II SA/Gd 843/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej G. W. kwotę 100 (sto złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2013 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 r. Wójt Gminy orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, dla działki nr [...], nr rej. gr. [...], KW [...] położonej w obrębie geodezyjnym S. gmina P., której właścicielem jest G. W., w wysokości 42.287,10 zł. W dniu 9 listopada 2012 r. G. W. złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. We wniosku strona wskazała, że o wydanej decyzji dowiedziała się w dniu 2 listopada 2012 r., kiedy otrzymała upomnienie dotyczące zapłaty opłaty adiacenckiej. Wyjaśniła, że w okresie od 24 sierpnia do 16 września 2012 r. przebywała poza miejscem zamieszkania, opiekując się ciężko chorą matką. Po powrocie do miejsca zamieszkania pomimo odebrania awiza, nie udało się ustalić kto przesłał awizowaną korespondencję. W ocenie strony decyzja została jej doręczona w sposób nieprawidłowy z uwagi, że nie pozostawiono powtórnego zawiadomienia o możliW.ci odbioru przesyłki. Do wniosku zostało dołączone oświadczenie lekarza o chorobie matki oraz wniosek urlopowy skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2013 r. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu, wskazując na treść art. 42, art. 43, i art. 44 k.p.a. Kolegium wskazało, że przesyłka zawierająca odpis decyzji Wójta Gminy z dnia 17 sierpnia 2012 r., pomimo dwukrotnego awizowania (w dniu 27 sierpnia 2012 r. oraz w dniu 3 września 2012 r.) nie została przez stronę odebrana. W związku z powyższym na podstawie art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", uznano przesyłkę za skutecznie doręczoną z dniem 11 września 2012 r. W ocenie Kolegium strona nie wykazała, że nie miała możliW.ci odebrania prawidłowo awizowanej przesyłki pocztowej. Okoliczność, że wnioskodawczyni przebywała większość czasu poza domem opiekując się chorym członkiem rodziny nie powodowała, zdaniem organu, niemożności odbioru przesyłki pocztowej. Tym samym strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy. Kolegium wyjaśniło, że strona została skutecznie poinformowana przez organ pierwszej instancji o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki nr [...]. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 20 marca 2012 r. zostało przez nią osobiście odebrane w dniu 3 kwietnia 2012 r. W związku z powyższym w sytuacji, gdy wnioskodawczyni często przebywała poza miejscem zamieszkania (u chorej matki) powinna wskazać organowi pierwszej instancji adres do doręczeń. Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji została stronie doręczona zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a. Z adnotacji sporządzonej przez doręczyciela pocztowego na przesyłce listowej wynika, że powtórne zawiadomienie o możliW.ci odbioru przesyłki przez stronę zostało pozostawione w jej miejscu zamieszkania w dniu 3 września 2012 r. Kolegium wskazało, że strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia 17 sierpnia 2012 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. W. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia. W ocenie strony skarżącej organ nie dokonał wystarczającej analizy przedstawionych argumentów uzasadniających brak winy strony w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Skarżąca wyjaśniła, że wbrew twierdzeniom organu w okresie, w którym awizowano przesyłkę, nieprzerwanie przebywała poza miejscem swojego zamieszkania sprawując całodobową opiekę nad ciężko chorą matką. Podniosła ponadto, że nie została przez organ powiadomiona o konieczności informowania o każdej zmianie miejsca pobytu m. in. związanej z wyjazdem na urlop (w tym przypadku spędzony w miejscu zamieszkania chorej matki). Podkreśliła przy tym, że decyzja o wymiarze opłaty adiacenckiej została wydana po upływie 5 miesięcy od daty wszczęcia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym nie była w stanie przewidzieć, że w czasie jej tymczasowej nieobecności zostaną przez organ podjęte próby doręczenia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Według skarżącej przedłożonymi dokumentami w postaci zaświadczenia lekarskiego i wniosku urlopowego wykazała ona brak zawinienia w odbiorze korespondencji. Organ dowodów powyższych w żaden sposób nie zakwestionował, lecz mimo to przyjął błędne założenie, że skarżąca w spornym okresie przebywała przez większość czasu poza miejscem zamieszkania, nie zaś przez cały czas. W ocenie skarżącej nie można jej przypisać niedbalstwa, gdyż nie była w stanie wcześniej przewidzieć, że stan matki pogorszy się na tyle, że będzie wymagała ona opieki całodobowej. Biorąc urlop skarżąca zakładała, że przynajmniej część czasu spędzi we własnym domu, co jednak nie nastąpiło. Do skargi załączono kserokopię karty informacyjnej ze szpitala oraz zaświadczenie lekarskie o konieczności sprawowania całodobowej opieki nad matką skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie podjęto z naruszeniem art. 58 § 1 kpa oraz zasady wyrażonej w art. 9 kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest postanowienie, w którym organ rozstrzygnął i o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. i o stwierdzeniu uchybienia do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Tytułem wyjaśnienia należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednolitości w kwestii prawidłowego załatwienia wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, kiedy stosownie do wymogu zawartego w art. 58 § 2 kpa strona jako dopełnienie czynności, dla której określony był termin składa odwołanie. Według jednego z poglądów w przypadku niezasadności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania prawidłowym załatwieniem sprawy jest wyłącznie postanowienie o odmowie jego przywrócenia bez konieczności wydawania postanowienia z art. 134 kpa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach m.in. z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07 i sygn. akt I OSK 1496/07, a także w wyroku z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I GSK 1221/06, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Według innego poglądu organ powinien rozstrzygnąć i o wniosku strony o przywrócenie terminu i o odwołaniu podejmując oba rozstrzygnięcia i to przewidziane w art. 59 § 1 i to, o którym mowa w art. 134 kpa (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 kwietnia 2013 r., II GSK 151/12; z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 272/10; z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 521/10; z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 120/09; z dnia 28 września 2007 r., sygn. akt II OSK 190/07; z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 52/05; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie przychyla się do stanowiska, że organ odwoławczy w wyniku negatywnego dla strony rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wydaje jedynie postanowienie o odmowie jego przywrócenia i nie zachodzi już wówczas konieczność wydawania odrębnego, bądź też jak w niniejszej sprawie zawartego w tym samym akcie, postanowienia z art. 134 kpa. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera już samo w sobie stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, bo w przeciwnym razie nie można byłoby orzec merytorycznie o odmowie przywrócenia terminu. Tym samym nie zachodzi konieczność powtórnego stwierdzenia tej okoliczności w osobnym postanowieniu opartym na art. 134 k.p.a. Tylko wówczas także można przyjąć, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jako kończące postępowanie w sprawie podlega kontroli sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W przeciwnym wypadku nie jest to możliwe. Powyższe stanowisko nie zadecydowało jednak o wadliW.ci zaskarżonego postanowienia. Gdyby organ zasadnie odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania to w istocie okoliczność zawarcia w kontrolowanym postanowieniu dodatkowego rozstrzygnięcia z art. 134 kpa nie miałaby istotnego wpływu na wynik sprawy rozumiany jako odniesienie do sytuacji procesowej strony. O konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia przesądziła bowiem niewłaściwa ocena przesłanki "braku winy" w uchybieniu terminu. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. przywrócenie uchybionego terminu jest obowiązkiem organu administracji publicznej, jeśli zainteresowany przywróceniem uprawdopodobni brak swojej winy w uchybieniu terminu. To na zainteresowanym spoczywa więc ciężar uprawdopodobnienia braku winy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2008 r., II GSK 554/08, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1397/05, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywrócenie terminu jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez stronę odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1096/11, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z art. 87 § 1 p.p.s.a. wynika, że strona, która uchybiła terminowi powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna. Jak wynika z twierdzeń wniosku skarżąca w okresie doręczenia jej decyzji nie przebywała w miejscu zamieszkania. Przebywała na urlopie u swojej matki B. M. w S. Okoliczności te skarżąca dostatecznie uprawdopodobniła. Odmawiając przywrócenia terminu Kolegium przyjęło, że skarżąca miała obowiązek zawiadomienia organu o zmianie adresu, a o obowiązku tym została prawidłowo pouczona przez organ I instancji. Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje jednak, że skarżącej nie pouczono o konieczności informowania organu o zmianie adresu. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 20 marca 2012 r. oraz w zawiadomieniu podjętym w trybie art. 10 kpa z dnia 4 czerwca 2012 r. (k. 30 i 31 akt) organ pouczył skarżącą wyłącznie o treści art. 40 § 4 i § 5 kpa, które odnoszą się do obowiązków strony zamieszkałej za granicą i dotyczą konieczności ustanowienia pełnomocnika do prowadzenia sprawy w kraju lub pełnomocnika do doręczeń i skutków niewykonania tego obowiązku. Skarżącej nie pouczono natomiast o treści art. 41 § 1 i § 2 kpa, a tylko takie pouczenie obligowałoby ją do powiadomienia organu o zmianie adresu na czas wyjazdu, bądź takiego zorganizowania wyjazdu w trakcie trwania postępowania administracyjnego, aby odbiór korespondencji w miejscu zamieszkania był możliwy. Artykuł 41 § 1 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2). Podkreślić należy, że zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, że prawidłowe zastosowanie art. 41 § 2 kpa, tj. uznanie doręczenia pod dotychczasowym adresem za prawnie skuteczne, uzależnione jest od uprzedniego poinformowania stron postępowania o obowiązku zawiadomienia organu o zmianie swojego adresu i skutkach zaniechania w tym zakresie. Zgodnie z art. 9 kpa zdanie pierwsze - wyrażającym zasadę ogólną informowania stron - organy administracji publicznej obowiązane są do należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W ramach realizacji tego obowiązku, organy powinny informować strony o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z prawa procesowego, w tym o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 kpa oraz o skutkach jego niedopełnienia. Zaniechanie tego obowiązku przez organ uniemożliwia prawidłowe zastosowanie normy zawartej w omawianym art. 41 § 2 kpa (v. Borkowski, [w] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 6. wyd., Warszawa 2004, Art. 41). Przywołać w tym miejscu należy również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 43/05, zgodnie z którym obowiązek zawiadomienia organów administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu ciąży na stronie od daty dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zaś na organie ciąży na podstawie art. 9 kpa obowiązek pouczenia o tej powinności i skutkach jej niedopełnienia (LEX nr 194724). Natomiast zgodnie z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1756/05 - doręczenie na dotychczasowy adres, bez uprzedniego pouczenia strony o jej obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu, nie może zostać uznane za skuteczne (LEX nr 193350). Podzielając stanowisko piśmiennictwa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych w omawianym powyżej zakresie Sąd stwierdza, że wobec braku pouczenia skarżącej o konieczności informowania organu o zmianie miejsca pobytu skarżąca nie miała obowiązku informowania organu o wyjeździe z miejsca zamieszkania na czas urlopu, nie miała obowiązku liczenia się z możliW.cią nadejścia w tym okresie korespondencji związanej ze sprawą, ani ustalania w jakich terminach pozostawiono zawiadomienia o nadejściu przesyłek i kto był ich nadawcą. Uznając, że skarżącej nie można przypisać winy w uchybieniu terminu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy postanowi o przywróceniu terminu i rozpozna odwołanie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.