II SAB/Gd 60/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi L. G. i J. G. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w sprawie obiektu budowlanego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu do załatwienia sprawy dotyczącej obiektu budowlanego usytuowanego na terenie posesji położonej przy ul. [...] [...] w G.; 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu dopuścił się w sprawie dotyczącej obiektu budowlanego usytuowanego na terenie posesji położonej przy ul. [...] [...] w G. przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu na rzecz skarżących L. G. i J. G. sumę pieniężną w wysokości 2 000 zł (dwa tysiące złotych); 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu solidarnie na rzecz skarżących L. G. i J. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. G. i J. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie dotyczącej budowy obiektu budowlanego. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Na wniosek L. i J. G., właścicieli nieruchomości położonej w G. przy ul. K., wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie zbadania legalności obiektu budowlanego usytuowanego na granicy z sąsiednią nieruchomością. W dniu 11 października 2006 r. przeprowadzono oględziny i ustalono, że w głębi posesji przy ul. K. w G. w pierwszej połowie lat 80-tych XX wieku wybudowany został budynek gospodarczy w rzucie 6,45 m x 6,50 murowany, zagłębiony w skarpie. Obiekt ten wybudowany został bez pozwolenia na budowę. Następnie, organ wydał rozstrzygnięcie z dnia 13 kwietnia 2007 r. zmierzające do doprowadzenia obiektu gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, utrzymane w mocy przez organ nadzoru budowlanego drugiej instancji, jednak zostało ono zaskarżone przez skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 644/07 uchylił wydane w sprawie decyzje, zobowiązując organy administracji do precyzyjnego ustalenia daty realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, przy pomocy wszystkich środków dowodowych, w tym poprzez przesłuchanie właścicieli sąsiednich nieruchomości i poprzedniego właściciela nieruchomości przy ul. K. w G. Sąd wskazał również, że obowiązek wykonania robot budowlanych należało nałożyć na wszystkich właścicieli nieruchomości (w uchylonej decyzji został nałożony na inwestora, którym był S. N.). W ponownym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnął sprawę decyzją z dnia 27 marca 2009 r., uchyloną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 sierpnia 2010 r. Organ pierwszej instancji prowadził następnie po raz kolejny postępowanie wyjaśniające. W szczególności, w toku ponownego rozpatrywania sprawy, w 2012 r. przeprowadzono ponowne oględziny i przesłuchano świadków. Z kolei, pismem z dnia 1 lutego 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Wydziału Konsularnego Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej z prośbą o spowodowanie przesłuchania w charakterze świadka W. M.J. T. w celu ustalenia, kiedy został wzniesiony przedmiotowy obiekt budowlany. Dnia 31 marca 2016 r. do organu nadzoru budowlanego dotarła informacja z Wydziału Konsularnego Ambasady RP zawierająca odpowiedź W. T. na wezwanie do stawienia się w celu złożenia wyjaśnień, z której wynika, że nie jest ona w stanie stawić się na przesłuchanie. Dnia 17 października 2016 r. w siedzibie organu poinformowano skarżących, którzy udali się tam w celu przejrzenia akt sprawy, że w sprawie przesłuchania W. T. "jak dotąd nie nadeszła odpowiedź z organów brytyjskich". Dnia 9 lipca 2019 r. do Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęła skarga L.G. i J. G. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego samowoli budowlanej przy ul. K. w G. Skarga została przekazana organowi pierwszej instancji dnia 11 lipca 2019 r. z wezwaniem do złożenia wyjaśnień, a wobec braku reakcji, organ nadzorczy wystosował doręczone kolejno dnia 7 października 2019 r., 22 października 2019 r. i 22 listopada 2019 r. monity. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 29 listopada 2019 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się, w terminie 14 dni od tego zawiadomienia, z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego oraz składania dokumentów w sprawie. W piśmie z dnia 1 marca 2021 r. L. G. i J. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. K. w G., na granicy z posesją nr [..]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 13 kwietnia 2021 r. orzekł o braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w sprawie wybudowania przez S.N. obiektu budowlanego usytuowanego na terenie posesji położonej przy ul. K. w G. bez pozwolenia na budowę. Organ w odpowiedzi, z dnia 14 kwietnia 2021 r., na skargę wniósł o jej oddalenie i wskazał, że postępowanie w sprawie legalności obiektu budowlanego jest już zakończone, a jego dotychczasowe działania wynikały z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 644/07. Nie mógł więc organ odstąpić od przesłuchania także W. T., mieszkającej w Wielkiej Brytanii. Organ stwierdził, że prowadził postępowanie przy czynnym udziale L. i J. G., mające na celu precyzyjne zebranie dowodów, w tym przesłuchanie właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz poprzedniej właścicielki nieruchomości przy ul. K. w G., W. T. Przesłuchanie poprzedniego właściciela nieruchomości przy ul. K. w G. wymagało, zdaniem organu, przeprowadzenia odrębnego postępowania przez Wojewodę w przedmiocie ustalenia jego obywatelstwa, niezbędnego dla wskazania organu na terenie Wielkiej Brytanii, mogącego przesłuchać świadka. Skarżący w piśmie z dnia 14 maja 2021 r. podtrzymali skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpali przysługujące im środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). W stanie faktycznym sprawy skarżący bez wątpienia ten wymóg formalny dopełnili, wnosząc w dniu 9 lipca 2019 r. pismo nazwane skargą na przewlekłość postępowania, które powinno być potraktowane jako ponaglenie. Wprawdzie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 11 grudnia 2019 r. odpowiedział na to pismo w trybie skargowym, jednakże jednocześnie stwierdził, że działania organu I instancji zostały podjęte w sprawie z rażącym naruszeniem przepisów art. 35 Kpa dotyczących terminów załatwiania spraw. Nadto, zobowiązał organ I instancji do niezwłocznego zakończenia prowadzonego postępowania, pouczając przy tym o konieczności przestrzegania terminów załatwienia spraw kreślonych w art. 36 i 36 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że skargi, dotyczące opieszałości i przewlekłości, skarżący składali także w dniach: 12 listopada 2008 r., 29 grudnia 2011 r., 16 sierpnia 2013 r., 4 września 2014 r., do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w 2009 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy, a w 2012 r. zobowiązał organ I instancji do niezwłocznego załatwienia sprawy, zaś w 2013 r. i 2014 r. uznał skargi za niezasadne. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przystępując do merytorycznej oceny zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, wyjaśnić należy, że w obowiązujących przepisach zostały przewidziane dwa stany zaniechania organów administracji odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) znowelizowano art. 37 § 1 k.p.a. od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, dostępne na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl). Należy przy tym podkreślić, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie przez ustawodawcę polskiego terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (§ 4). Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Należy jednak podkreślić, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). Analiza chronologii czynności podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że organ niewątpliwie dopuścił się zarzucanego przewlekłego prowadzenia sprawy po wydaniu przez tutejszy Sąd wyroku z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 644/07. Wyrok ten uprawomocnił się 8 lutego 2008 r. i następnie, w dniu 10 marca 2008 r., akta sprawy zostały zwrócone do organu. W dniu 27 marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję rozstrzygającą sprawę, która została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 sierpnia 2010 r. i akta ponownie trafiły do organu a dniu 27 sierpnia 2010 r., jednak organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, mimo pisma skarżących z dnia 10 września 2010 r. Dopiero po wniesieniu, w dniu 29 grudnia 2011 r., przez skarżących skargi, organ w dniu 2 lutego 2012 r. podjął czynności w sprawie, zaś 16 lutego 2012 r. został zobowiązany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do niezwłocznego zakończenia postępowania w sprawie. W 2012 r. były podejmowane przez organ czynności w sprawie, natomiast w 2013 r. dopiero od sierpnia, po kolejnej skardze skarżących, uznanej tym razem przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za niezasadną. Również w 2014 r. organ przystąpił do sprawy dopiero po skardze skarżących, uznanej również za bezzasadną. W 2016 r. miały miejsce czynności procesowe, w tym przesłuchanie skarżących. W roku 2019, także po kolejnej skardze skarżących, organ podjął czynności w sprawie. Przewlekłość postępowania w sprawie jest ewidentna i nie znajduje żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach wynikających z akt administracyjnych. Potwierdza to również ostanie stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2019 r., który także stwierdził, że działania organu I instancji zostały podjęte w sprawie z rażącym naruszeniem przepisów art. 35 Kpa dotyczących terminów załatwiania spraw. Zdaniem Sądu, wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą w żadnym razie usprawiedliwić takiego stanu sprawy i wieloletniego trwania postępowania. W szczególności zaś nie może odnieść skutku wskazywanie na niewątpliwie wiążące wytyczne tutejszego Sądu dotyczycące zakresu ponownego postępowania wyjaśniającego, wynikające z wyroku wydanego w dniu 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 644/07 i podejmowane starania dotyczące przesłuchania poprzedniej właścicielki nieruchomości mieszkającej za granicą. Próby przeprowadzenia określonego dowodu nie mogą być podejmowane w nieskończoność. Powyższe okoliczności wypełniają dyspozycję art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i uzasadniają stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organ prowadził przewlekle postępowanie w sprawie legalności obiektu budowlanego. Z zarzutu przewlekłości w niniejszej sprawie organ uwolnił się jednak w dniu 13 kwietnia 2021 r., kiedy to wydał decyzję stwierdzającą brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie obiektu budowlanego wybudowanego przez inwestora przy granicy z nieruchomością skarżących. Decyzja ta wydana została już po wniesieniu skargi w przedmiotowej sprawie. Powyższe, uczyniło bezprzedmiotowym orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania aktu lub podjęcia czynności. Z przepisu tego wynika bowiem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy decyzja ta lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Jeżeli do daty orzekania przez Sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – mimo pozostawania w zwłoce – przestaje on tkwić w bezczynności a postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, Lex nr 463687). Dokładnie taka sama sytuacja zachodzi w przypadku przewlekłości postępowania. Dlatego też, Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie 1 wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał przy tym na uwadze, że przesłanki stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), nie zostały przez ustawodawcę określone precyzyjnie. Ustawodawca w tym zakresie pozostawił sądom administracyjnym szeroki margines uznania przez zastosowanie zwrotu niedookreślonego - rażące naruszenie prawa. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące bierze się pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia, aby można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To samo należy odnieść do kwalifikowania przewlekłości postępowania. I dokładnie taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, o czym świadczy, w ocenie Sądu, wielokrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu do przeprowadzenie postępowania, opieszałość, nieefektywne podejmowanie czynności i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków. Przesłanki te niewątpliwie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Decyzja rozstrzygająca sprawę, po wyroku wydanym w 2007 r. i uchyleniu w 2010 r. decyzji z 2009 r., została wydana dopiero w 2021 r. Tak długi okres czasu nie znajduje uzasadnienia w czynnościach podjętych przez organ w sprawie i nie może zostać w żadnym razie zaakceptowany. Ponadto, organ w ogóle nie informował stron o przyczynach zwłoki i o nowym terminie załatwienia sprawy. Dodatkowo, mając na uwadze powyższe okoliczności i działając z urzędu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł. W ocenie Sądu, w opisanych wyjątkowych okolicznościach sprawy, niezbędne było dodatkowe obciążenie organu w ten sposób, z uwagi na stwierdzony ewidentny, kwalifikowany charakter przewlekłości. Wyjaśnić przy tym należy, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zależy od uznania sądu, a przesłanką, zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jest samo tylko stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tę instytucję wskazano, że umożliwienie sądowi przyznania od organu sumy pieniężnej jest dodatkowym wzmocnieniem ochrony interesów skarżącego. Wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. nr 179, poz. 1843, ze zm.). W orzecznictwie przyjmuje się, że suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, wyrok NSA z 13 listopada 2019r sygn. akt II OSK 2382/19 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić, jak wyżej powiedziano, tak z urzędu jak i na wniosek. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń (tak NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2021 r., II OSK 2972/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określając wysokość sumy pieniężnej, Sąd miał na uwadze rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość i jej znaczenie dla skarżących oraz nieusprawiedliwiony wieloletni czas trwania postępowania administracyjnego, a z drugiej strony podnoszony przez organ stopień skomplikowania sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 100 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania .