III SA/Gd 122/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pucku na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 5 kwietnia 2011 r., nr VIII/31/2011 w sprawie: warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Kosakowie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 18 grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w Pucku (zwany dalej także "skarżącym") wniósł skargę na uchwałę Nr VIII/31/2011 Rady Gminy Kosakowo z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie: warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Kosakowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa obejmujące: 1/ art. 2, art. 7 i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej zwanej "Konstytucją RP") w zw. z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej w skrócie "u.s.g.") w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 – dalej w skrócie "u.o.a.n.") - poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a także wskazanie w § 3 zaskarżonej uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, pomimo iż powinna ona wejść w życie po upływie czternastu dni od jej ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin; 2/ art. 9b ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 – dalej w skrócie "u.p.p.r.") i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – zwanego dalej "rozporządzeniem") - poprzez wskazanie w Rozdziale 1 pkt 3 załącznika do uchwały zadań Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowi powtórzenie tekstu ustawy; 3/ art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. i z § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia - poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w Rozdziale II pkt 1 załącznika do uchwały składu personalnego Zespołu Interdyscyplinarnego, modyfikując go w odniesieniu do brzmienia art. 9a ust. 3 i ust. 4 i ust. 5 u.p.p.r., podczas gdy skład ten wynika wprost z przepisów ustawy i ma charakter obligatoryjny; 4/ art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 9c ust. 3 u.p.p.r., § 115 i § 118 w zw. z § 143 - poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w Rozdziale II pkt 3 załącznika do uchwały, że każdy członek Zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie, o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, o którym to oświadczeniu mowa w art. 9c ust. 3 u.p.p.r., co stanowi rażące naruszenie ww. ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną i nie tylko przed udziałem w pierwszym posiedzeniu ale przed przystąpieniem do wykonywania czynności; 5/ art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z § 115 i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia - poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w Rozdziale II pkt 4 załącznika do uchwały, że uzasadnione podejrzenie naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym stanowi przesłankę uzasadniającą odwołanie w trybie natychmiastowym członka zespołu i grupy roboczej, a także, wskazanie w Rozdziale II pkt 5a-c, że członek Zespołu może zostać odwołany z powodu utraty pracy, braku wywiązywania się z obowiązków, długotrwałej choroby, podczas gdy ww. ustawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do określania materialnoprawnych przesłanek odwołania członków Zespołu; 6/ art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. w zw. z § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia - poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w Rozdziale III pkt 1 załącznika do uchwały, że Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Kosakowo a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, w tym także kuratorami, pomimo, iż - zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. - kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi wójt zawiera przedmiotowe porozumienia; 7/ art. 9a ust. 13 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia - poprzez powtórzenie w Rozdziale III pkt 2 załącznika do uchwały, że wykonywanie zadań przez członków zespołu oraz grup roboczych odbywa się w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co jest powtórzeniem tekstu ustawy; 8/ art. 9a ust. 9 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia - poprzez powtórzenie w Rozdziale III pkt 4 załącznika do uchwały zaskarżonej uchwały, że za obsługę organizacyjno-techniczną Zespołu odpowiedzialny jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, co stanowi powtórzenie tekstu ustawy; 9/ art. 9a ust. 7 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia - poprzez powtórzenie w Rozdziale III pkt 5 załącznika do uchwały, że spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na trzy miesiące, co stanowi powtórzenie tekstu ustawy; 10/ art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r. - poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na członków zespołu interdyscyplinarnego obowiązku uczestnictwa w jego pracach. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz 9a ust. 15 u.p.p.r. W § 3 tej uchwały wskazano, że wchodzi w życie z dniem podpisania. W załączniku do uchwały znalazły się zapisy dotyczące: szczegółowego trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania. W ocenie Prokuratora zarówno § 3 zaskarżonej uchwały, jak i szereg zapisów zawartych w załączniku do niej zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do zarzutu wskazanego w punkcie 1 stwierdzić należy, że niewątpliwie zaskarżona uchwała Nr VIII/31/23011 Rady Gminy Kosakowo z dnia 5 kwietnia 2011 r. stanowi akt prawa miejscowego. Ten rodzaj aktów prawnych znajduje swoje umocowanie w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który zalicza je w poczet źródeł powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wskazać należy, że nie budzi kontrowersji stwierdzenie, iż uchwała podjęta przez radę miejską/radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia czy też z nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który - zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP - podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11) Niewątpliwie w ocenie Prokuratora faktem jest, że większość przepisów zaskarżonej uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Wskazać nadto należy, że część podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego nie jest podporządkowana Radzie Miejskiej, czy też Burmistrzowi. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. kuratorów, policji, prokuratury oznacza, że w skład Zespołu wejdzie osoba, która w żaden sposób nie jest powiązania z organami gminy i nie funkcjonuje w jej strukturach. Uchwała ta jest kierowana więc do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Tym samym zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Brak takiego ogłoszenia obliguje do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odniesieniu do załącznika do zaskarżonej uchwały Prokurator podniósł, że w Rozdziale I Przepisy ogólne, w pkt 3 wskazano, że zadaniem Zespołu jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, a następnie enumeratywnie wskazano zadania Zespołu, powtarzając literalne brzmienie art. 9b ust. 2 u.p.p.r. Odnosząc się do zarzutu opisanego w punkcie 3 i 6 skarżący wskazał, że stosownie do treści art. 9a ust. 1 u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 2). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1/ jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2/ gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3/ Policji; 4/ oświaty; 5/ ochrony zdrowia; 6/ organizacji pozarządowych; 7/ kuratorzy sądowi (ust. 3 i ust. 4). Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Zgodnie zaś z art. 9a pkt 15 u.p.p.r. rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepis art. 9a pkt 15 u.p.p.r. nie przewiduje zatem dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji jej składu. O składzie zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3-5), a wobec tego Rozdział II pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazujący, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą enumeratywnie wskazani tam przedstawiciele, jest sprzeczny z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Doszło zatem do przekroczenia delegacji ustawowej poprzez uregulowanie kwestii, która nie została przekazana do kompetencji rady oraz niedopuszczalnej modyfikacji art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r. W powyższym zakresie Rada wkroczyła w materię uregulowaną ustawą i ją jednocześnie zmodyfikowała, co jest niedopuszczalne. Rada pozbawiła możliwości uczestnictwa w Zespole prokuratorów oraz przedstawicieli innych podmiotów, którzy działają na rzecz przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Jednocześnie nie ma podstaw prawnych, aby uznać, że postanowienia te uszczegóławiają przepis ustawy, bowiem art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. jest sformułowany jasno i kompleksowo. Ponadto skarżący stwierdził, że Rozdział III pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały również narusza w sposób istotny art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. poprzez wskazanie, iż zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Kosakowo a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład. Jak podniesiono, krąg podmiotów określonych Rozdziale II załącznika do uchwały został określony niezgodnie z ustawą. Ponadto w myśl zapisu zamieszczonego w przedmiotowej uchwale, do grona podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, z którymi wójt zawiera porozumienia należą m.in. kuratorzy. Tymczasem zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi wójt zawiera przedmiotowe porozumienia. Należy zatem stwierdzić, iż w tym zakresie Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. Jako niezgodne z prawem Prokurator ocenił także postanowienia Rozdziału II pkt 3 załącznika do ustawy. Zgodnie z tym przepisem każdy członek zespołu interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Postanowienia te stanowią modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r., zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie. Zatem brak jest podstaw, aby uznać że zapis załącznika do uchwały ma charakter uszczegóławiający. Wynikające z uchwały zobowiązanie każdego członka zespołu interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu do składania pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy Zespołu, stanowi modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Przepis ten stanowi bowiem, że stosowne oświadczenie należy złożyć przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 u.p.p.r. niezależnie od tego czy wykonywanie czynności następuje na posiedzeniu Zespołu czy też poza nim, a nadto dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną. Prokurator wskazał dalej, że art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków Zespołu Interdyscyplinarnego. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy (wójta) do określania materialnoprawnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego Rozdział II pkt 4 i 5a, 5b i 5c załącznika do zaskarżonej uchwały, wskazujący materialnoprawne przesłanki do odwołania członków zespołu jest niezgodny art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r., gdyż wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zauważyć bowiem trzeba, że ustawodawca nie upoważnił rady do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Za sprzeczny z prawem Prokurator uznał również Rozdział III pkt 2, w którym wskazano, że członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co stanowi powtórzenie brzmienia tekstu ustawy. To samo dotyczy także dosłownego powtórzenie art. 9a ust. 7 u.p.p.r., że obsługę organizacyjno-techniczną Zespołu zapewnia Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej oraz, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy kwartał. Wskazać należy, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Niemniej jednak rozległy charakter powtórzeń i wprowadzone modyfikacje powodują niejasność tekstu i mogą wywoływać wątpliwości interpretacyjne przy zestawieniu treści zaskarżonej uchwały z powołanymi wyżej przepisami ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Jako niezgodny z prawem w stopniu rażącym Prokurator ocenił także zapis, zgodnie z którym uczestnictwo w spotkaniach zespołu jest obowiązkowe. W ten sposób organ przekroczył zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 9a ust 15 u.p.pr., stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, co stanowi również rażące naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Nałożenie na członków zespołu, w istocie bezwzględnego obowiązku uczestniczenia w pracach zespołu, nie mieści się bowiem w granicach upoważnienia organu do określenia "warunków funkcjonowania zespołu", które odnoszą się do kwestii organizacyjnych. Mając powyższe na uwadze charakter uchybień stwierdzonych w przypadku zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kosakowo z dnia 5 kwietnia 2011 r. pozwala na stwierdzenie, że została ona wydania z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważnością. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kosakowo wniosła o jej uwzględnienie, podnosząc, że zgadza się zarzutami skargi. Jednocześnie poinformowano, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje na podstawie § 2 uchwały Nr XIX/137/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 września 2019 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, którą została zastąpiona. Niemniej, jeśli chodzi o okres obowiązywania zaskarżonej uchwały niewątpliwie zaistniała konieczność uwzględnienia skargi Prokuratora Rejonowego w Pucku. Szczególnie, już konieczność uwzględnienia pierwszego z zarzutów skargi (zarzutu braku publikacji uchwały) z natury rzeczy sama w sobie (tj. już bez potrzeby rozpatrywania pozostałych zarzutów) przekłada się na potrzebę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Organ przyznał, że na uwzględnienie zasługują także pozostałe zarzuty skargi, aczkolwiek w kontekście powyższego treść rozstrzygnięcia powinna być już przesądzona w świetle samego faktu braku publikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił w pierwszej kolejności istotne naruszenie art. 2, art. 7 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna zostać opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie, a nie – jak stwierdzono w jej § 3 – wejść w życie z dniem podjęcia. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, s. 72, 74-75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001 oraz z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005). Przy czym wskazać należy, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 1922/11), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c u.p.p.r.). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 u.p.p.r.). Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. W ocenie Sądu - chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały - zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 839/17). Mając powyższe na uwadze należy przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie, jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin na jej wejście w życie. Warunkiem bowiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała rady gminy zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1161/19; a także wyroki NSA: z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g., albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Takie naruszenie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że są one również uzasadnione. Nie ulega wątpliwości, że treść: ust. 3 w Rozdziale I załącznika do zaskarżonej uchwały jest powtórzeniem art. 9b ust. 2 u.p.p.r., określającego zadania zespołu interdyscyplinarnego; ust. 1 w Rozdziale II załącznika do zaskarżonej uchwały jest w istocie powtórzeniem art. 9a ust. 3 i ust. 4 u.p.p.r., określającego skład zespołu interdyscyplinarnego; ust. 2 w Rozdziale III załącznika do zaskarżonej uchwały jest powtórzeniem art. 9a ust. 13 u.p.p.r.; ust. 4 w Rozdziale III załącznika do zaskarżonej uchwały jest w istocie powtórzeniem art. 9a ust. 9 u.p.p.r., natomiast ust. 5 w Rozdziale III załącznika do zaskarżonej uchwały jest powtórzeniem art. 9a ust. 7 u.p.p.r. Także ust. 1 w Rozdziale III stanowi powtórzenie uregulowania wskazanego w art. 