II SA/Gd 695/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga J. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2017 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 stycznia 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał Z. W. - właścicielowi działki nr [..] położonej przy ul. S. w N., rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego – boksów na węgiel o konstrukcji z płyt żelbetowych anektujących powierzchnię 23,90 m x 6,0 m i wysokości 1,5 m wybudowanych na terenie tej działki bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja ta wydana została po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, podczas którego ustalono, że działka nr [..] przy ul. S. w N. stanowi własność Z.W. Wiosną 2013 r. Z. W. wynajął południową część tej działki firmie A. Najemca wybudował na terenie przedmiotowej działki, bez pozwolenia na budowę, m.in. boksy na węgiel o konstrukcji z płyt żelbetowych grubości 7 – 8 cm, zamontowanych w uprzednio wbite dwuteowniki o wysokości 10 cm. Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 29 września 2015 r. Z. W.oświadczył, że umowa pomiędzy nim a firmą B., działającą pod marką "[..], została rozwiązana. Dodatkowo, pismem z dnia 19 października 2015 r., Z. W. poinformował organ, że przedmiotowy obiekt budowlany był własnością firmy "[..] i został postawiony bez jego wiedzy i zgody a w lipcu 2015 r. został on poinformowany, że obiekt ten sprzedano firmie C. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 stycznia 2016 r. wydana została jako skutek niewykonania przez inwestora obiektu i właściciela działki obowiązków nałożonych postanowieniem organu z dnia 5 grudnia 2014 r. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego doręczona została Z.W., C. oraz Staroście. Pismem z dnia 11 lutego 2016 r. J. N.wniosła odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia 18 stycznia 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do pełnomocnika skarżącej z prośbą o przesłanie, w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego pisma, uwierzytelnionego odpisu aktualnej umowy lub innego dokumentu potwierdzających fakt, że skarżąca (prowadząca działalność pod firmą [..]) posiada tytuł prawny do obiektu, którego dotyczy decyzja z dnia 28 stycznia 2016 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 7 lutego 2017 r., pełnomocnik skarżącej poinformował, że J. N. nie posiada obecnie żadnego tytułu prawnego do nieruchomości położonej przy ul. S. w N., w związku z czym nie posiada dokumentów, o których mowa w piśmie z dnia 18 stycznia 2017 r. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 8 sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie odwołania J. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 stycznia 2016 r. Organ ten uznał bowiem, że z pisma skarżącej z dnia 7 lutego 2017 r. wynika, że J. N. nie przysługuje status strony w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie zaś z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie tylko do jednej instancji służy stronie. Stroną jest zaś podmiot, który spełnia przesłanki z art. 28, art. 29 i art. 30 k.p.a. Brak wykazania faktu posiadania tytułu prawnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości lub obiektu pozwala na stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie skarżąca posiada jedynie interes faktyczny a nie interes prawny, który jest niezbędny, aby odwołanie od decyzji mogło zostać uznane za skutecznie wniesione. Powyższe świadczy o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego wniesionym przez skarżącą odwołaniem, co wypełnia przesłankę z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji, podnosząc, że wydana została ona z naruszeniem: - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy skarżąca była legitymowana do skutecznego wniesienia odwołania; - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługują w niniejszej sprawie prawa strony w sytuacji, gdy jest ona najemcą nieruchomości, na której znajdują się obiekty objęte decyzją rozbiórkową. Skarżąca uważa, że decyzja z dnia 28 stycznia 2016 r. dotyczy jej interesu prawnego, bowiem w chwili obecnej jest ona najemcą nieruchomości Z. W. i korzysta z obiektu, który przedmiotowym orzeczeniem został przeznaczony do rozbiórki. Dlatego też, w jej ocenie, ewentualna rozbiórka obiektu będzie miała bezpośredni wpływ na prowadzoną przez nią działalność. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2017 r. jest zgodna z prawem. Decyzją tą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie odwołania skarżącej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 stycznia 2016 r., uznając, że J. N. nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego – boksów na węgiel o konstrukcji z płyt żelbetowych anektujących powierzchnię 23,90 m x 6,0 m i wysokości 1,5 m wybudowanych na terenie działki nr [..] w N. Art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Niewątpliwie, przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. znajduje zastosowanie w przypadku, w którym odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (ONSA 1999 r., nr 4, poz. 119) wskazano, że ustalenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. także wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane pełne zastosowanie znajduje regulacja ogólna dotycząca strony postępowania administracyjnego wynikająca z art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 573/10, LEX nr 1081794). Stroną takiego postępowania będzie więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się przy tym, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być w zasadzie wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interesem prawnym jest tylko interes chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym. Określony w art. 28 k.p.a. interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97, LEX nr 43262). Interes taki powinien być jednocześnie bezpośredni, konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny oraz powinien znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 755/06, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1278/10, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Od pojmowanego w ten sposób interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej ale nie może jednak przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. O tym więc, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Podkreślić jednocześnie należy, że to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny, mający legitymować go do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1226/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w kontrolowanej decyzji uznał, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego, który legitymowałby ją do udziału w postępowaniu dotyczącym rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego – boksów na węgiel o konstrukcji z płyt żelbetowych anektujących powierzchnię 23,90 m x 6,0 m i wysokości 1,5 m wybudowanych na terenie działki nr [..] w N. W piśmie z dnia 7 lutego 2017 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu odwoławczego, pełnomocnik skarżącej wskazał, że J. N. nie posiada obecnie żadnego tytułu prawnego do nieruchomości położonej przy ul. S. w N. w związku z czym nie posiada dokumentów potwierdzających fakt, że posiada tytuł prawny do obiektu, którego dotyczy decyzja z dnia 28 stycznia 2016 r. Fakt, że skarżąca, na dzień wnoszenia skargi, stała się najemcą działki nr [..] w N. i korzystała z obiektu, który został przeznaczony w decyzji z dnia 28 stycznia 2016 r. do rozbiórki nie świadczy zaś o posiadaniu przez nią interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym rozbiórki tego obiektu. Nawet bowiem przy założeniu, że również w toku postępowania administracyjnego skarżąca była już najemcą przedmiotowego obiektu, to i tak brak jest normy prawnej, z której skarżąca – nie będąca, co bezsporne, właścicielem ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji także adresatem obowiązków, o jakich mowa w art. 48 prawa budowlanego mogłaby skutecznie wywodzić ochronę swojego interesu w sprawie administracyjnej prowadzonej na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Art. 52 ustawy – Prawo budowlane stanowi bowiem, że to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48. Najemca nie posiada uprawnień zarządcy obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 245/10, LEX nr 992523). Interes najemcy obiektu budowlanego w stosunku, do którego toczy się postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki, jeśli nie jest on jednocześnie inwestorem lub zarządcą tego obiektu, jest jedynie interesem faktycznym (zob. wyrok NSA z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2012 r, sygn. akt II OZ 1137/12 (dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przepisy prawa cywilnego dają najemcy szeroką ochronę w zakresie ochrony jego praw z tytułu najmu. Nie można jednak z nich wywieść żadnych pozytywnych ani negatywnych przesłanek decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Władanie rzeczą na podstawie umowy najmu, jest posiadaniem zależnym, które jest podporządkowane właścicielowi jako posiadaczowi samoistnemu, bowiem posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2024/14, (dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja o nakazie rozbiórki ma na celu jedynie zapewnienie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a prawny obowiązek przywrócenia do stanu zgodnego z prawem spoczywa wyłącznie na podmiotach wskazanych w treści art. 52 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako niezasadną.