II SA/Gd 653/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi Instytutu Rybackiego, A. B., B. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania I. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 listopada 2010 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] położonych w G. przy ul. [...]. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli: "A" w G. oraz B. B., A. B. i M. B. W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku I. W. złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Uzasadniając złożony wniosek wnioskująca wyjaśniła, iż posiada interes prawny do bycia stroną w niniejszym postępowaniu, ponieważ jest współwłaścicielem działki nr [...], położonej przy ul. [...] i [...] w G., która to działka stanowi część nieruchomości z zielenią osiedlową i placem zabaw. Nieruchomość ta z kolei graniczy bezpośrednio z nieruchomością przy ul. [...], objętą decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Wnioskująca wyjaśniła przy tym, iż nieruchomość zabudowana przy ul. [...] składa się z działki budowlanej w rozumieniu art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami a działka nr [...] przynależna do tej nieruchomości stanowi część nieruchomości gruntowej składającej się z działek o numerach [...], [...], [...]. Zdaniem wnioskującej o wydzieleniu nieruchomości nie decydują bowiem granice, lecz przedmiotowy zakres konkretnego prawa podmiotowego współwłaścicieli, który odnosi się do stanu zagospodarowania i stanu techniczno – użytkowego nieruchomości rozumianej jako funkcjonalnie powiązana całość (zieleń osiedlowa z placem zabaw) bez względu na działki zabudowane (działka nr [...]) i niezabudowane (działka o numerach [...] i [...]). Za część składową nieruchomości uważa się min. drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania, ale także prawa związane z własnością nieruchomości niezabudowanej (zieleń osiedlowa z placem zabaw), w tym przypadku ze współwłasnością działki nr [...]. Ponadto, wnioskująca wywodzi swój interes prawny do bycia stroną w niniejszym postępowaniu z braku dostępu nieruchomości przy ul. [...] do drogi publicznej oraz z braku dostępu do drogi publicznej wszystkich nieruchomości przy ul. [...], w tym będącej jej współwłasnością – nieruchomości przy ul. [...]. W ocenie wnioskującej, przylegająca do działki nr [...] przy ul. [...] i działki nr [...] przy ul. [...], mylnie oznaczona jako "drogowa", działka nr [...], niebędąca drogą publiczną, nie stanowi prawnie zagwarantowanego wjazdu do drogi publicznej (działki nr [...] stanowiącej pas drogowy ulicy [...]) z powodu nieuregulowania przejazdu poprzez teren działki nr [...]. Natomiast prywatna działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej gminnej w rozumieniu przepisów art. 7 ustawy o drogach publicznych. Tym samym, zdaniem wnioskującej, nie można uznać za drogę publiczną gminną jedynego wjazdu z nieruchomości przy ul. [...] do drogi publicznej (ul. [...]) tzn. drogi prywatnej położonej na działce nr [...] (będącej przedłużeniem zamkniętej z obydwu stron drogi położonej na działce nr [...]). Według wnioskującej zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - co do braku wskazania dostępu do drogi publicznej przy wydawaniu warunków zabudowy wobec nieistnienia ulicy Lelewela jako drogi publicznej oraz z naruszeniem art. 28 kpa i art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie nieuwzględnienia współwłaścicieli działki nr [...] – wchodzącej w skład nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością objętą planowaną inwestycją – jako stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniosek I. W. o dopuszczenie do udziału w sprawie podlega rozpoznaniu na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), który stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Bezspornym w sprawie jest, że I. W. nie brała udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] i [...] położonych w G. przy ul. [...]. Wnioskująca jako właścicielka lokalu mieszkalnego położonego w budynku wielomieszkaniowym jest współwłaścicielką udziału we współwłasności działki gruntu - nr [...], położonej przy ul. [...] i [...]. Z bezspornych okoliczności sprawy wynika, że działka ta nie graniczy bezpośrednio z inwestowanymi nieruchomościami obejmującymi działki nr [...] i [...], a położonymi przy ul. [...]. Rozdzielają je bowiem działki stanowiące własność Gminy Miasta G. o nr [...] i [...]. Wnioskująca nie posiada żadnych praw, w szczególności rzeczowych, do działki nr [...] i [...]. Swierdzenie, że działki nr [...], [...] i [...] stanowią jedną nieruchomość nie znajdują uzasadnienia w świetle przedstawionych informacji oraz dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Nieruchomość gruntowa może obejmować kilka działek gruntu, jeśli należą one do tego samego właściciela i są wpisane do tej samej księgi wieczystej. Aby uznać dany obszar gruntu za nieruchomość, konieczne jest jej wyodrębnienie spośród innych przedmiotów, poprzez określenie jego zewnętrznych granic, co może nastąpić poprzez założenie księgi wieczystej (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 124/06, Lex nr 293155). Niemniej, działka nr [...] wskazana została w analizie urbanistycznej jako jedna z działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, ale znajdujących się w ustalonym obszarze analizowanym (vide: analiza dołączona do decyzji I instancji, w aktach administracyjnych). Z treści analizy wynika również, iż działki nr [...] i [...] posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej od ulicy [...]