9a ust. 8 u.p.p.r., przy czym - jak podniósł Prokurator - treść tego przepisu zawiera dodatkowo nieuzasadnioną modyfikację, której nie zawiera ustawa, odnoszącą się do działania na podstawie zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Kosakowo a kuratorami porozumień. Mając powyższe na uwadze należy w tym zakresie wyjaśnić, że powtórzenia wskazanych przepisów ustawy zawarte w zakwestionowanych regulacjach nie wpływają w ocenie Sądu na czytelność zaskarżonej uchwały zważywszy na treść delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jak i specyfikę aktu prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała. Podkreślenia wymaga, że stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie mogą one tym samym zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej. Z tego też powodu Sąd uznał, że zarzuty podniesione przez Prokuratora są zasadne, gdyż w omawianym zakresie Rada Gminy Kosakowo w sposób nieuprawniony poddała regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa. Zgodzić należy się także ze skarżącym Prokuratorem, że powoływany w sprawie przepis delegacyjny - art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie daje organowi podstawy do ustanawiania materialnoprawnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, co w istocie zostało uczynione w ust. 2 pkt 4 oraz pkt 5 lit. a-e w Rozdziale II załącznika do zaskarżonej uchwały. Przywołane przepisy uchwały stanowią bowiem, że: "Członek Zespołu Interdyscyplinarnego i Grupy Roboczej może zostać odwołany w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym mocą Zarządzenia Wójta Gminy Kosakowo" (pkt 4) oraz "Odwołanie członka zespołu następuje w wyniku: a) utraty pracy, b) braku wywiązywania się z obowiązków, c) długotrwałej choroby, d) rezygnacji, e) cofnięcia rekomendacji przez instytucję/jednostkę delegującą" (pkt 5). Należy w tym zakresie zwrócić uwagę, że z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a skoro tak, to wskazanie przypadków (przesłanek) odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wykracza poza upoważnienie do określenia wyłącznie "trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego". Należy zatem stwierdzić, że wskazane powyżej uregulowania zawarte w ust. 2 pkt 4 i 5 w Rozdziale II załącznika do zaskarżonej uchwały nie mieszczą się w ramach przekazanego radzie gminy upoważnienia, co - w świetle art. 7 Konstytucji RP zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa - musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 464/16; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 407/18). Należy pamiętać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09). W rozpoznawanej sprawie należy także zgodzić się z Prokuratorem i uznać za niezgodne z prawem uregulowanie wskazane w ust. 2 pkt 3 w Rozdziale II załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym: "Każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole". Regulacja ta stanowi bowiem niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r., który stanowi, że: "Przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie". Przepisy ustawy nie ograniczają zatem formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że dopuszczają one także inne formy złożenia tego oświadczenia. W konsekwencji przyjąć należy, że wskazane uregulowanie, jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 9c ust. 3 u.p.p.r. (bowiem w sposób znaczący modyfikujące jego treść bez jednoczesnego upoważnienia organu gminy do takiej zmiany), stanowi o wadliwości zaskarżonej uchwały w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 674/19). Mając na uwadze przepis delegacyjny – art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodzić należy się z także ze skarżącym Prokuratorem, że w zakresie upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawodawcę radzie gminy, nie mieści się kompetencja do wprowadzenia wymogu obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego (ust. 12 w Rozdziale III załącznika do zaskarżonej uchwały). Upoważnienie ustawowe należy interpretować bowiem w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie usprawiedliwia wprowadzenia określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy gminy nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż określone w przepisie ustawowym. Wskazana w ust. 12 w Rozdziale III załącznika do zaskarżonej uchwały regulacja, zgodnie z którą "Uczestnictwo w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowe", nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego rady do określenia warunków funkcjonowania zespołu. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje bowiem obowiązków jego członków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 676/19). Nadmienić dodatkowo należy, że powyższy przepis uchwały jest wadliwy również dlatego, że nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od obowiązku, którego spełnienie może być niemożliwe z powodów obiektywnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 675/19). Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że Rada Gminy Kosakowo stanowiąc zaskarżoną uchwałę, z powyżej wskazanych powodów, dopuściła się istotnego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrok w niniejszej sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, iż przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Nie można było nadto przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).