II SA/Gd 674/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 10 listopada 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu byłej "A" w Cz. z obszarem terenów przyległych, położonych częściowo w obrębach B. i P. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 pkt 7,9,11; 2. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skrzącej Agencji Nieruchomości Rolnych w W. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 10 listopada 2010 r. Rada Miejska, po stwierdzeniu zgodności projektu planu z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy S. z dnia 27 kwietnia 2002 r., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu byłej Fermy B w C. z obszarem terenów przyległych, położonych w obrębach B. i P. W związku z nieuwzględnieniem przez Radę Miejską zarzutów zgłaszanych przez Agencję A w W. (dalej w skrócie jako "Agencja") do projektu planu w trakcie prowadzonej procedury planistycznej, w dniu 20 maja 2011 r., Agencja wystąpiła z wezwaniem o usuniecie naruszenia prawa spowodowanego ww. uchwałą i wniosła o zmianę miejscowego planu polegającą na uchyleniu sprzecznych z prawem, w ocenie Agencji, postanowień planu: § 7 pkt 5, 6, 7, § 10 pkt 7, 9, 11, 14, § 13 ust. 4 pkt 5, § 23 ust. 4 pkt 1 a, b, c, d oraz § 23 pkt 3 c uchwały oraz wniosła o zmianę skali załącznika graficznego do planu ze skali 1:2000, do skali zgodnej z przepisami 1:1000. Uchwałą z dnia 11 lipca 2011 r. Rada Miejska nie uwzględniła powyższego wezwania. Wobec powyższego Agencja, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako u.s.g.) wniosła skargę na opisaną na wstępie uchwałę Rady Miasta. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego : a) art. 15 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", w zakresie w jakim § 7 pkt 5 planu oraz § 23 ust. 4 pkt 1 lit. c i lit. d planu, w odniesieniu do ustaleń terenu oznaczonego symbolem P/U1, nakazuje zlikwidować istniejące laguny osadowe na obszarze P/U1, b) art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 1 ustawy w zakresie w jakim zawarto w § 7 pkt 6, § 23 ust. 4 pkt 1 lit. a i lit. b planu nakaz stosowania technologii zapewniającej minimalizację zanieczyszczeń, w tym odorów poprzez zastosowanie zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojowicy oraz nakaz poddawania utylizacji odpadów w biogazowni rolniczej, c) art. 16 ust. 1 ustawy poprzez sporządzenie planu w skali 1:2000 bez wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku sporządzania planu w takiej skali, d) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, poprzez zawarcie w § 10 pkt 7, 9, 11 planu norm otwartych, pozwalających podmiotom trzecim (zarządcy drogi) na indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu, e) art. 34 ust.6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane", w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy poprzez wprowadzenie zapisów § 7 pkt 7, § 10 pkt 14, oraz § 13 ust. 4 pkt 5 planu, które nie pozwalają na określenie, jakie w istocie są zasady kształtowania ładu przestrzennego na terenie objętym planem, f) art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) zw. dalej rozporządzeniem, poprzez wprowadzenie § 23 ust. 4 pkt 3 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia, odnośnie obsady obiektów hodowlanych zlokalizowanych na terenie oznaczonym symbolem P/U1, w tym również poprzez precyzyjne wskazanie jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na terenie oznaczonym w planie jako teren P/U1. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że zaskarżony plan narusza jej interes prawny. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości rolnych położonych na terenie gminy S. na obszarze objętym planem, który wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie wykorzystania nieruchomości. Nieruchomość ta pozostaje obecnie w dzierżawie, zmiana przeznaczenia terenu uniemożliwia kontynuowanie dotychczasowej działalności przez dzierżawcę. Przyjęte rozwiązania planistyczne w istocie uniemożliwiają dotychczasowe gospodarcze wykorzystanie nieruchomości, której skarżąca jest właścicielem. W zakresie zarzutu zawartego w pkt a) skargi wskazano, że zgodnie z § 7 pkt 5 oraz § 23 ust. 4 pkt 1 lit. c planu nakazuje się likwidację i zrekultywowanie lagun osadowych na obszarze P/U1. Tymczasem nakaz likwidacji istniejących już obiektów budowlanych wykracza poza określoną przepisami ustawy treść postanowień planu miejscowego. Do wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć uprawnione są organy budowlane, o ile spełnione zostaną przesłanki określone przepisami prawa budowlanego. Natomiast ich zamieszczenie w planie jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W zakresie dotyczącym pkt b) § 7 pkt 6 oraz § 23 ust. 4 pkt 1 a i b plan zawiera nakaz stosowania technologii zapewniającej minimalizację zanieczyszczeń, w tym odorów poprzez zastosowanie zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojownicy oraz nakaz poddawania utylizacji odpadów w biogazowi rolniczej. Takie postanowienie planu jest sprzeczne z art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, gdyż nie ustala przeznaczenia terenu ani sposobów ich zagospodarowania. Metody chowu zwierząt hodowlanych czy stosowanych technologii nie mogą w ogóle być przedmiotem regulacji planu miejscowego. Podniesiono, że wprowadzenie do planu określonego sposobu prowadzenia działalności gospodarczej narusza również wolność działalności gospodarczej i rolniczej, którą prowadzi Agencja, jak również pozostałe podmioty korzystające z gruntów należących do skarżącej oraz swobodę wyboru dopuszczonych przez prawo metod prowadzenia tej działalności. Hodowca ma bowiem prawo wyboru metody prowadzonej działalności, w tym utylizacji odpadów, o ile spełnia wymogi dotyczące określonej metody chowu, w tym wymogi techniczne oraz dotyczące ochrony środowiska. Jeżeli obowiązujące i wiążące przepisy ustawowe dopuszczają inne niż wskazane ww. postanowieniu metody utylizacji oraz formy przechowywania gnojowicy to wprowadzenie do planu postanowienia, które ich zabraniają jest sprzeczne z przepisami wyższej rangi. Kwestie dotyczące gospodarki odpadami są regulowane w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zaś kwestie przechowywania gnojowicy jako nawozu naturalnego regulowane są przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu. Podniesiono również, że ustanowienie ograniczenia wolności działalności gospodarczej w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne – zgodnie z art. 22 Konstytucji RP takie ograniczenie jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W zakresie dotyczącym pkt c) skargi podniesiono, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, zaskarżony plan (załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego planem został natomiast sporządzony w skali 1:2000), przy czym w dokumentacji dotyczącej sporządzenia planu nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby odstępstwo od wskazanego w ustawie wymogu. W zakresie dotyczącym pkt d) skargi wskazano, że w § 10 pkt 7, 9, 11 plan nakazuje uzgodnienie określonych przedsięwzięć komunikacyjnych z zarządcą drogi. Takie odesłanie, jak podniesiono oznacza, że Rada Miasta określiła w planie miejscowym kompetencje zarządców dróg publicznych, tj. właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), którzy z mocy art. 20 pkt 8 oraz art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych mają kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych. Organy te mają kompetencje dotyczące zajmowania stanowiska w drodze uzgodnień w kwestii obsługi komunikacyjnej, użytkowania terenów i nowych obiektów w sąsiedztwie dróg i jako organy administracji publicznej w tym zakresie wydają decyzje administracyjne. Podniesiono, że wprowadzenie do treści planu wskazanej kompetencji upoważniającej do wydawania decyzji jest działaniem podjętym z naruszeniem właściwości Rady Miasta, w związku z czym nielegalnym. Kreowanie kompetencji administracyjnych nie mieści się w zakresie kompetencji Rady Miejskiej. W zakresie dotyczącym pkt e) skargi wskazano, że zapisy planu (§ 7 pkt 7, § 10 pkt 14 oraz § 13 ust. 4 pkt 5) nie pozwalają w istocie na określenie jakie w istocie są zasady kształtowania ładu przestrzennego na terenie objętym planem. Zalecenie nie nakłada bowiem żadnych obowiązków czy zakazów. Jednak w świetle definicji zaleceń zawartych w § 3 pkt 22 wskazano, że odstępstwo od zaleceń należy uzasadnić w projekcie budowlanym. W ten sposób plan wprowadził nowe wymogi dla sporządzania projektów budowlanych, ustawa stanowiąca podstawę prawną dla uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego nie upoważnia gminy do stanowienia nowych wymogów dla projektów budowlanych, a więc Rada Miejska nie ma podstaw prawnych dla określania zakresu projektu budowlanego. W zakresie dotyczącym pkt f) skargi wskazano, że zgodnie z § 23 ust. 4 pkt 3c planu maksymalna ilość hodowlanych zwierząt na terenach oznaczonych symbolem P/U1 nie może przekroczyć 800 sztuk DJP. Zarzucono, że wprowadzenie w planie powyższego ograniczenia dotyczącego obsady obiektów hodowlanych zlokalizowanych na terenie P/U1 powoduje, że korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób staje się niemożliwe. Wprowadzenie powyższych ograniczeń również należy traktować, jako naruszające wyżej powołaną zasadę wolności działalności gospodarczej. Żaden przepis prawny nie przewiduje możliwości wprowadzenia ograniczeń, o których mowa w planie, jak również nie może stanowić podstawy do ich ustanowienia w planie miejscowym. Dokumentacja planistyczna nie wyjaśnia dlaczego ograniczenie obsady obiektów hodowlanych zostało określone na ww. poziomie, nie wynikają z niej powody, które miałyby uzasadniać tak istotne ograniczenie obsady obiektów hodowlanych jako ograniczenie wolności gospodarczej. Jest to rozwiązanie arbitralne i nie mające podstawy prawnej. Postanowienie to narusza również zakres władztwa planistycznego gminy. Podniesiono również, że ww. zarzuty odnieść należy również do postanowień § 23 ust. 4 pkt 3 a i b planu, które dopuszczając lokalizowanie biogazowi, jednocześnie wprowadzają ograniczenia dotyczące sposobu jej funkcjonowania poprzez wskazanie mocy urządzeń produkujących prąd, które można w takiej instalacji zamieścić i poprzez wskazanie jaka ilość odpadów rolniczych może zostać w biogazowni przetworzona. Postanowienia te uznać należy za arbitralne i nieznajdujące ustawowych podstaw prawnych. Nadto wprowadzając limity w zakresie ilości odpadów Rada naruszyła przepisy o właściwości. Ewentualne limity w zakresie ilości odpadów może bowiem ustalić wyłącznie organ ochrony środowiska. W ocenie skarżącej Rada Miejska naruszyła przywołane w zarzutach skargi przepisy, a w związku z powyższym powinna zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swe stanowisko i odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Rada Miejska wskazała, co następuje: Ustalenia planu zawarte w § 7 pkt 5 oraz w § 23 ust.4 pkt 1 lit. c – w odniesieniu do ustaleń dla terenu P/U1 nakazującego zlikwidować i zrekultywować istniejące laguny osadowe na obszarze P/U1 wynikają m.in. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, który stanowi, że gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów, wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Powyższe przepisy, społeczne konsultacje, deklaracje inwestora, protesty społeczne wobec sposobu funkcjonowania i rodzaju prowadzonej produkcji na terenie P/U1 powodują, że ww. ustalenia wpisują się, a nawet wynikają z przepisów odrębnych. Deklarację o likwidacji otwartych lagun złożyli również obecni właściciele fermy prosiąt w C., co znalazło swój wyraz w decyzji środowiskowej z dnia 28 kwietnia 2006 r., której stroną była skarżąca. Wskazano również, że nakaz likwidacji lagun nie jest bezwarunkowy, gdyż w planie w § 23 ust. 4 pkt 3 lit. d jest zapis o dopuszczalności korzystania z lagun do czasu wybudowania zbiorników zamkniętych. Plan wskazuje konieczność zmiany sposobu zagospodarowania (laguny) na inny (laguny zamknięte) jednocześnie dopuszczając utrzymanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Takie postanowienia są zgodne z art. 35 ustawy, który stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Ustalenia planu zawarte w § 7 pkt 6, § 23 ust. 4 pkt 1 a, b nakazujące stosowanie technologii zapewniającej minimalizację zanieczyszczeń, w tym odorów poprzez zastosowanie zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojowicy oraz nakaz poddawania utylizacji odpadów w biogazowi rolniczej, dotyczą przede wszystkim zasad ochrony środowiska, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, a pośrednio dotyczą przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1) oraz wskazują granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy. Ustalenia planu nie stanowią o metodach chowu zwierząt, lecz dotyczą zagadnienia oddziaływania na środowisko wynikającego z określonego użytkowania terenu. Wskazano, że o ile metoda prowadzonej działalności ma wpływ na środowisko, to plan miejscowy, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, uwzględnia wymagania ochrony środowiska, a także potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2, pkt 9 ustawy), który w sprawie jest interesem mieszkańców całej gminy S. Mieszkańcy od wielu lat postulują o zaniechanie jakiejkolwiek działalności hodowlanej lub jej skuteczne ograniczenie w celu uzyskania optymalnych warunków zamieszkania. Takie nakazy znajdowały się w decyzji środowiskowej z dnia 25 kwietnia 2006 r. i w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 25 kwietnia 2006 r. i były akceptowane przez skarżącą. Działalność gospodarcza, szczególnie powodująca oddziaływanie na najbliższe otoczenie podlega regulacjom wynikającym z przepisów odrębnych. Nie oznacza to bezpośredniego wpływu na wolność gospodarczą, a jedynie na sposób i warunki jej wykonywania, które podlegają postanowieniom prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy. Takie ustalenia nie ograniczają więc swobody działalności gospodarczej. Użytkownik terenu może nadal prowadzić swoją działalność, przy czym w jej wykonywaniu musi dostosować się do regulacji wynikających z przepisów odrębnych, w tym do ustaleń planu. Rada wskazała, że uwzględniono przepis art. 5 Konstytucji RP, który stanowi, że Konstytucja zapewnia wolność i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz ochronę środowiska kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju, co oznacza - stosownie do art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności zarówno współcześnie, jak i przyszłym pokoleniom. Zasada zrównoważonego rozwoju służy do rozwiązywania konfliktów między wartościami konkurującymi ze sobą, przy czym jedną jest z tych wartości jest ochrona środowiska, a drugą wolność gospodarowania. Wskazano, że umieszczenie w planie parametrów technicznych i produkcyjnych inwestycji jest zgodne z przepisami rozporządzenia. Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia ustala się wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego - ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 72 tej ustawy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnienie konieczności ochrony wód, gleby, ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej i przez uwzględnienie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Zgodnie z art. 72 ust. 2 ww. ustawy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Odnosząc się do zarzutu sporządzenia planu w skali 1: 2000, Rada powołała § 6 ww. rozporządzenia, który dopuszcza stosowanie map w skali 1:2000 w przypadku sporządzenia projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni. Rada wskazała, że w sprawie występuje obszar o znacznej powierzchni 240 ha. Przepisy nie wymagają szczególnej formy uzasadnienia wyboru skali planu. Obszar planu został podzielony na stosunkowo niewielką ilość terenów przeznaczenia funkcjonalnego, a zastosowana skala gwarantuje czytelność rysunku planu. Odnosząc się do zarzutu, że ustalenia planu zawarte w § 10 pkt 7, 9 i 11 pozwalają podmiotom trzecim (zarządcy drogi) na indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu, Rada wskazała, że ustalenia te stanowią jedynie dodatkowe przypomnienie zasad wynikających z ustawy o drogach publicznych. Powołując się na powyższe ustalenia planu wskazano, że nie zezwalają one wbrew zarzutom skargi na ustalanie odstępstw od planu. Odnosząc się do zarzutu, że wprowadzenie zapisów § 7 pkt 7, § 10 pkt 14 oraz § 13 ust. 4 pkt 5 planu nie pozwala na określenie, jakie są w istocie zasady kształtowania ładu przestrzennego na terenie objętym planem Rada wskazała, że powyższy zarzut dotyczy zaleceń zawartych w ustaleniach planu. Sposób uwzględnienia zaleceń w realizacji planu został określony w definicji zalecenia zawartej w § 3 pkt 32, która stanowi, że stosowanie ustaleń tak określonych nie jest bezwzględnie obowiązujące dla inwestora, ale powinny one determinować w poszukiwaniu rozwiązań zbliżonych, odstępstwo od zaleceń należy uzasadnić w projekcie budowlanym. Wprowadzona do planu forma zaleceń ma charakter intencyjny i opisuje cele do osiągnięcia w wyniku realizacji planu. Możliwość ich stosowania oparto na treści § 4 pkt 11 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w którym jest mowa o opisie planowanych działań, określeniu oczekiwanych rezultatów w stosunku do ustaleń dotyczących rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej. Wskazano, że tym samym ustawodawca wskazał, na potrzebę formułowania treści nie będących wyłącznie zakazami lub nakazami, poprzez dopuszczenia i ograniczenia pewnych parametrów lub zachowań inwestycyjnych. Celem powyższych zapisów jest wskazanie pewnego kierunku pożądanych działań a nie jego bezwzględne egzekwowanie, przy świadomości, że cele założone podczas opracowania planu mogą być realizowane również bez uwzględniania "zalecanych" kierunków działań szczegółowych. Wymóg uzasadnienia odstępstwa od zaleceń w projekcie budowlanym ma za zadanie ułatwić sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu, ale przede wszystkim ma na celu udokumentowanie, że podczas sporządzania planu problematyka zawarta w zaleceniach była faktycznie brana pod uwagę przez projektanta. Ten wymóg planu (co do zakresu projektu budowlanego) wpisuje się w ustalenia wynikające z § 7 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, które to przepisy wskazują na potrzebę zawarcia w projekcie wszelkich informacji niezbędnych do stwierdzenia jego zgodności z planem miejscowym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia ustawy poprzez wprowadzenie w planie ograniczenia dotyczącego obsady obiektów hodowlanych poprzez precyzyjne wskazanie, jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na terenie P/U1 Rada wskazała, że obecnie na nieruchomości prowadzona jest działalność rolnicza obejmująca hodowlę odpowiadającą ilości 786DJP (według pozwolenia zintegrowanego wydanego przez Wojewodę decyzją z dnia 29 marca 2007 r.). Zatem ustalenia planu umożliwiają prowadzenie działalności hodowlanej na dotychczasowym poziomie i są spełnieniem oczekiwań inwestorów prowadzących fermę prosiąt. Inwestorzy na etapie starań o wydanie decyzji celu publicznego i decyzji środowiskowej na sesjach Rady Miejskiej, komisjach, w pisemnych deklaracjach zapewniali, że są zainteresowani produkcją o wielkości 40 tys. prosiąt i 13 tys. ton gnojowicy, tj. 786DJP. Wskazano, że rozwiązania przyjęte w decyzji środowiskowej oraz w zintegrowanym pozwoleniu miały za zadanie zminimalizowanie negatywnego oddziaływania na środowisko oraz zapewnienie interesu okolicznych miejscowości. Sformułowanie parametru 800DPJ jest uzasadnione potrzebą równoważenia interesów przedsiębiorcy, czyli gospodarczego korzystania z przestrzeni oraz środowiska naturalnego z interesami lokalnej społeczności i jej potrzebą mieszkania w przestrzeni nie narażonej na uciążliwe oddziaływanie instalacji. Równoważenie to polega na utrzymaniu dla przedsiębiorcy obecnego poziomu eksploatacji i wykorzystania danej przestrzeni i objęcia ochroną mieszkańców. Wskazano, że przedsiębiorca uzyskał w planie bardziej atrakcyjne funkcje usługowe i produkcyjne od obecnie istniejących funkcji rolniczych. Rada Miejska wskazała, że spełnienie żądań Agencji zawartych w wezwaniu negatywnie wpłynie na sytuację społeczno-gospodarczą gminy S. Mieszkańcy w trakcie konsultacji, na zebraniach wiejskich składając petycje, jak również radni wskazywali, że są przeciwni rozbudowie fermy prosiąt i budowie bardzo dużej biogazowni, znacznie większej niż to wynika z obecnego poziomu produkcji gnojowicy. Żądania Agencji doprowadzają do zaostrzenia konfliktów społecznych w gminie S. oraz zahamowania rozwoju gospodarczego gminy opartego na rozwoju budownictwa i turystyki, tym bardziej że gmina uzyskała duże środki na rozwój produktów turystycznych. Plany budowy biogazowi doprowadzą do powstania de facto zakładu utylizacji sfermentowanych odpadów, których transport oraz późniejsze wykorzystanie na polach bardzo pogorszy warunki życia mieszkańców. Wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 789/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał, ze w rozpatrywanej sprawie zarzuty skarżącej do planu mają charakter zarzutów, w których podniesiono naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Skarżąca podnosiła bowiem, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przywoływanych w uzasadnieniu przepisów prawa. Kwestionowane postanowienia planu dotyczą zarówno postanowień planu zawierających przepisy ogólne (Rozdział 1), zawierającym ustalenia ogólne (Rozdział 2) i zawartych w rozdziale 4 ustaleń szczegółowych dla terenów funkcjonalnych (dla terenu oznaczonego symbolem P/U1). Sąd uznał, że postanowienia uchwały naruszają przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Funkcją planu jest ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu oraz określenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zgodnie z postanowieniami rozporządzenia ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad zagospodarowania. Ustalenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Przy czym zakazy lub nakazy z uwagi na planistyczny charakter planu mogą być ujęte w formie nakazów i zakazów dotyczących zagospodarowania terenu w przyszłości. Wobec powyższego zapisy zawarte w wyżej przytoczonych postanowieniach planu dotyczące nakazu likwidacji lagun osadowych, nakazu likwidacji wszelkich otwartych kanałów służących do transportu płynnych osadów z rolnictwa, nakazu rekultywacji lagun, emisji odorów wykraczają poza określoną przepisami ustawy treść postanowień planu miejscowego. Poza obszarem regulowanym ustawy, w zakresie dotyczącym treści planu i jego zakresu, znajdują się zapisy dotyczące nakazania ograniczenia emisji i innych uciążliwości oraz zapisy dotyczące stosowania technologii zapewniającej minimalizację zanieczyszczeń w tym odorów poprzez stosowanie zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojowicy. Natomiast nakaz zawarty w § 23 ust. 4 pkt 1 lit. b ustala obowiązek odprowadzenia gnojowicy do zbiorników zamkniętych i dotyczy sposobu zagospodarowania terenu. Rada w odpowiedzi na wezwanie i w odpowiedzi na skargę wskazała, że jest to zapis zgodny z art. 25 ust. 1 z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, który stanowi, że gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji nawozu. Przepis ten wprawdzie wszedł w żyjcie zgodnie z art. 53 ustawy o nawozach z dniem 1 stycznia 2011 r. o nawozach, lecz co do zasady określa on sposób zagospodarowania terenu. Przy czym należy uwzględnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się inne niż własność okoliczności, takie jak wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, walory architektoniczne i krajobrazowe. Takie postanowienie planu uwzględniało, w ocenie Sądu, inne wartości, które powoływane były przez Radę Miasta. Natomiast § 23 ust. 4 pkt 3 lit. d plan dopuścił z kolei eksploatację istniejących lagun osadowych do czasu uruchomienia zbiorników zamkniętych na gromadzenie gnojownicy, wbrew wyraźnemu zapisowi powoływanej przez Radę ustawy o nawozach i bez uzasadnienia przyczyn pozostawienia otwartych zbiorników, wbrew zapisom ustawy. Taki zapis nie znajduje obecnie uzasadnienia prawnego. Sąd uznał, że również cytowane wyżej postanowienia § 10 pkt 7, 9 i 11 planu naruszają prawo. Postanowienia te zostały zamieszczone w części planu dotyczącej zasad rozwiązań komunikacyjnych. Postanowienia te dotyczą obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi wymienionych w planie rozwiązań. Z mocy art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o drogach publicznych właściwy wójt, burmistrz albo prezydent miasta oraz zarząd powiatu są zarządcami dróg gminnych i powiatowych. Ich kompetencje dotyczą zajmowania stanowiska przez ww. organy w drodze uzgodnień w kwestii obsługi komunikacyjnej, użytkowania terenów i nowych obiektów w sąsiedztwie dróg oraz odstępstw dotyczących linii zabudowy określonych w stosunku do tych dróg. Z mocy art. 20 pkt 8 i art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych zarządcy dróg mają kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych. Wprowadzenie więc do treści planu miejscowego zacytowanych wyżej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych jest działaniem podjętym z naruszeniem właściwości Rady Miejskiej, a wiec jest działaniem niezgodny z prawem. Kompetencje organu administracji może kreować wyłącznie ustawodawca. Za niezgodne z prawem Sąd uznał również postanowienia planu zawarte w § 32 w związku z § 7 pkt 7, § 10 pkt 14, § 13 ust. 4 pkt 5. Jak to wyżej wskazano zgodnie z definicją zalecenia zawartą w planie w § 3 pkt 32 przez zalecenie należy rozumieć, że stosowanie ustaleń tak określonych nie jest bezwzględnie wiążące dla inwestora, ale powinny one determinować w poszukiwaniu rozwiązań zbliżonych, odstępstwo od zaleceń należy uzasadnić w projekcie budowlanym. Zakres i treść projektu budowlanego oraz jego niezbędne wymogi zostały uregulowane w przepisach prawa budowlanego. Przepis art. 34 ustawy – Prawo