. Oceniając interes prawny wnioskodawczyni w świetle dyspozycji art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi trzeba uwzględniać materialnoprawne regulacje ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, z późn. zm.), a w szczególności jej art. 61. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na gruncie tej ustawy krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1880/08; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r.; sygn. akt II OSK 646/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Po 296/08 – dostępne na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, poza wnioskodawcą, będą zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Stronami tego postępowania administracyjnego nie są natomiast dalsi właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości pozostających w granicach obszaru analizowanego, ale ewentualnie ci spośród nich, którzy mogą wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa (por. także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 322/08; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 243/08; wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 536/05 – dostępne na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl). W judykaturze przyjmuje się jednolicie, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Związek ten musi być przy tym bezpośredni oraz realny (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2025/09, Lex nr 786096; z dnia 7 kwietnia 2011, sygn. akt I OZ 240/11, Lex nr 786168; z dnia 4 lutego 2011, sygn. akt II OZ 18/11, Lex nr 743838; z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt I OZ 709/10, Lex nr 741962). O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym, o istnieniu którego przesądza norma prawa materialnego, mówi się zatem, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną. Natomiast od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, występujący wówczas, gdy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Status uczestnika postępowania, o którym mowa w art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, daje dopiero norma o charakterze materialnoprawnym, bezpośrednio legitymująca określony podmiot do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, czy legitymująca go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Najważniejszymi cechami interesu prawnego w rozumieniu art. 33 tej ustawy są bezpośredniość i realność tego interesu. Bezpośredniość dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialno-prawną, z której ten interes wywodzi. Dodatkowo interes prawny musi być własny. Oznacza to, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny. Nie może mieć też charakteru hipotetycznego (vide: J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego w: Gospodarka, Administracja, Samorząd, red. H. Olszewski, B. Popowska, Poznań 1997, s. 610). Nie można stać się więc uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie na podstawie stosunków prawnych z innymi podmiotami (vide: postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2008 r., II OZ 104/08 - dostępny na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl). W świetle przytoczonych poglądów, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, wnioskująca nie wykazała, że posiada interes prawny w rozumieniu art. 33 § 2 cytowanej ustawy do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. Nie powołała się na żadną konkretną normę prawa materialnego, z którego wywiodłaby swój interes prawny. Argumentacja dotycząca braku dostępu do drogi publicznej działek objętych inwestycją, nie kreuje na tym etapie postępowania jej interesu prawnego. Za dostęp do drogi publicznej uważa się nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie – poprzez drogę wewnętrzną, a także ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego (służebności drogowej). Przepis art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp przez drogę wewnętrzną i wówczas nie jest konieczne posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, uprawniającego do korzystania z drogi wewnętrznej, drugi - to dostęp poprzez inną (inne) działkę (działki), przy czym wówczas konieczne jest obciążenie tej (tych) działki (działek) odpowiednią służebnością drogową. W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd orzekający w sprawie, że uzyskanie praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, str. 513; wyrok NSA z dnia 25 grudnia 2011 r., II OSK 1880/10 – dostępny na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie następuje konkretyzacja uprawnień rzeczowych inwestora do nieruchomości w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej. Prowadzi to do wniosku, że okoliczność ta nie może kreować na tym etapie postępowania interesu prawnego wobec swojej aktualizacji dopiero w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. W sytuacji wnioskującej z ewentualnego braku dostępu do drogi publicznej nieruchomości objętych inwestycją może ona wywodzić jedynie interes pośredni i to nie jej własny (gdyż przypisany właścicielowi – Gminie Miastu G.), który nie jest objęty ochroną prawną. W ocenie Sądu wniosek I. W. nie wskazuje na dowody i okoliczności uzasadniające interes prawny w rozumieniu art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy wskazanego przepisu odmówił dopuszczenia I. W. do udziału w niniejszej sprawie.