III SA/Gd 1086/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania G. J., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia 14 lipca 2016 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko (D. J.) oraz o przyznaniu tego świadczenia na drugie dziecko (M. J.) na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016, poz. 195 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia także jako ustawa. Powodem odmowy przyznania świadczenia było stwierdzenie przez organy przekroczenia kryterium dochodowego określonego w ww. przepisie, zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. W sprawie ustalono, że poza wnioskodawczynią, w skład rodziny wchodzi jej mąż M. J. oraz dwójka dzieci. Uwzględniając treść art. 2 cyt. ustawy oraz okoliczność, że dla ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. należało uwzględnić dochód za 2014 r., organ wyliczył, że miesięczny dochód na członka rodziny wnioskodawczyni wyniósł 916, 77 zł, a zatem przekroczył kryterium dochodowe, uprawniające do przyznania świadczenia również na pierwsze dziecko w rodzinie. Wyliczając dochód uwzględniono, że G. J. w 2014 r. osiągnęła dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych w wysokości 7487,16 zł (pomniejszony o należny podatek, oraz składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne). Z kolei M. J. osiągnął w 2014 r. dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych w wysokości 30 517, 86 zł (po potrąceniu należnego podatku i składek) oraz dodatkowo inny dochód niepodlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych w wysokości 6000 zł z tytułu diet jakie otrzymał w związku z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich (pełnienie funkcji sołtysa). Po zsumowaniu ww. kwot wyliczono, że dochody rodziny wyniosły 44 005,02 zł, miesięcznie 3 667,09 zł, a na osobę w rodzinie 916, 77 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania, że dochody rodziny są obecnie znacznie niższe oraz, że otrzymywana przez M. J. dieta nie powinna być wliczona do dochodu, organ odwoławczy podkreślił, że w sprawach dotyczących świadczenia wychowawczego sposób wyliczenia dochodu został ściśle uregulowany w ustawie, a zatem przyznanie świadczenia nie zależy od uznania organu. Jak wynika z art. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ustawodawca odsyła bowiem do definicji dochodu zawartej w ustawie o świadczeniach rodzinnych, gdzie w art. 3 pkt 1 lit c wyraźnie wskazano, że za dochód należy uważać również inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na postawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym m.in. kwoty diet otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich. Odwołująca się wskazała, że jej mąż nie pełni już od dnia 7 marca 2015 r. funkcji sołtysa. Powyższej sytuacji nie można jednak traktować jako utraty dochodu, o której mowa w art. 2 pkt 19 cyt. ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. We wskazanym przepisie zawarto bowiem zamknięty katalog sytuacji, które należy uznać za utratę dochodu, co oznacza, że katalog ten nie może być rozszerzany. Analiza przestawionych w cyt. przepisie przesłanek nie daje zaś podstawy do uznania, że otrzymywanie diety w związku z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich należy potraktować jako dochód utracony. G. J. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi podtrzymała ona stanowisko, że świadczenie powinno być przyznane na obie córki i zakwestionowała sposób wyliczenia dochodu przez organ. W ocenie skarżącej, wydana w sprawie decyzja jest krzywdząca i ma charakter dyskryminujący. Powodem odmowy przyznania świadczenia na pierwsze dziecko jest bowiem okoliczność pełnienia w 2014 r. przez męża skarżącej funkcji sołtysa, przy czym wliczenie otrzymywanej z tego tytułu diety do dochodu daje błędny obraz materialnej sytuacji rodziny. Skarżąca ponownie zaznaczyła, że od dnia 7 marca 2015 r. jej mąż nie jest sołtysem. Aktualnie zaś dochody skarżącej i jej męża wynoszą łącznie tylko 3000 zł miesięcznie. Do skargi dołączono zaświadczenia o dochodach dotyczące 2015 r, z których wynika, że dochód G. J. wyniósł 10 692, 52 zł (od której to kwoty odprowadzono podatek w wysokości 315 zł oraz składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 1 679, 56 zł), a dochód M. J. 32112, 01 zł (od której to kwoty odprowadzono podatek w wysokości 315 zł oraz składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 4349,62 zł). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zaznaczając, że na tle rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw, aby twierdzić, że poprzez odmowę przyznania świadczenia na pierwsze dziecko w jakikolwiek sposób złamano zasadę równości. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2017 r. sąd zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., wskazując, że jego wynik zależy od udzielania przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne dotyczące zgodności art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy Państwa w wychowaniu dzieci z Konstytucją RP, w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o świadczenia. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2018 r. Sygn. akt P 6/17 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie zainicjowanej ww. pytaniem prawnym. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 4 stycznia 2019 r. podjął postępowanie w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Ustawa z o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wprowadziła do polskiego systemu prawnego świadczenie wychowawcze jako nową formę wsparcia pochodzącego z środków publicznych skierowanego do rodzin wychowujących dzieci. Jak wynika z uzasadnienia jej rządowego projektu ma ona zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci. Pośredni cel regulacji, według jej uzasadnienia, to potrzeba wsparcia głównie rodzin z dwojgiem lub większą liczbą dzieci. Uzasadnienie to wskazuje, że "...rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na ilość potencjalnych beneficjentów". Założenia te realizują przepisy art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy, zgodnie z którymi świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie, lecz na pierwsze dziecko tylko wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Przepisy ustawy dzielą krąg podmiotów, którym przysługuje świadczenie wychowawcze w zależności od dwóch zasadniczych kryteriów. Pierwszym z nich jest ilość dzieci w rodzinie. Prawo do świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko nie jest uzależnione od żadnych dodatkowych przesłanek. Natomiast krąg osób wychowujących jedno dziecko, lub ubiegających się o świadczenie na pierwsze z większej liczby dzieci podlega dalszemu podziałowi w zależności od uzyskiwanego dochodu. Prawo do świadczenia na pierwsze dziecko uzyskują w tym przypadku jedynie te osoby, które posiadają dochód nie wyższy niż 800 zł na osobę w rodzinie (lub 1200 zł jeśli dziecko w rodzinie jest niepełnosprawne). Reasumując, podmioty wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy (matka, ojciec, opiekun faktyczny lub prawny dziecka) w rodzinach, w których nie ma dzieci niepełnosprawnych podzielono na tych, których dochód w przeliczeniu na osobę nie przekracza 800 zł i tych, których dochód na osobę w rodzinie kwotę tę przekracza. Świadczenie wychowawcze przysługuje jedynie osobom należącym do pierwszej z wymienionych grup. Osoby należące do drugiej grupy uprawnienia tego nie mają. Świadczenie wychowawcze przysługuje w stałej wysokości 500 zł miesięcznie, niezależnie od uzyskiwanego przez rodzinę dochodu. