II SA/Gd 75/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Zdzienicka - Wiśniewska Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2023 r., nr WOP.7722.78.2023.TA w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Skarga J. C. (dalej także jako skarżący) na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 sierpnia 2023 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, została wniesiona w następującym stanie sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej PINB) pismem z 28 grudnia 2022 r. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie zabudowy działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K. , gmina K. W dniu 13 marca 2023 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny nieruchomości, ustalając, że na terenie ww. działki nr [...] (o pow. 600 m2), będącej własnością skarżącego - istnieją 3 obiekty budowlane, w tym będąca przedmiotem niniejszego postępowania przyczepa kempingowa (oznaczona lit. C na rys. załączonym do protokołu) o wymiarach 1,97 m x 4,00 m, zarejestrowana, nietrwale związana z gruntem (posadowiona na kołach i luźno ułożonych na gruncie rodzimym bloczkach betonowych oraz wspornikach metalowych, stanowiących wyposażenie przyczepy), pełniąca funkcję rekreacji indywidualnej. Postanowieniem z 6 marca 2023 r. PINB wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu ww. tymczasowego obiektu budowlanego - przyczepy kempingowej o wymiarach 1,97 m x 4,00 m, zarejestrowanej, nietrwale związanej z gruntem (posadowiona na kołach i luźno ułożonych na gruncie rodzimym bloczkach betonowych oraz wspornikach metalowych, stanowiących wyposażenie przyczepy), pełniąca funkcję rekreacji indywidualnej, zrealizowanej bez wymaganego zgłoszenia. PINB poinformował przy tym skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu w terminie 30 dni, licząc od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. PINB nakazał także wykonać niezbędne zabezpieczenia budowy, a teren budowy zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych. Po rozpoznaniu wniesionego zażalenia, postanowieniem z 4 sierpnia 2023 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w punkcie 1: uchylił zaskarżone postanowienie. Natomiast w punkcie 2: wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu ww. tymczasowego obiektu budowlanego, jako wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K. W punkcie 3 rozstrzygnięcia WINB poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od daty 4 sierpnia 2023 r. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. WINB wskazał także na konieczność wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy, a także że teren budowy należy zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich (pkt 4). W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest przyczepa kempingowa jednoosiowa o wymiarach w rzucie 1,97 m x 4, 00 m, posiadająca dokumenty dopuszczające do ruchu na drogach - dowód rejestracyjny, nietrwale związana z gruntem: posadowiona na kołach i luźno ułożonych na gruncie rodzimym bloczkach betonowych oraz wspornikach metalowych stanowiących wyposażenie przyczepy. Przyczepa pełni przy tym funkcję rekreacji indywidualnej. Została posadowiona na działce przez jej właściciela J. C. w 2020 roku. Inwestor i właściciel działki podpisał przy tym bez zastrzeżeń protokół wskazujący, że przyczepa pełni funkcję rekreacji indywidualnej, zatem nie mają mocy dowodowej zawarte w zażaleniu argumenty o innym przeznaczeniu przyczepy. WINB wskazał na stanowisko orzecznictwa, że przyczepa kempingowa przystosowana do pełnienia funkcji związanej z pobytem ludzi i niepołączona trwale z gruntem stanowi tymczasowy obiekt budowlany (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego). Obiekt ten stoi na działce nr [....] dłużej niż 180 dni, a inwestor nie dokonał zgłoszenia do Starosty zamiaru jej budowy, zatem w ocenie WINB nie znajduje zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. W konsekwencji zdaniem WINB inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), a skoro go nie uzyskał - budowa stanowi tzw. samowolę budowlaną i zasadne było zastosowanie trybu z art. 48 Prawa budowlanego. PWINB wskazał przy tym, że fakt zarejestrowania obiektu jako pojazdu mechanicznego i zawarcia umowy ubezpieczenia OC nie stoi na przeszkodzie uznania tego obiektu za obiekt budowlany, podlegający regulacjom Prawa budowlanego. WINB uwzględnił przy tym, że organ I instancji podał w uzasadnieniu skarżonego postanowienia niespójne informacje dotyczące braku legalności, w rozstrzygnięciu błędnie podając, że obiekt został posadowiony bez zgłoszenia, natomiast w uzasadnieniu, że bez pozwolenia na budowę. W rezultacie błędnie zastosował dyspozycję art. 49d ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, podczas gdy zastosowanie znajduje art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zatem w ocenie WINB konieczne stało się podjęcie rozstrzygnięcia reformatoryjnego. W skardze na tak wydane postanowienie zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia PINB z 6 marca 2023 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wstrzymanie skarżącemu