I SA/Gl 683/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi T. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyjęcia jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na 2014 r. postanawia: umorzyć postępowanie sądowe. Pismem z dnia 26 maja 2015 r. T. K. wniósł skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie przyjęcia jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na 2014 rok dla niepublicznych oraz publicznych szkól i innych placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne. W skardze skarżący podniósł zarzut naruszenia: - art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP polegającego na naruszeniu zasady lex retro non agit, zasady ochrony praw nabytych, zasady prawidłowej legislacji, zasady określoności prawa, zasady zaufania obywatela do państwa prawa i przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez realizację przez organ wykonawczy kompetencji organu stanowiącego z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej także: u.s.o.), w wyniku czego zaskarżone zarządzenie nabrało niedopuszczalnego prawotwórczego charakteru, - art. 90 ust. 3 i art. 90 ust. 4 u.s.o. polegającego na "niewyliczeniu stawki dotacji na dzień 1 stycznia nowego roku budżetowego w oparciu o termin i zasady z art. 90 ust. 3 u.s.o. i uzupełnieniu bezpodstawnym prawnie aktem administracyjnym z normami o charakterze abstrakcyjno-generalnym zapisów uchwały Rady Powiatu odnośnie wysokości jednostkowych stawek dotacji w czwartym kwartale roku budżetowego (kwalifikacja zarządzenia jako realizacja art. 90 ust. 4 u.s.o.), co w przedmiotowej sprawie pogorszyło sytuację prawną Skarżącego z mocą wsteczną" - zasad techniki prawodawczej, o których mowa w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) w związku z § 7 ust. 2 Uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...]r., polegającego na "wydaniu zarządzenia bez koniecznej podstawy w postaci ustawy i umocowania w zapisach Uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...]r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych z budżetu miasta niepublicznym oraz publicznym szkołom i innym placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne, oraz trybu i zakresu przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystywania udzielonej dotacji" - art. 2 i 7 Konstytucji RP polegającego na braku uzasadnienia aktu administracyjnego dotyczącego przyznania i obliczenia dotacji, które to uchybienie nie może być sanowane już w toku postępowania (np. w odpowiedzi na skargę), bowiem "motywy rozstrzygnięcia muszą być znane przez jego podjęciem, a nie w odpowiedni sposób preparowane po jego wydaniu, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonego aktu". Wobec powyższych zarzutów skarżący na podstawie art. 53 § 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.) oraz art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wniósł w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 22 i § 2 zaskarżonego Zarządzenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi na wstępie podano, że skarżący w dniu 7 kwietnia 2015 r. wezwał organ dotujący - Prezydenta Miasta K. - do usunięcia naruszenia prawa tj. do uchylenia § 1 pkt 22 zaskarżonego zarządzenia, a w dniu 8 maja 2015 r. otrzymał odpowiedź o odmowie uwzględnienia tego wezwania. Dalej, zmierzając do wykazania interesu prawnego w niniejszej sprawie, skarżący podał, że jako osoba fizyczna prowadzi prywatne szkoły dla dorosłych o uprawnieniach szkół publicznych w wielu miastach w całej Polsce, w K. jest to Prywatne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych przy ul. [...]