budowlane stanowi, jakie wymagania winien spełniać projekt budowlany, jak winna być jego zakres i treść. Nadto stosownie powołanego przez skarżącą przepisu art. 34 ust. 6 organem właściwym do określenia szczególnego zakresu i formy projektu budowlanego jest Minister właściwy do spraw budownictwa w drodze rozporządzenia. Powyższe postanowienie planu zostało zatem wydane bez podstawy prawnej tak, jak w przypadku kwestionowanego zapisu dot. § 10 (w opisanym zakresie), z naruszeniem właściwości organów administracji. Przepisy ustawy nie zawierają bowiem podstaw prawnych dla organów planistycznych do stanowienia w planie miejscowym wymagań dotyczących projektów budowlanych. W konsekwencji stwierdzić należy, że wprowadzenie do treści planu miejscowego ww. postanowień jest działaniem podjętym z naruszeniem właściwości rady gminy, więc jest sprzeczne z prawem. Nadto wskazać należy, że zarówno przepisy ustawy, jak i ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie przewidują formy zalecenia dla ustaleń planu co sposobu zagospodarowania terenu i ustalania poszczególnych parametrów przyszłej zabudowy. Sformułowania zalecenia nie zawiera wykaz wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego. Przyjęcie zatem takiej formy narusza postanowienia § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalającego takie wymogi. Za niezgodne z prawem Sąd uznał również zapis § 23 ust. 4 pkt 3 lit. c planu dotyczący ustalenia dopuszczenia hodowli nie większej niż 800DPJ. Jak to wyżej wskazano przepisy planu uchwalane przez gminę mogą być wydawane wyłącznie w obowiązujących przepisów wyższego rzędu i nie mogą regulować materii należącej do tych przepisów i być z nimi sprzeczne a drugiej strony przymuszenie do określonego zachowania musi znajdować oparcie w określonym przepisie prawa. Ustalenie dotyczące dopuszczenia hodowli nie większej niż 800DPJ nie znajduje swojego oparcia w określonym przepisie prawa. Rada Miejska w odpowiedzi na wezwanie i w odpowiedzi na skargę wskazywała, że aktualnie skarżąca posiada zezwolenie zintegrowane, obejmujące hodowlę odpowiadającą ilości 786DPJ, a wiec powyższe postanowienia planu umożliwiają zachowanie dotychczasowej produkcji i działalności hodowlanej. Na rozprawie organ wskazywał, że przy uchwalaniu planu kierował się zasadą zmniejszenia uciążliwości związanych z hodowlą trzody chlewnej i jej nieintesyfikowaniem. Jednakże skoro obowiązujące przepisy prawa nie przewidują i nie wprowadzają górnego limitu produkcji trzody chlewnej, to nałożenie takiego obowiązku w planie miejscowym przez Radę Gminy nie znajdowało podstaw prawnych. W przypadku wykonywania prawa własności nieruchomości, które wywołują zagrożenia innych wartości konstytucyjnie chronionych, ustawodawca decyduje się na ograniczenie tego prawa własności, jak w przypadku obowiązku przechowywania gnojówki i gnojowicy w zbiornikach zamkniętych Rada nie wskazała również prawnego umocowania do określenia technicznych parametrów działania biogazowni i określania jej parametrów w planie miejscowym w zapisie § 23 ust. 4 pkt 3 lit. a i b. Za niezasadne Sąd uznał stanowisko Rady Miejskiej, która w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz w odpowiedzi na skargę odwoływała się do decyzji środowiskowej i warunków zabudowy, w których skarżąca rozwiązania zapisane w planie akceptowała, z uwagi na inne podstawy prawne obowiązujące przy sporządzaniu projektu planu mającego, który po jego uchwaleniu ma charakter prawa miejscowego, gdy tymczasem decyzja administracyjna ma charakter indywidualny i skierowana jest do określonego adresata. Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie planu w skali 1:2000, bez wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku sporządzania planu w takiej skali. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a przypadku planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w przypadku sporządzenia projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. Zatem sporządzenie mapy w skali 1:2000, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie zostało dopuszczone przepisami ustawy, jak wskazała Rada z uwagi na obszar o znacznej powierzchni. Należy podzielić stanowisko Rady, że przepisy nie wymagają szczególnej formy dla uzasadnienia wyboru skali rysunku mapy. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd uznał, że Rada poprzez naruszenie wskazanych przepisów naruszyła władztwo planistyczne. Mając też na uwadze zakres tego naruszenia, a w szczególności tę okoliczność, że dotyczy ono zarówno części ogólnej, jak i postanowień szczegółowych Sąd uwzględnił skargę w całości. W tym stanie rzeczy na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub wadliwe zastosowanie: - art. 28 ustawy przez jego wadliwe zastosowanie ustaleniem, że postanowienia skarżonej uchwały naruszają prawo materialne w stopniu powodującym jej nieważność w całości; - art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy w ten sposób, że błędnie stosując jego treść w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego (subsumpcja) przyjął, iż postanowienia uchwały naruszają te przepisy, podczas gdy wynika z nich jedynie zakres obowiązkowej treści planu miejscowego co do przeznaczenia terenów oraz ustalenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, jak również określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 101 ust. 1 u.s.g. przez wadliwe ustalenie, że skarżoną uchwałą zastał naruszony interes prawny lub uprawnienie Agencji A w W., 2. obrazę przepisów prawa materialnego: - art. 15 ust. 2 pkt 3, 6, 9, 10, 11 i art. 35 ustawy oraz § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz norm art. 72, art. 137, art. 138, art. 141 i nast. ustawy - Prawo ochrony środowiska i art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w odniesieniu do kwestionowanych zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, przez ich pominięcie; 3. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj. - art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z wadliwą subsumpcja przepisów prawa materialnego przywołanych wyżej, przez stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości; - art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak w uzasadnieniu wyroku polegający na nie przeprowadzeniu pełnej subsumpcji prawa, niewykazaniem naruszonych treścią uchwały przepisów prawa materialnego, co skutkowało błędnym przyjęciem zaistnienia podstaw do zastosowania art. 147 § 1 ww. ustawy. Wyrokiem z dnia 28 września 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1598/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 101 ust. 1 u.s.g. uznał go za niezasadny. Sąd I instancji słusznie uznał, że Agencja ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego. Interes prawny istnieje wówczas, gdy jest oparty o naruszenie prawa lub uprawnienia wynikającego z normy materialnoprawnej, naruszenie to jest realne i dotyczy bezpośrednio osobiście skarżącego oraz istnieje w dacie złożenia skargi. Agencja jest właścicielem działek objętych planem, zaś prawa i obowiązki Agencji wobec nieruchomości pozostających w jej władaniu określa m.in. ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r., nr 231, poz. 1700 ze zm.). Szczególną uwagę zwrócić należy na art. 6 ust. 1 pkt 2, 5 i 7, art. 24 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2, 5 i 7 ww. ustawy Agencja realizuje zadania wynikające z polityki państwa, w szczególności w zakresie: tworzenia warunków sprzyjających racjonalnemu wykorzystaniu potencjału produkcyjnego Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, administrowania zasobami majątkowymi Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele rolne, inicjowania prac urządzeniowo-rolnych na gruntach Skarbu Państwa oraz popierania organizowania na gruntach Skarbu Państwa prywatnych gospodarstw rolnych. Ponadto zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy Agencja gospodaruje Zasobem w drodze oddania na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Z powyższego wynika, że co prawda Agencja sama nie prowadzi działalności gospodarczej na przedmiotowym terenie, to jednakże nie oznacza, że poprzez wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń co do możliwości zagospodarowania działek stanowiących własność Agencji, nie jest naruszony jej interes prawny. Obowiązkiem Agencji jest m.in. tworzenie warunków sprzyjających racjonalnemu wykorzystaniu potencjału produkcyjnego Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W ocenie Sądu kasacyjnego, powyższy obowiązek, daje Agencji możliwość skarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzającego ograniczenia i mogącego zakłócić to racjonalne wykorzystanie gruntów. Ponadto wprowadzenie ograniczeń na działkach stanowiących własność Agencji utrudni również realizację zadania jakim jest inicjowanie prac urządzeniowo - rolnych na gruntach Skarbu Państwa oraz popieranie organizowania na gruntach Skarbu Państwa prywatnych gospodarstw rolnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego łatwiej jest oddać na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym grunt, na którym może być prowadzona działalność rolnicza bez ograniczeń niż grunt, na którym w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia te wprowadzono. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 147 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasługuje on na uwzględnienie. W świetle przepisu art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku – poza częścią sprawozdawczą obejmującą zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów przedstawionych w skardze i stanowisk pozostałych stron – powinno bowiem zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uzasadnienie ma zatem umożliwiać, zarówno stronom postępowania, jak i – w razie ewentualnej kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie przesłanek, którymi Sąd kierował, a także uzyskanie pewności, że akta sprawy zostały poddane gruntownej analizie celem rozwiania wszelkich wątpliwości, szczególnie tych podniesionych w skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10, LEX nr 1113579). Ma ono więc dawać rękojmię, iż sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, pozwalając zarazem z jednej strony wywieść zarzuty skargi kasacyjnej i przeprowadzić w jej ramach polemikę z argumentacją Sądu, z drugiej zaś dokonać kontroli instancyjnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt I FSK 1291/10, LEX nr 965864). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty skargi, konfrontując je ze stanowiskiem organów i z materiałem dowodowym sprawy i wyjaśniając wszelkie ujawnione wątpliwości z powołaniem się na konkretne przepisy prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 812/09, LEX nr 746246). Jeżeli zatem wywody Sądu przybierają postać ogólnikową i nie próbują w sposób dostatecznie szczegółowy i uwzględniający ważne dla sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego zweryfikować zarzuty skargi wytykających organom różne uchybienia, to dochodzi do naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mającego istotny wpływ na wynik sprawy i przekreślenia celów sądowej kontroli administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09, LEX nr 907754). W wyroku z dnia z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 592/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie wyroku w każdej sprawie ma nie tylko umożliwić stronom poznanie argumentów, które legły u podstaw procesu wnioskowania, który doprowadził do określonego rozstrzygnięcia. Powinno ono mieć też walor informacyjny dla szerokiego kręgu odbiorców przy uwzględnieniu faktu, że orzecznictwo sądów administracyjnych wytycza kierunki działania organów administracji. W państwie prawa ważne jest ponadto aby rozstrzygnięcia uzasadniane były w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy. Ponadto rozważając kwestie prawidłowości sporządzenia w niniejszej sprawie uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższy przepis wprowadza sankcje z tytułu naruszenia zasad, istotnego naruszenia trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Ustawodawca rozróżnił przy tym naruszenie zasad sporządzania planu od trybu jego sporządzania. Tryb postępowania, gdy chodzi o sporządzanie planu, określony został w art. 14 i 17 ustawy, w których to przepisach określono kolejne i niezbędne etapy prac nad uchwaleniem planu. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zaś problematyki merytorycznej, określają wymogi związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skala opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych). W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna oraz materiały towarzyszące) określone zostały w art. 15, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, natomiast standardy dokumentacji planistycznej w art. 16 ustawy oraz wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile jednak w przypadku naruszenia trybu sporządzania planu jako warunek stwierdzenia nieważności uchwały w części lub w całości, ustawodawca wymaga aby był on istotny, to w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 253-254). W orzecznictwie wskazuje się, iż redakcja art. 28 ust. 1 ustawy posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1287/11, LEX nr 1068986). Zatem jeżeli sąd stwierdzi naruszenia, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do całej uchwały, to stwierdza nieważność całej uchwały. Natomiast jeżeli naruszenia z art. 28 ust. 1 ww. ustawy dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnej tylko tej części. Wskazanie i wyjaśnienie, dlaczego sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części, powinno znaleźć się w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2691/11, LEX nr 1145624). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uzasadniając stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości wskazał jedynie, że stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały miał na uwadze zakres naruszenia władztwa planistycznego, a w szczególności okoliczność, że naruszenie to dotyczy zarówno części ogólnej, jak i postanowień szczegółowych. Sąd I instancji wbrew wymaganiom stawianym uzasadnieniu wyroku nie wskazał w jaki sposób wadliwość zakwestionowanych zapisów planu wpłynęło na dezintegrację zapisów dotyczących pozostałych terenów. Nawet gdyby przyjąć, że wszystkie argumenty Sądu są zasadne to z uzasadnienia nie wynika dlaczego zasadne było stwierdzenie nieważności całego planu obejmującego tak duży obszar. Rozważając tę kwestię należało wziąć pod uwagę rozmiar i rangę naruszeń zasad i dokonać oceny tego czy pozostawienie w mocy pozostałych zapisów planu miejscowego, nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym. Nie przesądzając prawidłowości przyjętego toku rozumowania Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd kwestionując zapis § 23 ust. 4 pkt 3 lit. d planu wskazał wyłącznie, że zapisy tego planu wprowadzone zostały wbrew wyraźnemu zapisowi ustawy o nawozach i bez uzasadnienia przyczyny pozostawienia otwartych zbiorników, wbrew zapisom ustawy. Stwierdzając powyższe Sąd nie wskazał jednak, które to przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu naruszyła Rada poprzez dopuszczenie w § 23 ust. 4 pkt 3 lit. d uchwały eksploatację istniejących lagun osadowych do czasu uruchomienia zbiorników zamkniętych na gromadzenie gnojowicy. Powyższe uwagi dotyczą również zakwestionowania przez Sąd zapisu zawartego § 23 ust. 4 pkt 3 lit. c planu. Sąd uzasadniając niezgodność z prawem powyższego postanowienia wskazał, że przepisy planu uchwalane przez gminę mogą być wydawane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu i nie mogą regulować materii należącej do tych przepisów i być z nimi sprzeczne, a z drugiej strony przymuszenie do określonego zachowania musi znajdować oparcie w określonym przepisie prawa. Ustalenie dotyczące dopuszczenia hodowli nie większej niż 800DPJ nie znajduje swojego oparcia w określonym przepisie prawa. Sąd dochodząc do powyższego wniosku nie wskazał, które to przepisy prawa poprzez wprowadzenie ograniczeń hodowli zwierząt zostały naruszone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd musi mieć na uwadze, że stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wyznacza gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, właściwą w sprawach planowania przestrzennego. Oznacza to, że wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania położonego na jej obszarze terenu. Realizacja zadań publicznych gminy na jej terytorium dokonywana jest między innymi w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących (art. 14 ust. 8 ustawy), określają natomiast granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). Z mocy przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ww. ustawy). To uprawnienie gminy - doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne - nie oznacza jednak dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Ponadto rozpoznając niniejszą sprawę, w szczególności kwestię wprowadzonych nakazów i zakazów związanych z ochroną środowiska tj. m.in. nakaz ograniczenia emisji odorów, nakazy dotyczące stosowania technologii zapewniającej minimalizację zanieczyszczeń, w tym odorów, poprzez stosowanie zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojowicy, ograniczenie hodowli, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na