robót budowlanych przy posadowieniu przedmiotowej przyczepy kempingowej, w sytuacji w której WINB nie podjął wszystkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego: a) błędnie uznając, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest obiektem budowlanym objętym dyspozycją przepisu art. 48 i n. Prawa budowlanego, podczas gdy organ II instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie zakwalifikował ów obiekt jako budowlę wzniesioną z użyciem wyrobów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. nie dokonał ustaleń, czy ów obiekt faktycznie został zrealizowany przy użyciu wyrobów budowlanych, w tym z jakiego materiału ów obiekt został wybudowany, co doprowadziło do bezkrytycznego i arbitralnego uznania, że obiekt objęty postępowaniem wypełnia definicję obiektu budowlanego; b) nie ustalając, czy obiekt będący przedmiotem postępowania posiada instalacje zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, co jest przesłanką uznania obiektu za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego; c) nie ustalając, czy przyczepa kempingowa znajduje się nieprzerwanie na terenie działki nr [...] od 2020 r., czy też była przenoszona w inne miejsca, o czym świadczyć może reszta zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. w szczególności dokument zarejestrowania przyczepy jako pojazdu, co miałoby wpływ na jej ewentualną kwalifikację w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i ustalenie, czy jej posadowienie wymaga zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego; d) błędnie ustalając, że przyczepa kempingowa pełni funkcję rekreacji indywidualnej tylko na podstawie tego, że skarżący nie wpisał uwag w trakcie oględzin terenu działki, w sytuacji w której organ winien podjąć aktywność w zakresie ustalenia, czy pojazd ten faktycznie wykorzystywany jest na celem rekreacyjne, czy też wyłącznie został zaparkowany na terenie działki skarżącego, czy posiada niezbędne i wymagane instalacje i cechy, które umożliwiają wykorzystywanie go na cele rekreacji indywidualnej, w sytuacji w której jego główną cechą wynikającą ze zgromadzonych dokumentów, których autentyczność i wiarygodność nie była kwestionowana przez Organ, jest poruszanie się w ciągach komunikacyjnych jako pojazd; 2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia, które pogarsza obiektywnie sytuację prawną i faktyczną skarżącego z uwagi na to, że ustalenie przez organ odwoławczy, że obiekt posadowiony na działce nr [...] wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszenia, implikuje konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji w wysokości znacznie wyższej aniżeli w przypadku konieczności wniesienia opłaty przy legalizacji obiektu wymagającego zgłoszenia, z uwagi na to, że zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu; 3. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez brak umorzenia postępowania w sprawie, w sytuacji, w której nie ustalono, aby obiekt będący przedmiotem postępowania posiadał cechy określone w ustawie Prawo budowlane, bez których nie można uznać go za obiekt budowlany, a co za tym idzie nie można wobec takiego obiektu stosować przepisów Prawa budowlanego; 4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust. 1 i 3 w zw. z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego - poprzez jego błędne zastosowanie i objęcie obiektu skarżącego postępowaniem legalizacyjnym, jako obiekty budowlany wybudowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji w której organ nie ustalił, czy w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym spełniającym wszystkie przesłanki przewidziane w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego; 5. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący winien uiścić opłatę legalizacyjną, której stawka ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, podczas gdy obiekt skarżącego objęty postępowaniem nie kwalifikuje się jako obiekt wymagający uzyskania pozwolenia na budowę; 6. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że obiekt objęty postępowaniem stanowi obiekt budowlany (budowlę) w rozumieniu Prawa budowlanego, podczas gdy pod pojęciem obiektu budowlanego stanowiącego budowlę należy rozumieć obiekt wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, a w sprawie WINB nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie tego, czy obiekt posadowiony na działce Skarżącego został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, co skutkowało błędnym zastosowaniem przepisów dot. samowoli budowlanej w niniejszej sprawie; 7. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 ustanawiającym zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG poprzez jego błędne niezastosowanie w sprawie, będące skutkiem braku ustalenia przez WINB, czy obiekt objęty postępowaniem został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych w rozumieniu ww. przepisów, co skutkowało błędnym uznaniem, że stanowi on obiekt budowlany reglamentowany przez przepisy Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia WINB i poprzedzającego go postanowienia PINB, nadto wniesiono o umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano na powyższe zarzuty, uznając, że organy obu instancji uznały przyczepę za obiekt budowlany, w sytuacji w której brak jest jakichkolwiek podstaw do poczynienia takich ustaleń i kwalifikacji, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania, że ów obiekt i jego posadowienie winno być reglamentowane przez przepisy Prawa budowlanego, co stanowi przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organy obu instancji nie ustaliły ponadto, czy ów obiekt posiada instalacje, a jeśli tak to jakie i czy zapewniają one możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Nie wyjaśniono także, czy przyczepa kempingowa znajduje się nieprzerwanie na terenie działki nr [...] od 2020 r. Organ apriorycznie założył, że obiekt ten znajduje się na działce skarżącego nieprzerwanie od 2020 r., co zdaniem skarżącego nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podkreślił, że pojazd jest zarejestrowany, a skarżący zawarł również umowę OC. Zatem jego główną cechą wynikającą ze zgromadzonych dokumentów, których autentyczność i wiarygodność nie była kwestionowana przez organ, jest poruszanie się w ciągach komunikacyjnych jako pojazd. W ocenie Skarżącego, WINB naruszył również zakaz reformationis in peius określony w art. 139 k.p.a., bowiem postanowienie WINB pogarsza obiektywnie sytuację prawną i faktyczną skarżącego w porównaniu do postanowienia PINB, z uwagi na konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji w wysokości znacznie wyższej aniżeli w przypadku konieczności wniesienia opłaty przy legalizacji obiektu wymagającego zgłoszenia, z uwagi na to, że zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1364, dalej jako P.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (...). Przedmiotem kontroli Sądu jest natomiast postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 sierpnia 2023 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, dotyczące tymczasowego obiektu budowlanego – zarejestrowanej przyczepy kempingowej, nietrwale związanej z gruntem, pełniącej funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 1,97 m x 4,00 m, zlokalizowanej na terenie działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Oceniając wydane w sprawie postanowienia w oparciu o kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydane w sprawie akty zasadniczo są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682, dalej: Prawo budowlane), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o mianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki(art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Organy uznały w sprawie, że przyczepa kempingowa, zakwalifikowana jako tymczasowy obiekt budowlany, została posadowiona na terenie działki nr [...] w 2020 r. W niniejszej sprawie podstawową kwestią sporną, także pomiędzy organami, jest to, czy sporny obiekt jest obiektem budowlanym, czy też pojazdem mechanicznym (przyczepą) oraz jaką pełni funkcję - rekreacyjną, czy transportową, a w konsekwencji – czy podlega reglamentacji za pośrednictwem przepisów Prawa budowlanego i w jakiej formie. Sąd ocenia jako prawidłowe ustalenia organów odnośnie do kwalifikacji analizowanej zabudowy, jak wynika z okoliczności sprawy, jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, pełniący funkcję rekreacyjną. Zgodnie z przywołanym przepisem, tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Tym samym, także przyczepa kempingowa, przystosowana do pełnienia funkcji obiektu mieszkalnego, czy rekreacyjnego stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Wbrew natomiast stanowisku, wyrażonemu przez skrzących w skardze ten fakt, że taki obiekt jest przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach, jako przyczepa kampingowa, nie przesądza o tym, że nie może być uznany równocześnie za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany (również jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), po ustawieniu go na gruncie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1247/19; z 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2779/17; z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1256/17; z 10 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1941/17 - CBOSA). Skarżący w skardze zaprzecza, by przyczepa pozostawała na ww. działce w sposób nieprzerwany, gdyż stanowi zarejestrowany pojazd, zdatny do przemieszczania się pod drogach. Jednak okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie. Jak to wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych "(...) nawet w sytuacji gdyby uznać, że przedmiotem niniejszego postępowania jest przyczepa/pojazd, jak domaga się tego strona skarżąca, to okoliczność posadowienia tego obiektu na gruncie (...) i tak byłaby przesądzająca o kwalifikacji przedmiotu postępowania, jako "tymczasowego obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego". Tym samym, Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że ww. obiekt należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, który wobec upływu okresu 180 dni jego funkcjonowania na gruncie, wymagał pozwolenia na budowę. Jednocześnie wskazać należy, że posadowienie przyczepy kampingowej w określonym miejscu w sposób zapewniający jej stabilność z przeznaczeniem na cele mieszkalne, czy rekreacyjne właścicieli lub osób trzecich na określonej nieruchomości jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy budowa jest dopuszczalna jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tym samym a contrario, budowa z jaką mamy do czynienia w sprawie niniejszej – a więc posadowienie przyczepy w określonym miejscu w sposób stały i niewskazujący na zamiar jej przemieszczenia w okresie 180 dni lub rozbiórki w ww. okresie – wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, co poprawnie stwierdził organ II instancji. Zdaniem Sądu, w takich okolicznościach, organ odwoławczy, działając w ramach swoich kompetencji, prawidłowo ustalił, że będący przedmiotem postępowania tymczasowy obiekt budowlany wymagał pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, jak to wynikało z postanowienia organu I instancji, czemu dał też wyraz w treści zaskarżonego postanowienia. Orzeczenie w tym zakresie nie stanowi o naruszeniu zakazu reformationis in peius, a więc orzekania na niekorzyść strony, gdyż – jak to już wskazano powyżej - ustalenie opłaty legalizacyjnej może nastąpić dopiero w następnym etapie legalizacji, zainicjowanym wnioskiem inwestora, a co więcej – w tym przypadku zakres reglamentacji (czy wymagane jest pozwolenie czy zgłoszenie) nie ma wpływu na wysokość tej opłaty, która jest stała w odniesieniu do tymczasowych obiektów budowlanych. Odnośnie do funkcji tego obiektu, czy celu jaki realizuje – wskazać należy, co wynika z akt sprawy, że realizuje on cel rekreacyjny. Nawiązując przy tym do treści powołanego już art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wskazać należy, że niektóre rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych zostały wyraźnie przez ustawodawcę wymienione (np. kioski uliczne, barakowozy, obiekty kontenerowe), ale też redakcja tego przepisu pozwala na stwierdzenie, że przytoczone wyliczenie ma charakter przykładowy. Dlatego przy ocenie innych typów obiektów, które nie zostały wymienione w tym przepisie, a więc np. przyczep, konieczne jest zastosowanie dodatkowego kryterium. Opierając się na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym barakowozów, przyczep kempingowych, innych podobnych obiektów, takim kryterium powinien być przede wszystkim cel, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz okres jego funkcjonowania na tej nieruchomości (por. np. wyroki NSA: z 13 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 348/08; z 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 423/11 oraz z a 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 39/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostają zatem okoliczności, że – jak wskazuje skarżący – będący przedmiotem postępowania obiekt stanowi zarejestrowany pojazd mechaniczny i jest sprawny technicznie. O celu, który realizuje sporny obiekt, wbrew jego stanowisku, świadczy przede wszystkim sposób jego posadowienia na gruncie. Przyczepa jest na kołach i wspornikach metalowych, ale jednocześnie ustawiona na płytkach chodnikowych, położonych na gruncie. Nie przeczy to faktowi, że może ona być wykorzystana jako pojazd, lecz niewątpliwie – będąc na działce - służy do celów rekreacyjnych. Wszystkie te okoliczności zostały w sposób prawidłowy udowodnione na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym protokołu oględzin i dokumentacji zdjęciowej. Zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zatem na etapie, który jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej wymagane jest jedynie określenie zasad obliczania opłaty legalizacyjnej. Dopiero w trakcie zainicjowanej przez inwestorów procedury legalizacyjnej, w przypadku stwierdzenia poprawności dokumentacji legalizacyjnej, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej – art. 49 ust. 2a Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, wskazał wadliwie sposób wyliczenia wysokość opłaty legalizacyjnej. Jednakże w ocenie Sądu to naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i nie jest wiążące na kolejnych etapach procesu legalizacji. Odnośnie zaś do czasu istnienia obiektu na gruncie, zważyć należy o czym już mowa była powyżej, że w dacie oględzin na działce skarżącego obiekt już istniał i stan ten trwał w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy. Dlatego uznać należało, że obiekt ten w bieżącej lokalizacji istnieje dłużej niż 180 dni i dotychczas nie został rozebrany, ani przeniesiony w inne miejsce przed upływem tego terminu. Pozostawanie tego obiektu na nieruchomości przez czas przekraczający 180 dni oznacza, że nie mógł on zgodnie z prawem – art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego - być zrealizowany w oparciu o zgłoszenie, lecz wymagał pozwolenia na budowę. To właśnie w ramach czasowych przypisanych dla obiektów tymczasowych ogniskuje się istota tych obiektów, nazywanych właśnie tymczasowymi. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał niezasadność skargi i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.