II SA/Gd 890/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P Spółki z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 września 2022 r., nr SKO Gd/920/22 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej P Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sprzeciw P. Spółki z o.o. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 września 2022 r., nr SKO Gd/920/22, wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 14 października 2021 r. do Urzędu Gminy w L. wpłynął wniosek skarżącej Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na części działek nr [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym W., gmina L. Wójt Gminy decyzją z dnia 31 grudnia 2021 r., nr RRiGN.6730.94.2021, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. P., wskazując, że grunt, na którym planowana jest inwestycja znajduje się od 2010 r. w jego posiadaniu, użytkowaniu i faktycznym władaniu. Odwołujący się wyjaśnił przy tym, że grunt ten to jego ojcowizna, na której mieszka od urodzenia. Obecni właściciele tych działek są spadkobiercami jego nieżyjącego już brata, z którym ustalił jeszcze, że odkupi od niego ten grunt. Aktualnie, pomiędzy odwołującym się a właścicielami gruntu istnieje jednak spór z powodu niezawarcia przyrzeczonej umowy kupna-sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. W 2017 r. przed Wójtem Gminy toczyło się postępowanie administracyjne, które potwierdziło faktyczne posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez odwołującego się. Jak wskazał odwołujący się, pomimo posiadania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, nie został on jednak powiadomiony o toczącym się postępowaniu i o wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 12 września 2022 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 31 grudnia 2021 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazując m.in., że w zaistniałym stanie faktycznym odwołujący się ma interes prawny w niniejszym postępowaniu i powinien zostać uznany za stronę tego postępowania. We wniesionym do Sądu sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca Spółka, podnosząc naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 7a § 1 i art. 8 k.p.a. a także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Rozpoznając wniesiony sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 64a w zw. z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 września 2022 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Mocą kontrolowanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 31 grudnia 2021 r. i przekazało sprawę z wniosku skarżącej Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na części działek nr [...] i [...] położnych w obrębie geodezyjnym W., gmina L. do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta wydana została po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. P. Podstawę prawną tej decyzji stanowi przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie przy tym do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918). Fakt ograniczonej kontroli decyzji kasacyjnych nie oznacza jednak, że sąd nie jest obowiązany do kontroli, czy przed wydaniem decyzji merytorycznej organ odwoławczy dokonał oceny dopuszczalności środka zaskarżenia pod względem formalnym. Pamiętać bowiem należy, że postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany w pierwszej kolejności ocenić czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne, a także czy zostało wniesione w terminie. W pierwszej kolejności o dopuszczalności wniesionego odwołania świadczy wniesienie go przez podmiot, który ma interes prawny w postępowaniu. Postępowanie odwoławcze zostało oparte bowiem na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego a zatem w żadnym wypadku nie może być wszczęte z urzędu. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z cytowanego przepisu jasno wynika, że prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego też, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności powinien je zbadać pod względem formalnoprawnym, a więc czy zostało ono wniesione prawidłowo, a w szczególności, czy zostało wniesione przez uprawniony podmiot, tj. stronę postępowania. Na tym etapie, a zatem jeszcze przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania m.in. czy odwołanie wniosła jednostka mająca legitymację do złożenia niniejszego środka. Ocena i ustalenia w tym zakresie powinny być dokonane przez organ odwoławczy, który w żadnym razie nie może delegować tego obowiązku na organ I instancji w ramach art. 138 § 2 k.p.a. Jeśli zaś organ po analizie dojdzie do przekonania, że odwołanie nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot (stronę), winien postępowanie odwoławcze umorzyć (por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony powoduje bowiem prawną bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest (przy braku innych odwołań, pochodzących od osób uprawnionych) uzyskanie przez decyzję organu I instancji przymiotu decyzji ostatecznej, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. W konsekwencji rozpatrzenie przez organ odwoławczy środka zaskarżenia wniesionego przez nieuprawniony podmiot stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., gdyż w istocie oznacza dokonanie niedopuszczalnej w świetle art. 16 ust. 1 k.p.a. weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 708/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznało odwołanie J. P. wniesione od decyzji Wójta Gminy L., uznając, że odwołujący się był legitymowany do wniesienia odwołania, jednakże nie wyjaśniając przesłanek pozwalających na uznanie odwołującego się za stronę przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Kolegium stwierdziło jedynie, że podziela stanowisko zaprezentowane przez odwołującego się, że w zaistniałym stanie faktycznym posiada on interes prawny w toczącym się postępowaniu i powinien zostać uznany za stronę tego postępowania. Zdaniem Sądu, ocena Kolegium w powyższym zakresie nie znajduje zaś uzasadnienia w okolicznościach sprawy wynikających z akt sprawy. Wskazać bowiem należy, że w przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dany podmiot posiada zaś interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w powołanym art. 28 k.p.a. pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy zatem samo wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym a nie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 178/18, LEX nr 2734785). To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 388/17, LEX nr 2624581). Przy tym podkreślić należy, że interes prawny uzasadniający status strony postępowania ma być osobisty, konkretny, bezpośredni i aktualny, a nie hipotetyczny czy potencjalny. Zgodnie przy tym z treścią art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (ust. 1). Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji (ust. 2). W konsekwencji, stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy oprócz wnioskodawcy, który nie musi mieć żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jest niewątpliwie właściciel lub użytkownik wieczysty tej nieruchomości. Ponadto, stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być również użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, przy czym ciężar wykazania takiego interesu obarcza podmiot, który się na niego powołuje (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2665/14, LEX nr 2083563). Z tych też przyczyn, stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, ale również stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza, bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166). Z akt niniejszej sprawy wynika zaś, że odwołujący się nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działek inwestycyjnych. Nadto, z akt sprawy nie wynika aby odwołujący się był właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działek sąsiednich, jak i działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Z odwołania wniesionego przez odwołującego się wynika jedynie, że jest on posiadaczem samoistnym i użytkownikiem działek objętych planowaną inwestycją. Z kolei, jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy nie maja osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 779/14 i wyrok NSA z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 639/14 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim tytułem prawnym do nieruchomości nie legitymuje się zaś posiadacz samoistny gruntu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 507/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Posiadanie co do zasady nie może być źródłem interesu prawnego, pozwalającego uznać posiadacza za stronę postępowania. Posiadanie jest jedynie stanem faktycznym, nie zaś prawem podmiotowym w rozumieniu prawa cywilnego, z którego można by ten interes wywodzić, i wprawdzie podlega ono ochronie prawnej przewidzianej w Kodeksie cywilnym, ale nie musi łączyć się z istnieniem po stronie posiadacza jeszcze jakiegoś innego uprawnienia dotyczącego nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 106/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Posiadanie może zarówno wiązać się i być wynikiem wykonywania przez posiadacza określonego prawa podmiotowego (rzeczowego albo obligacyjnego, np. prawa własności, dzierżawy, itd.), jak i nie opierać się na żadnym tytule prawnym (posiadanie niezgodne ze stanem prawnym). W konsekwencji w sprawach administracyjnych dotyczących nieruchomości sam fakt jej posiadania, oderwany od ewentualnie leżącego u jego podstaw tytułu prawnego, co do zasady może być źródłem wyłącznie interesu faktycznego posiadacza, a nie jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1771/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, Sąd nie odnalazł podstaw uprawniających do przypisania odwołującemu się interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Nieprzedstawienie zaś przez Kolegium własnej, pełnej analizy i należycie umotywowanego stanowiska w kwestii posiadania (bądź nie) przez odwołującego się interesu prawnego legitymującego do udziału w przedmiotowym postępowaniu, w tym do skutecznego wniesienia odwołania, świadczy o naruszeniu przez Kolegium przepisów postępowania, w szczególności przepisów art. 7 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienie uniemożliwia z kolei dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, to jest oceny czy w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki do wydania decyzji w trybie k.p.a., a tym bardziej do oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, jak i też posiadania przez odwołującego się przymiotu strony w niniejszej sprawie, gdyż w pierwszej kolejności takiej oceny powinien dokonać organ odwoławczy. Ocena w tym zakresie w niniejszej sprawie nie została dokonana, jako że organ odwoławczy uchylił się od tejże oceny, wydając decyzję kasacyjną. Zadaniem Sądu była zaś wyłącznie weryfikacja zasadności wydania orzeczenia kasatoryjnego przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., która bezsprzecznie poprzedzona być musi kontrolą spełnienia warunków formalnych, w tym czy decyzja ta wydana została po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez stronę. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a p.p.s.a. uchylił kontrolowaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 września 2022 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne, a przede wszystkim należycie wyjaśni i rozstrzygnie, czy odwołujący się posiada interes prawny uprawniający go do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, organ rozpozna merytorycznie odwołanie i ustosunkuje się do podniesionych w nim zarzutów; w razie zaś odpowiedzi negatywnej – umorzy postępowanie odwoławcze. W każdym przypadku podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadni, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.