II SAB/Gd 1/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. H. i J. K. na bezczynność Rady Miejskiej w przedmiocie uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 19 listopada 2013 r. G. H. i J. K., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli skargę na bezczynności Rady Miejskiej w przedmiocie nieuchylenia uchwały z 24 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. w gminie J. Skarżący wnieśli o zobowiązanie na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Rady Miasta do podjęcia uchwały o uchyleniu uchwały o planie w terminie 14 dni od daty wydania orzeczenia w sprawie W uzasadnieniu skargi wskazał pełnomocnik skarżących, że Rada Miasta 24 czerwca 2013 r. podjęła uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ja. Pismem z 20 września skarżący wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi Rada Miasta uchwałą z 28 października 2013 r., doręczoną pełnomocnikowi skarżących 4 listopada 2013 r., odmówiła jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt, czynność lub bezczynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269 ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd rozpoznaje również skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy aktów administracyjnych, tj. decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służyło zażalenie oraz innego niż wymienione aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czy pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach Przedmiotem wniesionej do Sądu skargi skarżący uczynili bezczynność Rady Miejskiej polegającą na nieuchyleniu uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości J. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić bezczynności. Zgodnie z przepisem art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej, ze swej istoty, nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie został tu bowiem wyposażony w kompetencję do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, w zastępstwie właściwego organu administracji publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - dalej w skrócie "u.s.g." ( na który skarżący powołali się w swoim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 20 września 2013r.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 101a ust. 1 i 2 u.s.g. przepisy art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Wskazany przepis art. 101a u.s.g. przewiduje specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.. Zatem będzie on miał zastosowanie tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przepis prawa nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Bezczynność organu gminy może więc także przybrać postać niepodjęcia nakazanej prawem czynności w ogóle albo zaniechania jej wykonywania. Wykładnia powyższych przepisów prowadzi jednocześnie do stwierdzenia, że ustawodawca nie dopuścił możliwości wniesienia tak rozumianej skargi "na bezczynność" w przypadkach, w których właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego (bądź organy administracji rządowej) wydają akty prawa miejscowego lub inne akty (uchwały, zarządzenia), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, które zresztą tutejszy Sąd w pełni akceptuje, że uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 101a u.s.g. wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (por: postanowienie WSA w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2012r. sygn. akt II SAB/Łd 100/13 - wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są również w bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl , postanowienia NSA z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 59/13 – Lex nr 1274433 oraz z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1501/11 – Lex nr 1151908). W świetle powyższych przepisów skargę na bezczynność organu gminy można wnieść więc wyłącznie wówczas, gdy organ ten – wbrew wyraźnemu obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa – uchyla się od podjęcia określonych działań. Przepisy art. 4 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają jako zasadę fakultatywność planowania miejscowego. Uchwalenie lub zmiana miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie są obowiązkowe, chyba że wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do tej rady lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – art. 14 ust. 1 i 4 tej ustawy, zaś organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której to uchwale określa się granice obszaru objętego projektem planu, jest rada gminy. W związku z ustawowo ustanowioną zasadą fakultatywności planowania miejscowego wobec braku obowiązku sporządzania (lub zmiany) planów miejscowych na obszarach, na których z mocy przepisu szczególnego takiego obowiązku nie wprowadzono, nie można mówić o czynności nakazanej prawem w rozumieniu przepisu art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g.. Skarga na bezczynność w sporządzeniu takiego planu lub zmianie planu istniejącego nie będzie mogła odnieść zamierzonego skutku i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. przykładowo: wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r. II OSK 1239/10, postanowienie NSA z dnia 24 września 2010 r. II OSK 1745/10, postanowienia WSA w Gdańsku z dnia II SAB/Gd 48/04, publ. ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 40, z dnia z dnia 8 lutego 2007 r., II SAB/Gd 59/06 z dnia 8 czerwca 2010 r., II SAB/Gd 17/10; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2009, s. 87; Z. Niewiadomski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 821). W realiach niniejszej sprawy w ocenie Sądu brak jest przepisów szczególnych, z których wynikałby dla organu planistycznego obowiązek podjęcia działań zmierzających do uchylenia uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. Przepisów takich nie wskazali również skarżący. Reasumując w świetle art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, z kolei stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy. Z przepisów tych, określających zadania, a więc również obowiązki gminy, nie wynika jednak prawo żądania mieszkańca gminy podjęcia czynności mających na celu przyjęcie uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje wyłącznie określonym w ustawie organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 1996 r., sygn. akt II SA/Wr 280/96. OSP 1998/5/108, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1968/08). Z kolei, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na "milczenie" organów administracji publicznej nie jest przewidziana w stosunku do aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., to jest aktów prawa miejscowego oraz innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. W świetle powyższego należy stwierdzić, że ustawodawca nie wyposażył skarżących w instrumenty prawne pozwalające mu zobowiązać organy samorządu gminy do podjęcia czynności zmierzających do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kierując się dyspozycją art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku