II SA/Gd 71/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 7 października 2009 r., nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Kobylnica stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 13 ust. 1-3, § 14 ust. 1 i 2, § 22 ust. 1 zdanie trzecie, ust. 3, ust. 9 pkt 7, § 23 i § 24 ust. 1 i 2. Prokurator Rejonowy - dalej jako "Prokurator", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr XXXVII/476/2009 z dnia 7 października 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 158, poz. 2985) - dalej jako "Uchwała XXXVII/476/2009", w części dotyczącej § 13 ust. 1-3, § 14 ust. 1-2 Rozdziału III "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług", § 22 ust. 1 zdanie trzecie, ust. 3, ust. 9 pkt 7, § 23 Rozdziału V "Warunki przyłączania do sieci", § 24 ust. 1 i 2 stanowiącego Rozdział VI "Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" i uchwale w tej części zarzucił: 1. naruszenie bezpośrednio art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP - poprzez wprowadzenie do aktu prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowa uchwała, obowiązku poniesienia przez odbiorcę na rzecz przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego - dalej jako "Przedsiębiorstwo", opłaty za wykonane czynności związane z przyłączeniem nieruchomości oraz opłaty z tytułu określenia technicznych warunków przyłączenia, które to obowiązki zostały zawarte w § 22 ust. 1 zdanie trzecie i ust. 9 pkt 7, co narusza bezpośrednio ww. przepisy Konstytucji RP; 2. naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) - dalej jako "u.s.g.", oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328 ze zm.) - dalej jako "u.z.z.w." - poprzez przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do ustalenia w drodze aktu prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowy regulamin, warunków i trybu rozwiązania umowy z odbiorcami usług, podstawę prawną dla uchwalenia obowiązku poniesienia przez odbiorcę na rzecz Przedsiębiorstwa opłaty za wykonane czynności związane z przyłączeniem nieruchomości do sieci oraz opłaty z tytułu określenia technicznych warunków przyłączenia, subdelegacji z gminy na Przedsiębiorstwo prawa do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci, podstawę prawną do uchwalenia w akcie prawa miejscowego możliwości wybudowania przez przyszłego odbiorcę urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, a następnie przekazania tych urządzeń Przedsiębiorstwu na warunkach określonych w umowie, podstawę prawną określenia w uchwale warunków odmowy przyłączenia do sieci, tj. przepisów zawartych odpowiednio w: § 13 ust. 1-3, § 14 ust. 1-2, § 22 ust. 1 zdanie trzecie, ust. 3, ust. 9 pkt 7, § 23, § 24 ust. 1 i 2 Uchwały XXXVII/476/2009, podczas gdy uchwalone przepisy wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego ustanowionego w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. i zostały uchwalone bez upoważnienia ustawowego. Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie następujących paragrafów: § 13 ust. 1-3, § 14 ust. 1-2, § 22 ust. 1 zdanie trzecie, § 22 ust. 3, § 22 ust. 9 pkt 7, § 23 oraz § 24 ust. 1 i 2. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nałożenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowy regulamin, w § 22 ust. 1 zdanie trzecie i ust. 9 pkt 7 obowiązku poniesienia przez odbiorcę na rzecz Przedsiębiorstwa opłaty za wykonane czynności związane z przyłączeniem nieruchomości oraz opłaty z tytułu określenia technicznych warunków przyłączenia jest dokonane bez upoważnienia ustawowego i narusza bezpośrednio przepisy art. 84 Konstytucji RP. W ocenie wnoszącego skargę, żaden przepis nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia takich przepisów w akcie prawa miejscowego. Wskazane przepisy przewidują konieczność ponoszenia ciężaru publicznego bez upoważnienia ustawowego. Zdaniem Prokuratora, ani art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g., ani art. 19 ust. 1 u.z.z.w. nie stanowi podstawy do uchwalenia § 22 ust. 1 zdanie trzecie i ust. 9 pkt 7 przedmiotowego regulaminu, podobnie jak i pozostałych zaskarżonych jego przepisów. Na poparcie prezentowanego stanowiska skarżący przytoczył bogate orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na to, że zamieszczenie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zapisu o opłatach za podłączenie do sieci, czy też za wydanie warunków technicznych, wykracza poza kompetencje rady gminy przyznane jej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków musi bowiem bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., natomiast ani ustawa, ani akty wykonawcze nie przewidują możliwości decydowania w regulaminie o opłatach za przyłączenie do sieci - tak dla przedsiębiorstwa, jak i dla gminy. Kwestia ewentualnego dobrowolnego skorzystania przez odbiorcę usług z nadzoru technicznego przedsiębiorstwa i wynikających z tego faktu ewentualnych rozliczeń, nie może być więc regulowana przedmiotowym regulaminem. Odnośnie do zaskarżonego § 23 regulaminu wskazano, że przepis ten przewiduje możliwość wybudowania przez osobę urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych na własny koszt, gdy takie inwestycje nie są ujęte w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych oraz reguluje kwestię przeniesienia własności tak wybudowanych urządzeń na rzecz przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego na warunkach określonych w umowie. Zdaniem Prokuratora, również brak jest upoważnienia ustawowego do uchwalenia w regulaminie wskazanego przepisu, o czym świadczy także jednoznaczne orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym akcentuje się, że niedopuszczalne jest obciążenie właściciela przez gminę obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych z własnych środków, nawet za jego zgodą i jest to sprzeczne z treścią art. 31 ust. 1 u.z.z.w. Podkreślono, że budowa sieci wodociągowo-kanalizacyjnej należy do zadań własnych gminy i nie może ona przerzucać kosztów tej inwestycji na mieszkańców. Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania przez wspólnotę samorządową zadań gminy, niezależnie, czy dokonywane w drodze aktów administracyjnych, czy też umów prawa cywilnego - nie mogą być dowolnie kreowane przez organy samorządu. Odnośnie do § 13 ust. 1-2, § 14 ust. 1-2 oraz § 24 ust. 1-2 Regulaminu wskazano, że również te przepisy zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., gdyż gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, zaś kwestie trwałości umowy powinna rozstrzygać sama umowa, rada gminy nie jest zaś upoważniona do stanowienia w tej materii w ramach regulaminu. Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w. określił, jakie w szczególności postanowienia powinna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formą takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1 tej ustawy), brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń stron, a także okresu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia, bądź wygaśnięcia oraz formy zmiany umowy. Tego rodzaju materia nie podpada pod zakres regulaminu wynikający z art. 19 ust. 2 pkt 2 i 3 u.z.z.w. Zdaniem Prokuratora, także § 22 ust. 3 regulaminu, który przewiduje, że to Przedsiębiorstwo określa wzór wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, który jest zobowiązane udostępnić nieodpłatnie w swej siedzibie, zostały uchwalony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Subdelegacja przez radę gminy na Przedsiębiorstwo kompetencji do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest niedopuszczalna. Podsumowując wskazano, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie było żadnej podstawy prawnej zawierającej upoważnienie ustawowe dla podjęcia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego wprowadzającej: subdelegację z gminy na Przedsiębiorstwo prawa do określenia wzoru przyłączenie nieruchomości do sieci, do uchwalenia w regulaminie warunków i trybu rozwiązania umowy z odbiorcami usług, dla uchwalenia obowiązku poniesienia przez odbiorcę na rzecz Przedsiębiorstwa opłaty za wykonane czynności związane z przyłączeniem nieruchomości do sieci oraz opłaty z tytułu określenia technicznych warunków przyłączenia, do uchwalenia w akcie prawa miejscowego możliwości wybudowania przez przyszłego odbiorcę urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, a następnie przekazania tych urządzeń Przedsiębiorstwu na warunkach określonych w umowie, do określenia w uchwale warunków odmowy przyłączenia do sieci. Zdaniem wnoszącego skargę, zaskarżone przepisy zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu zauważono, że § 22 ust. 1 zdanie trzecie skarżonej uchwały nie wskazuje, od kogo Przedsiębiorstwo ma pobierać opłatę za wykonane (a więc już zrealizowane) czynności związane z przyłączeniem do sieci. Brak adresata tej normy nie pozwala na stwierdzenie, że ma ona charakter generalny i jest skierowana do nieograniczonego kręgu osób. Nie jest to także "opłata przyłączeniowa", co do zasady pobierana przed przystąpieniem do jakichkolwiek prac związanych z przyłączeniem. W związku z tym wskazano, że znaczna część orzeczeń sądów administracyjnych powołanych w skardze w ogóle nie jest adekwatna do stanu prawnego, wynikającego z § 22 ust. 1 zdanie trzecie skarżonej uchwały. Zapisy regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, które były kwestionowane przez sądy administracyjne w powyższych orzeczeniach, wyraźnie uzależniają możliwość przyłączenia odbiorcy do sieci od wniesienia stosownej opłaty. W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie zaistniała, zaś zamysłem Rady Gminy przy uchwalaniu § 22 ust. 1 zdanie trzecie skarżonej uchwały było to, że w związku z realizacją przez Przedsiębiorstwo inwestycji na wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej na indywidualnej posesji (tj. czynności związanych z nadzorem nad budową i odbiorem przyłączy do indywidualnych posesji, w celu potwierdzenia zgodności wykonywanych urządzeń z dokumentacją techniczną) wykonawcy przysługiwało będzie wynagrodzenie. Odnosząc się do zarzutu nieważności § 13 i § 14 Uchwały XXXVII/476/2009 podniesiono, że przepisy te w zasadzie nie wprowadzają żadnych szczególnych przesłanek rozwiązania umowy, które nie wynikałyby z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Celem przyświecającym Radzie Gminy przy wprowadzeniu tych zapisów było jednak to, aby każdy adresat regulaminu mógł uzyskać "skondensowaną" wiedzę o przysługujących mu prawach odnośnie do rozwiązania umowy. Zapisy te mają więc wyłącznie charakter informacyjny, a nie normatywny. Wszak oczywiste jest, że w zasadzie każda umowa może zostać rozwiązana za porozumieniem stron i wygasa ona z upływem czasu, na jaki została zawarta (§ 14 uchwały). W § 13 ust. 2 uchwały wskazano na jedyny dopuszczalny w powszechnie obowiązujących przepisach sposób rozwiązania umowy (w formie takiej, w jakiej została zawarta). Przepis § 13 ust. 1 nie niesie ze sobą żadnej treści normatywnej, wskazując jedynie, że umowa może zostać rozwiązana z zachowaniem okresu wypowiedzenia, który został w niej określony. Okres ten nie został w żaden sposób wiążąco wskazany w uchwale, przez co nieuzasadnione jest twierdzenie, że organ w sposób nieuprawniony wpłynął na treść oświadczenia woli składanego przez Przedsiębiorstwo i osobę przyłączaną do sieci. W odniesieniu do zarzutu nieważności § 24 Uchwały wskazano, że jego wprowadzenie do uchwały wiąże się z wykonaniem upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Zaskarżony przepis uchwały określa de facto warunki przyłączenia do sieci. To, że Przedsiębiorstwo nie musi przyłączać danej osoby do sieci w przypadku, gdy nie istnieją techniczne możliwości świadczenia usług, wynika a contrario z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. Zarzuty dotyczące nieważności § 22 ust. 3, § 22 ust. 9 pkt 7 oraz § 23 Uchwały pozostawiono do oceny Sądu, wskazując jedynie, że określenie takich kwestii jak np. wzór wniosku o przyłączenie do sieci, nie jest rozwiązaniem przyznającym komukolwiek prawo, nakładającym obowiązek, bądź powodującym jakąkolwiek dolegliwość. Określenie przez Przedsiębiorstwo wzoru wniosku o przyłączenie do sieci było wyrazem chęci ułatwienia adresatom regulaminu wszczęcia odpowiedniej procedury. Wskazano także, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2017 r. poz. 2180), w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (a więc od dnia 12 grudnia 2017 r.) przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne opracują i przedstawią radom gmin projekty regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Tym samym, zarówno zaskarżone zapisy, jak i w zasadzie cała Uchwała XXXVII/476/2009, zostaną w najbliższym czasie w całości uchylone, a zasadność wprowadzenia zapisów objętych skargą będzie ponownie przeanalizowana, oczywiście z uwzględnieniem wątpliwości przedstawianych przez Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że jest ona w zaskarżonej części sprzeczna z prawem. Wzorcem normatywnym dla oceny legalności niniejszej uchwały były, oprócz przepisów Konstytucji RP, przepisy prawa w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Przedmiotem kontrolowanego w sprawie aktu było uchwalenie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały był m.in. art. 19 ust. 1 u.z.z.w., z którego wynika, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. W konsekwencji, zgodnie z dyspozycją art. 53 § 3 P.p.s.a., wnoszący skargę Prokurator nie był związany żadnym terminem do zaskarżenia tej uchwały, jak również nie miał on obowiązku wcześniejszego wzywania organu administracji do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., skutkuje - zgodnie z art. 147 § 2 tej ustawy - stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że zakwestionowane przez skarżącego Prokuratora przepisy tego aktu w sposób istotny naruszają prawo. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 u.z.z.w., który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż w nim wymienione. Z materią, która nie podlega uregulowaniu w regulaminie, mamy do czynienia w § 13 i § 14 zaskarżonej uchwały, w której określono zasady rozwiązywania umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Stosownie do art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, której elementy składowe ustawodawca określił w ust. 3 stanowiąc, że zawiera ona w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Z przytoczonej powyżej regulacji wynika, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 425/13, LEX nr 1374586; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13, LEX nr 1347307). Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), brak podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących zasad i trybu rozwiązywania oraz wypowiadania wskazanych umów. Z treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w. wyraźnie wynika, że tego rodzaju materia może być zawarta wyłącznie w umowie i nie mieści się w dopuszczalnym zakresie regulaminu. Potwierdza to treść art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. ograniczając kompetencje organu gminy do określania w regulaminie tylko warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a nie warunków ich rozwiązywania, w tym za wypowiedzeniem. Tymczasem z lektury § 13 i § 14 Uchwały XXXVII/476/2009 wynika, że Rada Gminy w przepisach tych uregulowała w sposób szczegółowy zasady rozwiązywania zawartych z odbiorcami umów. Skutkuje to stwierdzeniem przez Sąd, że postanowienia te są niezgodne z przepisami u.z.z.w., albowiem wydane zostały z naruszeniem zakresu upoważnienia określonego przepisami art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz z naruszeniem art. 6 ust. 1 i 3 tej ustawy. Sąd podzielił również zarzuty skargi odnoszące się do regulacji zawartych w § 22 ust. 1 zdanie trzecie, § 22 ust. 9 pkt 7 oraz § 23 Uchwały XXXVII/476/2009, które podjęte zostały bez podstawy prawnej. Z powyższych regulacji wynika, że Przedsiębiorstwo pobiera opłatę za wykonane czynności związane z przyłączeniem nieruchomości do sieci (§ 22 ust. 1 zdanie trzecie), przy czym wysokość opłaty z tytułu określenia technicznych warunków przyłączenia powinny określać warunki techniczne przyłączenia do sieci lub umowa przyłączeniowa (§ 22 ust. 9 pkt 7). W przypadku gdy plany inwestycyjne właścicieli nieruchomości wyprzedzają lub są różne od inwestycji ujętych w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych Przedsiębiorstwa, osoby te mogą za zgodą Przedsiębiorstwa wybudować na własny koszt urządzenia wodociągowe lub kanalizacyjne i następnie przekazać je Przedsiębiorstwu na warunkach określonych w umowie (§ 23). W ocenie Sądu, przywołane wyżej postanowienia wykraczają poza upoważnienie ustawowe określone w art. 19 u.z.z.w., przy czym okoliczność, że uchwałodawca gminny nie posłużył się pojęciem "opłaty przyłączeniowej" nie ma wpływu na charakter opłat, które ustanowiła w zaskarżonej uchwale Rada Gminy. Z treści § 22 ust. 1 zdanie trzecie zaskarżonej uchwały wyraźnie wynika, że za czynności związane z przyłączeniem nieruchomości do sieci Przedsiębiorstwo pobiera opłatę. Oznacza to, że za przyłączenie indywidualnego podmiotu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej przedsiębiorstwo jest uprawnione i zobowiązane do pobrania opłaty. To samo odnosi się do regulacji § 23 Uchwały XXXVII/476/2009, w którym mowa jest o wybudowaniu urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych "na własny koszt" właścicieli nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Już w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 730/06 (LEX nr 275429), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827) - dalej jako "u.g.k.", ani art. 15 i art. 19 u.z.z.w. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Tymczasem kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich (zob. również wyroki: WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 663/17, LEX nr 2440662; WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13, LEX nr 1347307). Wyjaśnić należy, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizację sanitarną. Wprowadzona Uchwałą XXXVII/476/2009 opłata za czynności związane z podłączeniem nieruchomości do sieci gminnej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.) nakładał, również w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jeżeli nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Opłata określona w § 22 ust. 1 zdanie trzecie omawianej uchwały ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 579/14, LEX nr 15341630). Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat uznać należy, że powołane regulacje uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. Podstawą podjęcia uchwały w tym zakresie nie są przepisy art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., a w szczególności art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy uprawniający do określania warunków przyłączania do sieci. Jak już wyżej wskazano, podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów u.g.k. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiając o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazany przepis u.g.k. stosowany był i jest w praktyce jako podstawa prawna do ustalania przez gminy odpłatności za pobieranie wody z wodociągów gminnych. Nie ma wątpliwości, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do wprowadzenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Również źródeł upoważnienia do podjęcia zaskarżonych przepisów uchwały nie można poszukiwać w przywołanym w jej podstawie prawnej art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., który obecnie i wcześniej stanowił, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Norma zawarta w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. ma charakter zadaniowy, nie zaś kompetencyjny, a zatem sama w sobie nie może być podstawą żadnych działań władczych organu gminy, w tym polegających na wydawaniu aktów normatywnych w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą. Zarówno w stanie prawnym, w którym podejmowana była zaskarżona uchwała, jak i w obowiązującym stanie prawnym, jedyną legalną drogą uzyskania dodatkowych środków do budżetu gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej jest instytucja opłat adiacenckich uregulowana w przepisach art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121) - dalej jako "u.g.n.". Są to opłaty związane z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. wodociągów i kanalizacji sanitarnej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości. Stosownie do art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość takiej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Będąca przedmiotem zaskarżenia Uchwała XXXVII/476/2009 nie reguluje kwestii, których dotyczą wskazane wyżej przepisy. W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że Rada Gminy, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, nie była uprawniona do nakładania obowiązku uiszczania opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Brak bowiem było przepisu przewidującego takie uprawnienie. Tym samym, § 22 ust. 1 zdanie trzecie, § 22 ust. 9 pkt 7 i § 23 zaskarżonej uchwały należało ocenić jako pozbawione podstawy prawnej i naruszające art. 94 Konstytucji RP. Jeszcze raz należy podkreślić, że u.z.z.w. nie upoważnia gminy do uzależniania przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej od partycypowania w kosztach jej budowy. Jak słusznie zauważono w skardze, ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania zadań nałożonych ustawowo na gminę przez osoby ubiegające o przyłączenie do sieci, niezależnie czy dokonywane w drodze umów cywilnoprawnych, czy też aktów administracyjnych, nie mogą być dowolnie kreowane przez organ gminy (por. wyroki: NSA z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1658/11, LEX nr 1151980; WSA w Lublinie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 438/13, LEX nr 1444522; WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 87/13, LEX nr 1343671). Skoro więc żaden z przepisów prawa nie dawał radzie gminy podstawy prawnej do decydowania w Uchwale XXXVII/476/2009 o opłatach za przyłączenie do sieci, w tym za wydanie warunków technicznych tego przyłączenia, to Rada Gminy, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, nie była uprawniona do przyznania Przedsiębiorstwu kompetencji w zakresie ustalania wysokości opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Kwestia odpłatności za wykonanie przyłącza bądź za wydanie dokumentacji warunku jego wykonania, czy to przez bezpośrednie nałożenie na świadczeniobiorców obowiązków o charakterze pieniężnym, czy też - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - scedowanie uprawnienia