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem potrzeb życiowych. Przepis art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 8 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś zgodnie z art. 8 ust. 2 jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z powyższych przepisów Konstytucji RP wywodzi się, że wykładnia prokonstytucyjna jest nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu. Wykładnia celowościowa nakazuje przy interpretacji przepisów ustawy uwzględniać jej cel. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może zatem poprzestać na wykładni językowej (gramatycznej) przepisu prawa, którego zastosowanie ocenia, jeśli mogłaby ona prowadzić do rezultatu niezgodnego z celem ustawy i regulacjami konstytucyjnymi. Rzeczą sądu administracyjnego jest dokonanie takiej interpretacji przepisów prawa, by wyinterpretowana z nich norma prawna dała się pogodzić zarówno z najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej w postaci Konstytucji jak i z celem danej regulacji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. III SA/Gd 889/16). Przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowi, że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Pojęcie dochodu utraconego zostało unormowane w art. 2 pkt 19 ustawy. Przepis ten stanowi, że utratą dochodu jest utrata spowodowana a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.), f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, z późn. zm.). Zgodnie z definicją legalną dochodu wynikająca z art. 2 pkt 1 ustawy - dochodem jest dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) w art. 3 pkt 1 lit. c stanowi, że dochodem są między innymi kwoty diet nieopodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich. Kwoty te wlicza się zatem do dochodu. Skoro ich uzyskiwanie wpływa na wysokość ustalanego dochodu i możliwość uzyskania świadczenia również ich utrata nie może pozostać bez wpływu na ocenę prawa do świadczenia. Podkreślić należy, że celem szeregu przepisów zawartych w ustawie jest ustalenie dochodów osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny wprawdzie w oparciu o dane z roku kalendarzowego poprzedzającego okres, na jaki ustalane jest prawo, jednakże w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny, uwzględniający dynamikę zmian w tej sferze (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 217/17). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1728/17 przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do świadczenia wychowawczego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, tj. częściowe zaspokajanie potrzeb finansowych związanych z wychowaniem i opieką dziecka, a zatem zaspokajanie tych potrzeb w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie. Mimo, że literalnie w art. 2 pkt 19 ustawy ustawodawca nie wskazał jako utraty dochodu utraty źródła dochodu jakim są diety, nie sposób pominąć faktu utraty przez stronę dochodu z tego tytułu, ma to bowiem istotny wpływ na sytuację dochodową rodziny w okresie objętym wnioskiem o przyznanie świadczenia i prawo do uzyskiwania świadczenia wychowawczego. Sołtys nie uzyskuje wynagrodzenia lecz dietę na zasadach określonych uchwałą rady gminy (art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Świadczenie w postaci diety nie jest wynagrodzeniem za pracę, lecz stanowi ekwiwalent za utracone korzyści (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 773/17). Niemniej, w ocenie sądu, na gruncie przepisów analizowanej ustawy należy przyjąć wykładnię, przy której zastosowaniu świadczenie to należy traktować analogicznie do dochodów z tytułu zatrudnienia. Świadczenie to zawiera bowiem w sobie ekwiwalent za czas poświęcony na pełnienie funkcji, w którym strona mogłaby podjąć pracę zarobkową, gdyby powierzonej funkcji nie pełniła. Utrata takiego dochodu winna być zatem rozpatrywana w ramach przewidzianej w art. 12 pkt 19 c ustawy przesłanki utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano stanowisko, iż przepis art. 2 pkt 19 lit. c ustawy nie może być wykładany literalnie, w kontekście problemu zmniejszenia wynagrodzenia nie mającego charakteru utraty zatrudnienia, gdzie przyjęto, że wykładni art. 2 pkt 19 lit. c ustawy nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji, w której stosunek pracy ustał. Prowadziłoby to bowiem do nie-uzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w tej ustawie świadczenia, co byłoby nie tylko sprzeczne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy, lecz również z zasadą równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2017 r. sygn. I OSK 817/17, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 378/18, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1728/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. III SA/Kr 1380/17, wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Ke 821/16, wyrok WSA w Warszawie sygn. I SA/Wa 256/18, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 11 października 2018 r. sygn. II SA/Go 679/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2018 r. sygn. IV SA/Po 330/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Po 106/17). Przesłanki, jakie legły u podstaw takiej interpretacji art. 2 pkt 19 lit. c ustawy uzasadniają analogiczne uznanie utraty dochodów z tytułu diet za utratę dochodu w rozumieniu tego przepisu. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19 ustawy, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w uzasadnieniu wskazania i ocenę prawną, w szczególności przedstawioną przez sąd wykładnię art. 2 pkt 19 lit. c ustawy. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.