III SA/Gd 580/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 19 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 listopada 2011 r. nr [...]. E. D. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką A. D., co do której orzeczono stopień niepełnosprawności. Decyzją z dnia 10 listopada 2011 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad córką A. D., uznając, iż prowadząc gospodarstwo rolne nie rezygnuje ona z pracy zarobkowej. W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia wskazano art. 104 k.p.a., art. 2 pkt 2, art. 17, art. 20, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z przedłożonych w sprawie dokumentów wynika, iż wnioskodawczyni zawarła 3 października 1997 r. umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego o powierzchni 20,69 (8,99 ha przeliczeniowych) położonego w miejscowości B.. Z tytułu pracy w tym gospodarstwie podlega ona ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Tym samym nie może być traktowana jako osoba, która zrezygnowała z jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Decyzją z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania E. D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 5 oraz art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę przyznawania świadczeń rodzinnych w jakiejkolwiek formie, stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (art. 1 ust. 1 tejże ustawy). Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo wyjaśnił, iż "Praca w gospodarstwie rolnym oraz podleganie społecznemu ubezpieczeniu z tego tytułu pozwala stwierdzić, iż strona nie spełnia ustawowych przesłanek do otrzymania wnioskowanego świadczenia (...) pielęgnacyjnego. Nie zrezygnowała bowiem z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, (...); nie można także uznać, iżby nie podejmowała pracy, (...), w związku z chorobą dziecka. Przeciwnie, zawarła umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego w 1997r., a więc zanim niepełnosprawność dziecka powstała, i nadal w tym gospodarstwie pracuje podlegając ubezpieczeniu społecznemu z tego tytułu". Organ powołał również wyrok NSA, z którego wynika że podleganie ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik wyłącza możliwość uznania, iż nie mamy do czynienia z zatrudnieniem w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc osoba, która podlega takiemu ubezpieczeniu, nie może być zakwalifikowana do kręgu osób, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu tegoż przepisu. W ocenie organu E. D. podlega ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik, w związku z czym nie jest możliwym ustalenie dla niej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. D. zarzuciła organom administracji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że podlega ubezpieczeniu społecznemu w KRUS-ie tylko i wyłącznie w związku z dzierżawą użytków rolnych, bo tak stanowi ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników. Oświadczyła nadto, że nie pracuje na tym gospodarstwie i nie osiąga z tego tytułu jakichkolwiek dochodów. Wobec tego nie zrozumiałe jest dla niej orzeczenie organu, iż posiadanie użytków rolnych jest równoznaczne z niespełnieniem warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie skarżącej sama dzierżawa użytków rolnych nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią pracy zarobkowej, jednakże, w jej sytuacji jest to niemożliwe z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad poważnie chorą córką, która to wymaga całodziennego zaangażowania. Zdaniem skarżącej, jest ona osobą która zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy nie podejmuje zatrudnienia ze względu na niepełnosprawność dziecka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą działania organów były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tj. Dz. U. z 2006 r. , Nr 139, poz.992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 17 ust.1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż córka skarżącej A. D., w związku z opieką nad którą ubiega się ona o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą niepełnosprawną, która wymaga stałego i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 1 grudnia 2008 r., k. 6 akt adm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że skoro skarżąca dzierżawi gospodarstwo rolne od 1997 r. oraz podlega z tego tytułu ubezpieczeniu rolników to nie może być traktowana jako osoba, która zrezygnowała z jakiejkolwiek pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. W takim przypadku - zdaniem organu, nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawną córką. Wyrażając powyższy pogląd Kolegium powołało się na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym przyjęto, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, które przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W wyroku tym przyjęto, że podleganie ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik wyklucza możliwość zakwalifikowania do kręgu osób, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu tegoż przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został również pogląd przeciwny i ten pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Sąd nie podziela zaś stanowiska organu, oraz przedstawionego w przywołanym przez organ wyroku, ponieważ nie sposób pogodzić go z brzmieniem przepisów prawa znajdujących zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Z powołanego wcześniej art. 17 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że pozytywnymi przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest spełnienie określonych przesłanek podmiotowych przez wnioskodawczynię i przez osobę wymagającą opieki oraz niepodejmowani lub rezygnacja przez wnioskodawczynię z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą. W przedmiotowej sprawie skarżąca E. D. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy wymaga zatem odpowiedzi na pytanie, czy sam fakt pracy w gospodarstwie rolnym stanowi negatywną przesłankę wyłączającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym celu należy zwrócić uwagę w pierwszej kolejności na definicję ustawową pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zawartą w art. 3 pkt 22 ustawy, gdyż rezygnacja z tak określonej aktywności zawodowej jest wymogiem przyznania świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, iż pod pojęciem tym należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z treści tego przepisu wynika wyraźnie, że ustawodawca w definicji legalnej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie wymienił prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie, za wyjątkiem jej wykonywania w przypadkach ściśle określonych w art. 3 ust. 22 ustawy, nie mających zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Dodatkowo podkreślić należy, że wyczerpujący katalog przesłanek wykluczających uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zawarto w art. 17 ust. 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1. osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 1a). osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 2. osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3. osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4. osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 5. na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zdaniem Sądu ocena, czy spełnione zostały przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się wyłącznie na gruncie terminów i pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisów zawartych w art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 22 ustawy wynika, iż rolnik prowadzący gospodarstwo rolne - starający się o świadczenie pielęgnacyjne na zasadzie art. 17 ust. 1 ustawy, nie musi dla wyczerpania przesłanek z tego przepisu, ani całkowicie rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, ani wykazywać, że nie jest w stanie pracy w tym gospodarstwie podjąć. Również z treści art. 17 ust. 5 ustawy, zawierającego zamknięty katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w którym nie wymieniono osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnicy, wynika, że co do zasady rolnicy mogą świadczenie pielęgnacyjne uzyskać. Z literalnego brzmienia tych przepisów wynika bowiem, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne może być potraktowana jako osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - zdefiniowanych w ustawie, w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazać w tym miejscu należy na częstą praktykę podejmowania przez właścicieli niskodochodowych gospodarstw rolnych zatrudnienia poza sektorem rolniczym. W zależności bowiem od wielkości, czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w takim zakresie, by nie był on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Obowiązek sprawowania pieczy nad niepełnosprawnym dzieckiem, co do którego ciąży na rolniku obowiązek alimentacyjny, stoi na przeszkodzie, aby taka osoba podjęła tak rozumiane zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Wykonywanie opieki na osobą niepełnosprawną, ze wskazaniami opisanymi w art. 17 ust. 1, wymagającą wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest bowiem możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem czy dzierżawcą gospodarstwa rolnego i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem, jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia mu sprawowanie bieżącej i stałej opieki na osobą niepełnosprawną (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 28 września 2011 roku, sygn. akt II SA/Ke 554/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przyjąć zatem należało, że okoliczność, iż starająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest dzierżawcą gospodarstwa rolnego, podlegającą obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i prowadzącą gospodarstwo, nie pozbawia ją automatycznie uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli tylko spełnione będą pozostałe przesłanki określone przepisem art. 17 ustawy. Pogląd taki wyrażony został także w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych: m.in. w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2010 roku, sygn. akt III SA/Kr 96/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Ol 602/04 i z dnia 15 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ol 577/04; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 911/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 257/11, jak też w nieprawomocnym wyrokach : Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 554/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 897/11 oraz z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 42/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 152/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższy pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2136/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, iż organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i 5 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy, co stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wykładnia powyższych przepisów doprowadziła bowiem do nieuprawnionego rozszerzenia wyczerpująco uregulowanych w ustawie przesłanek negatywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o przesłankę polegającą na prowadzeniu gospodarstwa rolnego i podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, poprzestając na ustaleniu, że skarżąca E. D. jest rolnikiem objętym ubezpieczeniem społecznym i stwierdzeniu, że okoliczność ta wyklucza możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ustaleniom faktycznym organu odwoławczego powinny bowiem podlegać okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest: okoliczność sprawowania przez skarżącą rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, okoliczność niepodejmowania z tego powodu zatrudnienia lub pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. W następstwie niewłaściwej interpretacji powołanych przepisów prawa materialnego organ odwoławczy, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie podjął czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy zarówno w zakresie rzeczywistego sprawowania przez skarżącą opieki nad córką, jak i w odniesieniu do okoliczności, czy gdyby nie choroba córki, byłaby ona w stanie, mimo dzierżawy gospodarstwa rolnego, podjąć zatrudnienie w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny, rozpoznając wniosek skarżącej, uwzględnić treść powyższych rozważań i dokonać niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Wobec uchylenia decyzji odmawiających przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przepis art. 152 p.p.s.a. nie miał zastosowania.