III SA/Gd 245/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 25 października 2011 r. nr [...]. Z. C. zwrócił się do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką L. C., co do której orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności. Decyzją z dnia 25 października 2011 r. działający z upoważnienia Burmistrza C. Koordynator ds. Świadczeń Rodzinnych Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką, uznając, iż prowadząc gospodarstwo rolne nie rezygnuje on z pracy zarobkowej. W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia wskazano art. 104 k.p.a., art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 3, ust. 4, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, ust. 2a, ust. 4, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z przedłożonych w sprawie dokumentów wynika, iż wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 18,55 ha, z którego się utrzymuje. Jest on rolnikiem podlegającym ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Tym samym nie może być traktowany jako osoba, która zrezygnowała z jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Decyzją z dnia 19 stycznia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania Z. C., działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 22 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, nawiązując do dyspozycji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec treści art. 3 pkt 22 w/w ustawy osoba będąca rolnikiem nie spełnia przedmiotowego warunku gdyż nie zrezygnowała z jakiejkolwiek pracy zarobkowej, w rozumieniu tego przepisu, ani też nie jest gotowa do podjęcia tak rozumianej pracy zarobkowej, skoro prowadzi gospodarstwo rolne. Osoba taka nie spełnia bowiem podstawowych kryteriów uznania za "osobę bezrobotną", określonych w dyspozycji art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz 145 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. C. wniósł o uchylenie decyzji wydanej w jego sprawie przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż wielu rolników w jego okolicy, posiadających większe od niego gospodarstwo rolne korzysta ze świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto ponownie wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych wykonywanie działalności rolniczej nie jest zaliczane do zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą działania organów były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tj. Dz. U. z 2006 r. , Nr 139, poz.992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 17 ust.1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek alimentacyjny, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy unormowany jest w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz.59 ze zm.) , dalej jako k.r.o. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że skoro skarżący jest posiadaczem gospodarstwa rolnego i podlega z tego tytułu ubezpieczeniu rolników nie może być traktowany jako osoba, która zrezygnowała z jakiejkolwiek pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. W takim przypadku - zdaniem organu, nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia z powodu opieki nad osobą niepełnosprawną. Wyrażając powyższy pogląd Kolegium powołało się na stanowisko zawarte w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w których przyjęto, że sam fakt pozostawania rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. W wyrokach tych przyjęto, że osoba objęta ubezpieczeniem społecznym jako rolnik nie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ musi przynajmniej część czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został również pogląd przeciwny i ten pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Sąd nie podziela stanowiska organu oraz przedstawionego w przywołanych przez organ wyrokach, ponieważ nie sposób pogodzić go z brzmieniem przepisów prawa znajdujących zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Z brzmienia powołanego wcześniej art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że pozytywnymi przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest spełnienie określonych przesłanek podmiotowych przez wnioskodawcę i przez osobę wymagającą opieki oraz okoliczność niepodejmowania lub rezygnacji przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą. W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy wymaga zatem odpowiedzi na pytanie, czy sam fakt pracy w gospodarstwie rolnym stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym celu należy zwrócić uwagę w pierwszej kolejności na definicję ustawową pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zawartą w art. 3 pkt 22 ustawy, gdyż rezygnacja z tak określonej aktywności zawodowej jest wymogiem przyznania świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, iż pod tym pojęciem należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z treści tego przepisu wynika wyraźnie, że ustawodawca w definicji legalnej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie wymienił prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie, za wyjątkiem jej wykonywania w przypadkach ściśle określonych w art. 3 ust. 22 ustawy, nie mających zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Dodatkowo podkreślić należy, że wyczerpujący katalog przesłanek wykluczających uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zawarto w art. 17 ust. 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1. osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 1a). osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 2. osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3. osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4. osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 5. na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zdaniem Sądu ocena, czy spełnione zostały przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się wyłącznie na gruncie terminów i pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisów zawartych w art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 22 ustawy wynika, iż rolnik prowadzący gospodarstwo rolne - starający się o świadczenie pielęgnacyjne na zasadzie art. 17 ust. 1 ustawy, nie musi, dla wyczerpania przesłanek z tego przepisu, ani całkowicie rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, ani wykazywać, że nie jest w stanie pracy w tym gospodarstwie podjąć. Również z treści art. 17 ust. 5 ustawy, zawierającego zamknięty katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w którym nie wymieniono osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnicy, wynika, iż co do zasady rolnicy mogą świadczenie pielęgnacyjne uzyskać. Z literalnego brzmienia ww. przepisów wynika bowiem, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne może być traktowana jako osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - zdefiniowanych w ustawie, w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazać w tym miejscu należy na częstą praktykę podejmowania przez właścicieli niskodochodowych gospodarstw rolnych zatrudnienia poza sektorem rolniczym. W zależności bowiem od wielkości, czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w takim zakresie, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Obowiązek sprawowania pieczy nad osobą niepełnosprawną, co do której ciąży na rolniku obowiązek alimentacyjny, stoi na przeszkodzie, aby taka osoba podjęła tak rozumiane zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Wykonywanie opieki na osobą niepełnosprawną, ze wskazaniami opisanymi w art. 17 ust. 1, wymagającą wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest bowiem możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem, jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia mu sprawowanie bieżącej i stałej opieki na osobą niepełnosprawną (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 28 września 2011 roku, sygn. akt II SA/Ke 554/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przyjąć zatem należało, że okoliczność, iż starający się o świadczenie pielęgnacyjne jest właścicielem gospodarstwa rolnego, podlegającym obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i prowadzącym gospodarstwo, nie pozbawia go samo przez się uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli tylko spełnione będą pozostałe przesłanki określone przepisem art. 17 ustawy. Pogląd taki wyrażony został także w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych: m.in. w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2010 roku, sygn. akt III SA/Kr 96/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Ol 602/04 i z dnia 15 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ol 577/04; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 911/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 257/11, jak też w nieprawomocnym wyrokach : Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 554/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 897/11 oraz z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 42/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższy pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2136/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i 5 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy, co stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wykładnia powyższych przepisów doprowadziła bowiem do nieuprawnionego rozszerzenia wyczerpująco uregulowanych w ustawie przesłanek negatywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o przesłankę polegającą na byciu rolnikiem i podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Organ odwoławczy, poprzestając na ustaleniu, że skarżący Z. C. jest rolnikiem, że jest objęty ubezpieczeniem społecznym jako rolnik i stwierdzeniu, że okoliczność ta wyklucza możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ustaleniom faktycznym organu odwoławczego powinny bowiem były podlegać okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest: okoliczność sprawowania przez skarżącego rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, okoliczność niepodejmowania z tego powodu zatrudnienia lub pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy oraz obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki. W następstwie niewłaściwej interpretacji powołanych przepisów prawa materialnego organ odwoławczy, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie podjął czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy zarówno w zakresie rzeczywistego sprawowania przez skarżącego opieki nad matką, jak i w odniesieniu do okoliczności, czy gdyby nie choroba matki byłby on w stanie, mimo posiadania gospodarstwa rolnego, podjąć zatrudnienie w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić treść powyższych rozważań. Wobec uchylenia decyzji odmawiających przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przepis art. 152 p.p.s.a. nie miał zastosowania.