ustawę - Prawo ochrony środowiska, a przede wszystkim art. 72 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni; uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej; uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z kasatorem, że jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest zasada zrównoważonego rozwoju przestrzennego i proporcjonalnego do potrzeb i oczekiwań rezultatu planu, ograniczenia praw podmiotów władających nieruchomościami objętymi planem. Jak zasadnie wskazał kasator jednym z elementów ograniczenia prawa własności jest administracyjna ochrona środowiska naturalnego. Jak wspomniano wyżej, normy ochrony środowiska są istotnym elementem planowania przestrzennego. Znajdują one swoje oparcie także w szeroko pojętym interesie publicznym zawierającym się w dążeniu do zapewnienia jak najkorzystniejszych warunków bytowania człowieka (stąd regulacje o charakterze administracyjno-prawnym). Istnienie norm prawa administracyjnego regulujących sferę życia publicznego jest więc uzasadnieniem dla implementacji ich zasad do planu w pożądanym zakresie. Tak rozumiany interes publiczny znajduje priorytet przed partykularnym interesem właściciela, który korzystając ze swego prawa własności chce prowadzić działalność uciążliwą lub stwarzającą ryzyko uciążliwości albo wręcz niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi. W przypadku chowu zwierząt problemem nieodmiennie pozostają odpady, które powodują uciążliwości w postaci emisji substancji zanieczyszczających powietrze (fetoru) i niebezpieczeństwo w postaci możliwego zatrucia wód powierzchniowych (stojących, płynących) i podziemnych. W warunkach istnienia takiej działalności na obszarze planu zasadnym jest prawnie (Prawo ochrony środowiska art. 72 i art. 137, 138, 141 i nast.) i społecznie oczekiwanym, stosowanie ograniczeń intensyfikacji takiej działalności w przyszłości. Kasator podkreślił także, że chów zwierząt przekraczający wskaźnik 210 DJP (Duże Jednostki Przeliczeniowe) jest działalnością prawnie zakwalifikowaną jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (patrz: § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego miał prawo wprowadzić określone nakazy i zakazy, jak również określone zalecenia, które zmierzają do ukształtowania określonego ładu przestrzennego zgodnie z wymogami ochrony środowiska, na które powołała się Rada. Tylko zapisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności nie uzasadnił dlaczego stwierdzone przez niego nieprawidłowości uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego całego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo, że przedmiotowy plan kształtuje zagospodarowanie tak dużego obszaru. Również za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut odnoszący się do kwestii wprowadzenia w zaskarżonej uchwale definicji pojęcia "zalecenie". W pierwszej kolejności wskazać należy, że definicja ta sama w sobie nie stanowi merytorycznej normy prawnej planu lecz stanowi wskazówkę uprawnionej interpretacji zapisów planu. Zatem przyjąć należy, że kwestionowany zapis planu w istocie ma znaczenie informacyjne i nie powoduje po stronie organów administracji budowlanej żadnego obowiązku badania istnienia w treści projektu budowlanego uzasadnienia odstępstw od postanowień planu i odmowę wydania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy takiego uzasadnienia nie będzie. Zgodnie z brzmieniem art. 35 ustawy - Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego przed zatwierdzeniem projektu bada jego zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego ew. decyzją o warunkach zabudowy. Dopiero wobec niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ budowlany odmówi zatwierdzenia takiego projektu i wydania pozwolenia na budowę. Wprowadzenie kwestionowanego zapisu do planu może prowadzić do sytuacji, że nawet wobec niezgodności, z planem, o ile nie będzie rażące, projekt budowlany może zostać zatwierdzony z korzyścią dla inwestora. Wobec powyższego stanowisko Sądu I instancji, że wprowadzenie kwestionowanej definicji sprzeczne jest z zasadą wynikającą z art. 28 ustawy nie znajduje uzasadnienia. Sąd I instancji stwierdzając powyższe nie wskazał przy tym, które przepisy prawa, a w szczególności Prawa budowlanego sprzeciwiają się zawarciu w tekście planu takich rozwiązań. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się natomiast z Radą, że art. 15 ust. 2 ustawy może zostać naruszony wyłącznie poprzez pominięcie obowiązkowej treści uchwały. Sąd nie neguje okoliczności, że w planie można zamieszczać inne niż wskazane w tym przepisie postanowienia, to jednakże nie oznacza, że dopuszczalne jest zawieranie w postanowieniach planów zapisów, które w istocie stanowią powielenie norm znajdujących się w aktach wyższego rzędu. Wobec powyższego Sąd I instancji zasadnie uznał, że również cytowane wyżej postanowienia § 10 pkt 7, 9 i 11 planu naruszają prawo. Postanowienia te zostały zamieszczone w części planu dotyczącej zasad rozwiązań komunikacyjnych. Postanowienia te dotyczą obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi wymienionych w planie rozwiązań. Jak to zasadnie wskazano z mocy art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o drogach publicznych właściwy wójt, burmistrz albo prezydent miasta oraz zarządca powiatu są zarządcami dróg gminnych i powiatowych. Ich kompetencje dotyczą zajmowania stanowiska przez ww. organy w drodze uzgodnień w kwestii obsługi komunikacyjnej, użytkowania terenów i nowych obiektów w sąsiedztwie dróg oraz odstępstw dotyczących linii zabudowy określonych w stosunku do tych dróg. Z mocy art. 20 pkt 8 i art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych zarządcy dróg mają kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych. Wprowadzenie więc do treści planu miejscowego zacytowanych wyżej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych jest działaniem podjętym z naruszeniem właściwości Rady Miejskiej, a wiec jest działaniem niezgodnym z prawem. Kompetencje organu administracji może kreować wyłącznie ustawodawca. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny winien powtórnie rozważyć, czy zakwestionowane regulacje w istocie sprzeczne są z istniejącym porządkiem prawnym. W szczególności Sąd winien rozważyć, czy wprowadzone w zaskarżonej uchwale nakazy i zakazy nie znajdują uzasadnienia na gruncie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Ponadto Sąd sporządzając uzasadnienie wyroku winien uczynić to stosownie do wymogów art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd winien w uzasadnieniu wyroku dać wyraz przyjętemu tokowi rozumowania poprzez wyjaśnienie, które założenia planu są sprzeczne z konkretnym przepisem prawa oraz dlaczego wadliwość tylko niektórych rozwiązań planistycznych powoduje w ocenie Sądu konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Bezsporne jest również, że skarżąca Agencja wezwała w dniu 20 maja 2011 r. organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Zachowany został również termin ustawowy do wniesienia skargi określony w art. art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. W związku z tym należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienia skarżących. Powyższe oznacza, że skarżąca musiała wykazać, że w jej wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jej interes prawny lub uprawnienie. W rozpoznawanej sprawie wniesiona skarga dotyczyła uchwały Rady Miejskiej z dnia 10 listopada 2010 r. uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu byłej Fermy B w C. z obszarem terenów przyległych położonych częściowo w obrębach B. i P. Naruszenie interesu prawnego skarżącej Agencji nie budził wątpliwości, albowiem skarżąca jest właścicielem działek nr [...] i [...], położonych na obszarze objętym ustaleniami planu. Skarżąca ma więc interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności, albowiem zapisy planu dotyczą nieruchomości położonych na obszarze nim objętym i wpływają na sposób wykonywania prawa własności tych nieruchomości. Interes ten wobec treści zaskarżonej uchwały został przy tym naruszony albowiem w sposób bezpośredni ustalenia planu dotyczą wykonywania na nieruchomościach prawa własności określając zasady ich zagospodarowania, a w szczególności rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej, zmieniając zasady jej prowadzenia. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może zatem dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1434/05, Baza Orzeczeń Lex Polonica). W wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 2 października 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie, zatem ponownie rozpoznając sprawę Sąd dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, z uwzględnieniem oceny prawnej poczynionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując tej oceny Sąd uznał, że nawet naruszenie interesu prawnego nie przesądza o zasadności skargi na uchwałę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Władztwo to jednak nie może być traktowane jako niczym nie uzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień, jak również w ramach przysługującego władztwa gmina nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego. Podkreślić również należy, że przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu, jak np. ustawy i nie mogą być z nimi sprzeczne, nadto przymuszenie do określonego zachowania musi znajdować oparcie w określonym przepisie prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem planu miejscowego, zawartych w nim ustaleń i także standardów dokumentacji planistycznej. W rozpatrywanej sprawie zarzuty skarżącej do planu mają charakter zarzutów, w których podniesiono naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Skarżąca podnosiła bowiem, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przywoływanych w uzasadnieniu skargi przepisów prawa. Kontrola zaskarżonej uchwały skutkowała uwzględnieniem skargi jedynie w części obejmującej § 10 pkt 7, 9 i 11 uchwały. Zgodnie z § 10 planu dotyczącym rozwiązań komunikacyjnych w pkt 7 uchwalono, że wszelkie projekty oraz roboty budowlane w terenach przeznaczonych pod komunikację należy wykonywać na warunkach uzgodnionych z zarządcą drogi; w pkt 9 uchwalono, że dopuszcza się lokalizowanie sieci infrastruktury technicznej w pasach drogowych na zasadach uzgodnionych z zarządzającym drogą i w pkt 11 uchwalono, że planem nie ogranicza się ilości zjazdów, przy czym każdorazowo należy ich lokalizację ustalać na warunkach określanych przez zarządzającego drogą. Sąd uznał, że wyżej wskazane ustalenia planu naruszają prawo. Postanowienia te zostały zamieszczone w części planu dotyczącej zasad rozwiązań komunikacyjnych. Postanowienia te dotyczą obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi wymienionych w planie rozwiązań. Sąd uznał za zasadne twierdzenia skargi, w których wskazano, że z mocy art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260) właściwy wójt, burmistrz albo prezydent miasta oraz zarząd powiatu są zarządcami dróg gminnych i powiatowych. Ich kompetencje dotyczą zajmowania stanowiska przez ww. organy w drodze uzgodnień w kwestii obsługi komunikacyjnej, użytkowania terenów i nowych obiektów w sąsiedztwie dróg oraz odstępstw dotyczących linii zabudowy określonych w stosunku do tych dróg. Z mocy art. 20 pkt 8 i art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych zarządcy dróg mają kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych. Wprowadzenie więc do treści planu miejscowego zacytowanych wyżej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych jest działaniem podjętym z naruszeniem właściwości Rady Miejskiej, a wiec jest działaniem niezgodny z prawem. Kompetencje organu administracji może kreować wyłącznie ustawodawca. W ocenie Sądu w planie można zamieszczać inne niż wskazane w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postanowienia. Nie oznacza to jednak, że dopuszczalne jest zawieranie w postanowieniach planów zapisów, które w istocie stanowią powielenie norm znajdujących się w aktach wyższego rzędu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, mocą którego oddalono skargę kasacyjną od wyżej powołanego wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 452/06, za utrwalony należy uznać pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich uzupełniania w takim akcie. Wynika to również z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Wskazać tu trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w sposób jednoznaczny i wiążący Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonał oceny prawnej w tej kwestii. Bezzasadnie skarżąca kwestionowała natomiast zapisy § 7 pkt 5 i 6 oraz § 23 ust. 4 pkt 1 lit. a-d, a także § 23 ust. 4 pkt 3 lit. a, b i c planu. Kwestionowany zapis § 7 planu, zawierający ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego w pkt 5 stanowi, że istniejące laguny osadowe w terenie P/U1 nakazuje się zlikwidować i zrekultywować, kierunki rekultywacji dostosować do potrzeb funkcji wskazanych w ustaleniach planu, w ustaleniach dla terenu P/U1 zaś w ustaleniach szczegółowych § 23 w ust. 4 pkt 1 lit. c i d plan stanowi, że w ramach istniejącego rolniczego (hodowlanego) zagospodarowania i użytkowania nakazuje się likwidację i rekultywację lagun osadowych oraz wszelkich otwartych kanałów służących do transportu płynnych odpadów z rolnictwa ( w szczególności odchodów zwierzęcych, w tym gnojowicy), laguny należy zrekultywować w sposób umożliwiający wykorzystanie terenu zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Zgodnie zaś z § 7 pkt 6 planu funkcje obsługi rolniczej (hodowlanej) prowadzonej obecnie na terenie P/U1 zgodnie z ustaleniami szczegółowymi przeznacza się do przekształcenia; do czasu likwidacji tej funkcji nakazuje się zastosowanie technologii zapewniającej minimalizację zanieczyszczeń w tym odorów poprzez zastosowanie zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojowicy a zgromadzone odpady poddawać utylizacji w biogazowi rolniczej; ustalenia szczegółowe w § 23 ust. 4 pkt 1 lit. a i b stanowią, że w ramach istniejącego rolniczego (hodowlanego) zagospodarowania i użytkowania: nakazuje się ograniczenie emisji odorów i innych uciążliwości oraz odprowadzanie gnojowicy do zbiorników zamkniętych. Z kolei w § 23 ust. 4 pkt 3 lit. a, b i c uchwały dopuszczono: – lokalizację biogazowni rolniczej działającej wyłącznie na potrzeby własne gospodarstwa rolnego z ograniczeniem przerobu nie więcej niż 50 Mg odpadów rolniczych na dobę, – wykorzystanie uzyskanego biogazu co celów energetycznych wyłącznie na potrzeby własne gospodarstwa rolnego z ograniczeniem mocy instalacji nie wiecej niż 0,5 MW, – prowadzenie hodowli w ilości nie większej niż 800 DJP łącznie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania projektu planu miejscowego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2), zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3), wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (pkt 5), a także zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). Z kolei zgodnie z § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) przy zapisywaniu ustaleń projektu planu miejscowego uwzględnia się, że ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W kwestii wprowadzonych nakazów i zakazów związanych z ochroną środowiska (nakaz ograniczenia emisji odorów i innych uciążliwości, nakazy dotyczące stosowania technologii zapewniającej minimalizację zanieczyszczeń, w tym odorów, poprzez stosowanie zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojowicy, nakaz likwidacji i rekultywacji lagun osadowych oraz kanałów służących do transportu płynnych odpadów z rolnictwa, nakaz lokalizacji biogazowni o określonej mocy elektrycznej, nakaz ograniczenia hodowli, Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku zwrócił uwagę na ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), a przede wszystkim art. 72 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności m.in. przez: zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni; uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej; uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Zgodnie z art. 72 ust. 2 tej ustawy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Zgodnie z art. 72 ust. 3 ww. ustawy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określa się także sposób zagospodarowania obszarów zdegradowanych w wyniku działalności człowieka, klęsk żywiołowych oraz ruchów masowych ziemi. Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmując jako własne twierdzenia kasatora, zważył że jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest zasada zrównoważonego rozwoju przestrzennego i proporcjonalnego do potrzeb i oczekiwań rezultatu planu, ograniczenia praw podmiotów władających nieruchomościami objętymi planem. Jednym z elementów ograniczenia prawa własności jest administracyjna ochrona środowiska naturalnego. Normy ochrony środowiska są istotnym elementem planowania przestrzennego. Znajdują one swoje oparcie także w szeroko pojętym interesie publicznym zawierającym się w dążeniu do zapewnienia jak najkorzystniejszych warunków bytowania człowieka (stąd regulacje o charakterze administracyjno-prawnym). Istnienie norm prawa administracyjnego regulujących sferę życia publicznego jest więc uzasadnieniem dla implementacji ich zasad do planu w pożądanym zakresie. Tak rozumiany interes publiczny znajduje priorytet przed partykularnym interesem właściciela, który korzystając ze swego prawa własności chce prowadzić działalność uciążliwą lub stwarzającą ryzyko uciążliwości albo wręcz niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi. W przypadku chowu zwierząt problemem nieodmiennie pozostają odpady, które powodują uciążliwości w postaci emisji substancji zanieczyszczających powietrze (fetoru) i niebezpieczeństwo w postaci możliwego zatrucia wód powierzchniowych (stojących, płynących) i podziemnych. W warunkach istnienia takiej działalności na obszarze planu zasadnym jest prawnie (art. 72 i art. 137, 138, 141 i nast. ustawy - Prawo ochrony środowiska) i społecznie oczekiwanym, stosowanie ograniczeń intensyfikacji takiej działalności w przyszłości. Chów zwierząt przekraczający wskaźnik 210 DJP (Duże Jednostki Przeliczeniowe) jest działalnością prawnie zakwalifikowaną jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397). Identycznie kwestię tę normowało w § 2 ust. 1 pkt 43, obowiązujące w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ gminy korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego miał prawo wprowadzić określone nakazy i zakazy, jak również określone zalecenia, które zmierzają do ukształtowania określonego ładu przestrzennego zgodnie z wymogami ochrony środowiska, na które powołała się Rada. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sprzeczne z prawem są tylko zapisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób . W tym zakresie podkreślić należy, że nakaz odprowadzania gnojowicy do zbiorników zamkniętych realizuje postanowienia art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. nr 147, poz. 1033 ze zm.), który nakazuje gnojówkę i gnojowicę przechowywać wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Wymieniona powyżej ustawa o nawozach i nawożeniu z dnia 10 lipca 2007 r. weszła w życie z dniem 15 listopada 2007 r., z wyjątkiem ww. art. 25 ust. 1, który na mocy art. 53 tej ustawy, wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2011 r., a więc w dacie poprzedzającej wejście w życie zaskarżonej uchwały w życie (16 stycznia 2011 r.). Rada była zatem uprawniona do określenia ww. obowiązku, albowiem stanowi on jeden z wymogów ochrony środowiska, które winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w w planie miejscowym. Ustawodawca w art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu nałożył, na wszystkie podmioty prowadzące wielkotowarowy chów lub hodowlę trzody chlewnej, wymagania, jakie powinny być spełnione przy przechowywaniu gnojówki i gnojowicy. Jak wskazano w powołanym uprzednio uzasadnieniu projektu ustawy, u podstaw powyższej regulacji spoczywał pogląd, że zagrożenie zanieczyszczenia powietrza stwarzają otwarte zbiorniki na gnojowicę, z których powierzchni następuje emisja amoniaku. Instalacje te są szczególnie uciążliwe dla środowiska, a także niebezpieczne dla zdrowia ludzi przebywających w ich pobliżu. Ze względu na to, że szczelne przykrycie zbiorników daje największą efektywność redukcji amoniaku, ustanowiono obowiązek przechowywania gnojowicy i gnojówki. Tym samym przyjęte w art. 25 ust. 1 rozwiązanie jest najbardziej optymalne dla środowiska. Powołany powyżej przepis w sposób kategoryczny stanowi, że wszystkie zbiorniki na gnojowicę i gnojówkę, po dniu 1 stycznia 2011 r. muszą być zbiornikami zamkniętymi. Stosunkowo długi okres vacatio legis miał umożliwić dostosowanie zbiorników, które nie spełniały powyższego wymogu, do stanu zgodnego z prawem, określonego w ustawie o nawozach i nawożeniu. Powtórzenie zatem w § pkt 6 i § 23pkt. 4 lit. b planu nakazu gromadzenia gnojowicy w zbiornikach zamkniętych zawartego w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. 2007.147.1033 ze zm.), znajduje pełne uzasadnienie ze względu na "czytelność" i kompletność planu, a zapis w § 23pkt. 3 lit. d dopuszczający eksploatację istniejących lagun osadowych do czasu uruchomienia zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojowicy jest racjonalnym elementem unormowań zawartych w planie. W kontekście ww. argumentacji zgodnej ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada była uprawniona do określenia w planie działań zmierzających do ochrony równowagi przyrodniczej i ochrony warunków życia ludzi regulacji w odniesieniu do lokalizacji i parametrów biogazowi, wykorzystania biogazu a także do ograniczenia rozmiarów hodowli do 800 DJP. Bezzasadnie także kwestionowała skarżącą wprowadzenie w zaskarżonej uchwale definicji pojęcia "zalecenie". Za Naczelnym Sądem Administracyjnym, którego ocena w tej mierze wiąże Sąd wskazać należy, że definicja ta sama w sobie nie stanowi merytorycznej normy prawnej planu lecz stanowi wskazówkę uprawnionej interpretacji zapisów planu. Zatem przyjąć należy, że kwestionowany zapis planu w istocie ma znaczenie informacyjne i nie powoduje po stronie organów administracji budowlanej żadnego obowiązku badania istnienia w treści projektu budowlanego uzasadnienia odstępstw od postanowień planu i odmowę wydania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy takiego uzasadnienia nie będzie. Zgodnie z brzmieniem art. 35 ustawy - Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego przed zatwierdzeniem projektu bada jego zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego ew. decyzją o warunkach zabudowy. Dopiero wobec niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ budowlany odmówi zatwierdzenia takiego projektu i wydania pozwolenia na budowę. Wprowadzenie kwestionowanego zapisu do planu może prowadzić do sytuacji, że nawet wobec niezgodności, z planem, o ile nie będzie rażące, projekt budowlany może zostać zatwierdzony z korzyścią dla inwestora. W konsekwencji nie naruszają prawa ustalenia planu sformułowane jako zalecenia określonej zabudowy, czy stosowania określonych rodzajów paliw (§ 7 pkt 7, § 10 pkt 14, § 13 ust. 4 pkt 5). Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie planu w skali 1:2000, bez wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku sporządzania planu w takiej skali. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a przypadku planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w przypadku sporządzenia projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. Zatem sporządzenie mapy w skali 1:2000, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie zostało dopuszczone przepisami ustawy, jak wskazała Rada z uwagi na obszar o znacznej powierzchni. Należy podzielić stanowisko Rady, że przepisy nie wymagają szczególnej formy dla uzasadnienia wyboru skali rysunku mapy. W tym stanie rzeczy na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 pkt 7,9,11. Wskazać w tym miejscu należy, że kwestionując w części legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny zgodnie z art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, daje temu wyraz w sentencji wyroku, ograniczając się do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w całości lub części dotyczącej określonych jego ustaleń. Sąd nie odnosi się w sentencji wyroku do żądania strony skarżącej wyeliminowania z obrotu prawnego planu w całości lub w części zaskarżonej, lecz czyni to jedynie w uzasadnieniu wyroku. Fakt, że plan jest adresowany do bliżej nieokreślonej liczy adresatów, powoduje, iż w przeciwieństwie do aktu indywidualnego nie sposób użyć formuły "w pozostałym zakresie sąd skargę oddala" bez konsekwencji prawnych dla innych niż skarżący adresatów planu. Skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter skargi indywidualnej, skarżący może zatem występować w obronie tylko własnego interesu prawnego. Nie bez przyczyny zatem ustawodawca w art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesądza o treści sentencji orzeczenia uwzględniającego skargę, nie przewidując formuły uwzględnienia skargi w części i jej oddalenia w pozostałym zakresie (por. "Studium zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan miejscowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego" Materiały Szkoleniowe 14/2012 opracowane w Biurze Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pod kierunkiem prof. dr. hab. Zygmunta Niewiadomskiego, str. 87). Z tych względów Sąd, nie uwzględnił wniosku skarżącej Agencji o uzupełnienie wyroku o rozstrzygnięcie w zakresie pozostałych zaskarżonych przepisów uchwały (por. postanowienie z dnia 10 kwietnia 2013 r., k. 200 akt). O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Rady Miejskiej na rzecz skarżącej Agencji kwotę 780 zł w tym kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów uiszczonego wpisu od skargi oraz kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.