w tym zakresie na inny podmiot, wykracza bowiem poza ustawowe upoważnienie określone w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Brak prawnej podstawy do zawarcia w uchwale zapisów dotyczących odpłatności za wydanie warunków technicznych podłączenia do sieci powoduje, że zaskarżony w tym zakresie akt narusza art. 94 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, przepis § 22 ust. 3 zaskarżonej uchwały poprzez wprowadzenie nieznajdującego podstawy ustawowej upoważnienia Przedsiębiorstwa do określenia wiążącego dla odbiorców wzoru wniosku o zawarcie umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków narusza w sposób istotny art. 92 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP, jak również art. 6 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. Przede wszystkim upoważnienie jednej ze stron umowy prywatnoprawnej do jednostronnego ustalenia praw lub obowiązków drugiej ze stron umowy (w tym np. obowiązku wykorzystania określonego wzoru wniosku o zawarcie umowy) wymaga wyraźnej podstawy ustawowej. Podstawy takiej nie stanowi art. 19 ust. 1-2 u.z.z.w. upoważniający właściwą radę gminy do wydania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jako akt prawa miejscowego ma bowiem konkretyzować lub uzupełniać regulację ustawową w zakresie określonych praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorcy jego usług, kształtując je w sposób zamknięty i dookreślony. Nie jest więc dopuszczalne subdelegacyjne upoważnienie Przedsiębiorstwa do dalszej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków podmiotu ubiegającego się o zawarcie umowy. Jeśli więc rada gminy, konkretyzując art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., zmierza do określenia praw i obowiązków Przedsiębiorstwa i odbiorcy jego usług w zakresie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, m.in. poprzez ustalenie wzoru wniosku o zawarcie umów, to powinna tę kompetencję wykonać w sposób samodzielny, ustanawiając w treści regulaminu (także w formie załącznika do uchwały) tego rodzaju wzór. Dalsze delegowanie kompetencji przez radę gminy jako organ ustawowo upoważniony do stanowienia aktu prawa miejscowego narusza konstytucyjny zakaz subdelegacji w zakresie aktów wykonawczych do ustawy. Ponadto § 22 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogów w zakresie niesprzeczności z normami wyższego stopnia. Jakkolwiek w § 22 ust. 4 uchwały rada gminy ustaliła minimalne elementy wzoru wniosku o przyłączenie, jednakże jednocześnie upoważniła Przedsiębiorstwo do ostatecznego określenia wzoru wniosku, który może mieć szerszy zakres treściowy niż minimalna treść ustalona przez radę gminy. Taka forma subdelegacji jest niedopuszczalna. Zakres i treść obowiązków osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci są w tym wypadku niedookreślone i otwarte, gdyż nie jest pewne, jaką postać przyjmie ostatecznie wzór wniosku przygotowany jednostronnie przez Przedsiębiorstwo. Taka droga stopniowej konkretyzacji ustawy poza treścią aktu prawa miejscowego jest niedopuszczalna (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1364/17, LEX nr 2477090). W § 24 kwestionowanej uchwały, z naruszeniem postanowień ustawy, Rada Gminy przyjęła, że Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia odbiorcy usług do sieci, wyłącznie jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług, w szczególności jeżeli brak jest sieci, Przedsiębiorstwo nie posiada tytułu prawnego do dysponowania siecią lub gdy w wyniku przyłączenia nie zostanie zachowany minimalny poziom świadczenia usług (ust. 1) albo jeżeli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody Przedsiębiorstwa bądź zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi przyłączenia do sieci lub umową przyłączeniową (ust. 2). Powyższe zapisy pozostają w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 425/13, LEX nr 1374586; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916). Wobec powyższego, zapisy § 24 ust. 1 i 2 Uchwały XXXVII/476/2009 uznać należało za wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w częściach obejmujących § 13 ust. 1-3, § 14 ust. 1 i 2, § 22 ust. 1 zdanie trzecie, § 22 ust. 3, § 22 ust. 9 pkt 7, § 23 i § 24 ust. 1 i 2. Wyeliminowanie zakwestionowanych postanowień Uchwały XXXVII/476/2009 nie pozbawia bytu prawnego całej uchwały. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, dlatego też nie miało do niej zastosowania, zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g., wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia.[pic]