III SA/Gd 20/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miastku na uchwałę Rady Miejskiej w Miastku z dnia 1 lutego 2008 r. nr 4/V/2008 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miasta i Gminy Miastko oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Miastku, na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej jako "u.s.g.", podjęła w dniu 1 lutego 2008 r. uchwałę nr 4/V/2008 w sprawie zmiany uchwały nr 11/IV/2003 Rady Miejskiej w Miastku z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miasta i Gminy Miastko oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych. W § 1 uchwały wskazano, że zmianie ulega § 5 ust. 2 uchwały nr 11/IV/2003 Rady Miasta i Gminy Miastko z dnia 28 lutego 2003 r. roku w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miasta i Gminy Miastko oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych i otrzymuje następujące brzmienie: "Za każdorazową nieobecność radnego na posiedzeniu rady lub komisji potrąca się 10% diety, łącznie nie więcej niż 30 % diety. Potrącenia nie dokonuje się w razie wykonywania przez radnego w czasie posiedzenia Rady lub komisji Rady innych ważnych czynności związanych z pełnieniem mandatu, których nie można było wykonywać w innym czasie". Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miastka (§ 2). W § 3 powyższej uchwały zapisano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Prokurator Rejonowy w Miastku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wniósł przy tym o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Prokurator zarzucił wydanie uchwały z istotnym naruszeniem prawa, to jest art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.) – dalej jako "u.o.a.n.", w związku z art. 40, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu Prokurator przedstawił argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji w oparciu o przywołaną w zarzucie skargi podstawę prawną. Wskazał również na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. W odpowiedzi Rada Miejska w Miastku wniosła o jej oddalenie. Organ twierdził, że uchwała nie wkracza w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy (tak: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/GI 970/07, wyrok WSA w Bydgoszczy dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 727/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r. II SA/Op 351/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r. sygn. IV SA/Po 292/19). W przekonaniu organu o generalności norm zawartych w zaskarżonej uchwale nie może decydować okoliczność, że potencjalnie każdy mieszkaniec gminy może być radnym. Uchwała została bowiem skierowana do konkretnej grupy adresatów, jakimi są radni, którzy, aby sprawować mandat radnego muszą uzyskać pozytywny wynik w głosowaniu z udziałem uprawnionych mieszkańców gminy. Powołując się na treść art. 87 ust. 2 Konstytucji organ wskazał, że akty prawa miejscowego odnoszą się przede wszystkim do pojęcia "obszaru", a nie "wspólnoty samorządowej". Trudno uznać, że uchwała o ustaleniu wysokości diety radnych stanowi generalną i abstrakcyjną normę dla osoby zamieszkałej poza gminą Miastko, która chwilowo przebywa na obszarze gminy, bądź posiada nieruchomość na obszarze gminy i przez to dotyczą jej postanowienia prawa miejscowego (w przeciwieństwie do obowiązujących ją planów miejscowych, regulaminów utrzymania czystości i porządku itp.). Norma z art. 25 ust. 4 u.s.g. mogłaby mieć więc teoretycznie (czemu organ zaprzecza) generalny i abstrakcyjny charakter wyłącznie wobec członków wspólnoty samorządowej, a nie "wobec obszaru" Gminy Miastko. Generalną i abstrakcyjną normą przyznającą prawa i obowiązki nieograniczonemu kręgowi osób jest sam art. 25 ust. 4 u.s.g., który nadaje każdemu radnemu prawo do otrzymania diety. Przepisy wydane na podstawie ww. normy kompetencyjnej mają w ocenie organu wyłącznie charakter wewnętrzny, odnoszący się do zasad, na jakich radnemu wypłacana jest - przysługująca mu z mocy ustawy - dieta. Ponadto zgodnie z orzecznictwem dany akt jest aktem powszechnie obowiązującym, jeżeli jest skierowany do podmiotów znajdujących się poza strukturami administracji publicznej, tj. wiąże podmioty nie znajdujące się względem organu wydającego akt w jakimkolwiek stosunku zależności. Niewątpliwie rada gminy jest organem gminy, a każdy radny rady gminy jest podmiotem funkcjonującym w strukturach administracji publicznej i w pewnym stopniu jest on zależny od rady gminy, bowiem ta nawet przy jego głosie przeciwnym może zmienić wysokość rekompensaty za pełnienie funkcji. Na zakończenie organ zauważył, że na terenie województwa pomorskiego nie uznaje się uchwał w sprawie diet radnych za akty prawa miejscowego, dlatego też organ nadzorczy nie kwestionował zaskarżonej uchwały w trybie art. 91 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Miastku z dnia 1 lutego 2008 r. nr 4/V/2008 w sprawie zmiany uchwały nr 11/IV/2003 Rady Miejskiej w Miastku z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Miasta i Gminy Miastko oraz zasad zwrotu kosztów podróży służbowych. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej przez Prokuratora w niniejszej sprawie skargi, należy wskazać, że dotyczy ona kwestii dotyczących podstaw prawnych działania organu władzy publicznej, jaką jest rada gminy. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły i podlegają ogłoszeniu na zasadach określonych w ustawach, co wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. I tak, ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych reguluje sposób ogłaszania aktów, organy publikacyjne oraz zasady dotyczące wejścia w życie aktów prawnych. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że aktem prawa miejscowego jest taki akt normatywny, który został wydany na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez organ samorządu terytorialnego, określający w sposób generalny i abstrakcyjny reguły postępowania adresatów. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19). Skład orzekający podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21). Wskazane poglądy są zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w skardze Prokuratora. Wskazać należy przy tym, że choć uprawnienie do wypłacenia diet radnym wynika z art. 25 ust. 4 u.s.g., to jednak jest ono realizowane na zasadach ustalonych przez radę gminy w drodze uchwały podjętej na podstawie upoważnienia ustawowego. Stąd też należy przyjąć, że zaskarżona uchwała określając zasady przyznawania diet radnym zawiera regulację o charakterze normatywnym. Bez podjęcia uchwał w przedmiocie wysokości i zasad przyznawania diet nie byłoby podstaw do wypłaty diet w określonej wysokości. Wskazać należy, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet obejmująca radnych, a także uchwała następczo zmieniająca taką uchwałę, zawiera normy abstrakcyjne, gdyż diety mają charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają również charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni określoną w uchwale funkcję. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Należy bowiem zwrócić uwagę, że akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19). Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie jest organem gminy. Zaznaczyć także należy, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Sądu, również argumentem przemawiającym za tym, że jest to akt normatywny o charakterze generalnym. Podkreślić należy, że aczkolwiek powołana przez organ ocena była w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażana, to jednak nie miała ona charakteru dominującego i zasadniczo w orzecznictwie tym wyrażany jest pogląd przeciwny, zgodnie z którym uchwała w sprawie wysokości diet przysługujących radnym gminy uznawana jest za akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 3270/14, wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1132/22, z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. sygn. akt II SA/Bd 1182/22, wyroki WSA w Olsztynie z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 682/23, z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 631/23). Reasumując, zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (z dniem podjęcia), uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Sąd nie jest nadto związany stanowiskiem organów nadzoru, które wypowiadają się w kwestii charakteru prawnego uchwał takich jak zaskarżona uchwała. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, niezależnie od stanowiska wyrażonego przez organ nadzoru. Charakter uchwał w przedmiocie diet radnych jako aktów prawa miejscowego nie budzi wątpliwości Sądu w składzie rozpoznającym tą konkretną sprawę. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Stosownie do unormowania art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.