. Owa działalność oświatowa - mająca charakter niegospodarczy - jest z założenia deficytowa i aby była prowadzona, wymaga wsparcia ze środków publicznych. Tym samym podstawowym i zarazem jedynym (skarżący nie pobiera żadnych opłat od swoich słuchaczy) źródłem finansowania wspomnianej działalności są dotacje oświatowe, o których mowa w u.s.o. Dotacje te, jako dotacje o charakterze podmiotowym, nie są przyznawane na doraźne zaspokojenie potrzeb finansowych podmiotu, ale służą systematycznemu wyrównaniu bilansu przychodów i kosztów działalności (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, LEX 2013). Dotacja jest świadczeniem jednorazowym rocznym - wypłacanym przez organ dotujący (z budżetu jednostek samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla) w 12 comiesięcznych ratach (transzach) w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Podstawowym warunkiem przyznania dotacji na dany rok jest spełnienie przesłanek z art. 90 ust. 3 u.s.o., który stanowi, iż dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W celu prawidłowego wypełniania swoich zadań skarżący zmuszony jest korzystać z czynności całych zespołów ludzkich, jak i w konsekwencji ponoszenia różnorodzajowych wydatków. Tym samym szczególnego znaczenia nabiera możliwość wcześniejszej kalkulacji przewidywanych wydatków na daną szkołę w celu zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej danej szkoły. Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. organ prowadzący w osobie skarżącego ma prawo oczekiwać informacji "z góry" o wysokości miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia (w oparciu o zgłoszoną przez szkołę planowaną liczbę uczniów do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji) na podstawie uchwalonej odpowiednio wcześnie uchwały budżetowej organu stanowiącego powiatu. W u.s.o. nie przewidziano możliwości innego ustalenia wielkości dotacji dla szkoły niepublicznej (z której równocześnie można wyliczyć stawkę dotacji na ucznia) niż w uchwale budżetowej - takiej uchwały w odniesieniu do ogłoszonych stawek Prezydent Miasta K. nie wskazał. Organ dotujący zaskarżonym zarządzeniem zmniejszył in genere kwotę jednostkową dotacji na ucznia niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych oraz niepublicznego uzupełniającego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych ze 155,89 zł do 144,85 zł w trzecim kwartale roku budżetowego i zastosował ją z mocą wsteczną, ze skutkiem od początku roku. Interes prawny skarżącego z uwagi na bezpodstawne określenie - zmniejszenie - stawek dotacji został zatem niewątpliwie naruszony, a więc skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi wynikającą z art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Organ dotujący zaskarżonym zarządzeniem naruszył konstytucyjne, nadrzędne i fundamentalne zasady, wynikające z art. 2 ustawy zasadniczej, takie jak: zasadę lex retro non agit, zasadę ochrony praw nabytych, zasadę prawidłowej legislacji i zasadę określoności prawa - co w konsekwencji doprowadziło do pogorszenia sytuacji prawnej jednostki dotowanej, która powinna funkcjonować w oparciu o stałe i dające się wcześniej przewidzieć zasady. W przeciwnym razie dochodzi do sytuacji, w której to w każdej chwili, nawet po zakończeniu roku budżetowego, można by powiadomić jednostkę dotowaną o zmniejszeniu miesięcznej jednostkowej stawki dotacji na ucznia z mocą od początku dotowanego roku budżetowego (często nie podając uzasadnienia i odpowiednich wyliczeń) kreując w ten sposób jedynie negatywne konsekwencje dla osób prowadzących szkoły niepubliczne. Na poparcie tego stanowiska przywołano wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1118/14 oraz z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 802/14, a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 2045/11 oraz wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2040/13. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano legalność i podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia w kontekście art. 90 ust. 4 u.s.o., wskazując na przekroczenie granic upoważnienia ustawowego poprzez wydanie przez Prezydenta aktu o charakterze prawotwórczym. Zarzucono także sprzeczność zaskarżonego zarządzenia oraz § 7 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 Uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych z budżetu miasta niepublicznym oraz publicznym szkołom i innym placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne, oraz trybu i zakresu przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystywania udzielonej dotacji z art. 94 Konstytucji. Zauważono również, że "całość postępowania organu dotującego wraz z niedbałą redakcją Uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...]r. jest także sprzeczna z regułami określonymi w § 133 i nast. Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Nadto podniesiono, że § 7 ust. 2 Uchwały Nr [...] nie określa formy prawnej konkretyzacji wysokości dotacji, zastrzegając, że kompetencji Prezydenta w tym zakresie nie można wywodzić z ogólnych kompetencji do wykonywania budżetu czy też z klauzuli przekazania uchwały Rady do wykonania Prezydentowi. Wskazano jednocześnie, że mimo, iż zaskarżone rozstrzygnięcie ma charakter władczy i jednostronny, to (z naruszeniem art. 2 i 7 Konstytucji) nie zawarto w nim żadnego uzasadnienia i nie określono w nim ani kwoty bieżących wydatków ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia w danym powiecie, ani też nie odwołano się do konkretnego przepisu uchwały Rady Powiatu, który wskazywałby sposób ustalenia "najbliższego powiatu". Tak sformułowane zarządzenie wymyka się jakiejkolwiek kontroli ze względu na brak możliwości zweryfikowania, czy ustalona kwota dotacji rzeczywiście wynosi 50% wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. Nadto zaskarżone zarządzenie (nie doręczone stronie) określa stawki dotacji globalnie w odniesieniu do typów i rodzajów szkół, do czego Prezydent nie ma bezpośredniego upoważnienia wynikającego z ustawy ani z uchwały Rady Powiatu. Wadliwość zapisu § 2 zaskarżonego zarządzenia wynika natomiast z niedopuszczalności potrącania nadpłaty dotacji z bieżącej transzy, nadpłaconej dotacji można bowiem dochodzić wyłącznie w trybie określonym w art. 252 ustawy o finansach publicznych. Regulacja z art. 90 ust. 3 u.s.o. zapewnia organom czas na prawidłowe obliczenie stawki dotacji na kolejny rok. Niedopuszczalne jest zatem obarczanie placówek oświatowych wszelkimi konsekwencjami nieprawidłowego, w tym spóźnionego obliczenia stawki. Zmiana stawki w ciągu roku na niekorzyść strony i żądanie zwrotu dotacji lub jej potrącenie z mocą wsteczną narusza art. 2 Konstytucji RP. Z kolei zaliczkowe wypłacanie dotacji na podstawie stawki zeszłorocznej nie znajduje oparcia w u.s.o., co potwierdził NSA oraz wojewódzkie sądy administracyjne w licznych, wymienionych w skardze orzeczeniach. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K., zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Na wstępie podniesiono, że "skarga zawiera uchybienia natury formalnej, których nieusunięcie winno skutkować jej niedopuszczalnością i odrzuceniem". Z dołączonego do skargi pełnomocnictwa wynika bowiem, że pełnomocnik został upoważniony do reprezentowania osoby prawnej - "A" Sp. z o.o. w G., w imieniu której (mocodawcy) pełnomocnictwa udzielił T. K. - Prezes Zarządu Spółki. Wobec powyższego stwierdzono, że "w zaistniałych okolicznościach w świetle art. 49 § 1 p.p.s.a., zdaniem skarżonego organu, nie występuje przypadek niezłożenia pełnomocnictwa, który uzasadniałby wezwanie strony do usunięcia tego rodzaju braku formalnego, skoro pełnomocnictwo do wniesienia przedmiotowej skargi zostało udzielone i wraz z opłaconą oraz podpisaną przez pełnomocnika skargą złożone, a jedynie błędnie - jak należy uznać - oznaczono w petitum skargi osobę skarżącego". Nadto skarżący oznaczony w petitum skargi nie uiścił wymaganej opłaty od skargi albowiem z dołączonych do skargi dowodów wpłaty wynika, że opłatę sądową od skargi oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa uiściła osoba prawna - "A" Sp. z o.o., a nie osoba fizyczna, tj. T. K.. Dalej - z ostrożności – podkreślono, że oczywista co do osoby skarżącego rozbieżność pomiędzy petitum skargi a załącznikami w postaci pełnomocnictwa oraz dowodami wpłat opłaty sądowej i skarbowej wymaga wyjaśnienia i ustalenia, kto w okolicznościach sprawy wniósł skargę. Wspomniane wyżej załączniki do skargi potwierdzają, iż skarżącym jest faktycznie osoba prawna - "A" Sp. z o.o. w G., a nie osoba fizyczna. W tym stanie rzeczy skarga może podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. także ze względu na jej wniesienie bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, bowiem znajdujące się w aktach sprawy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożyła osoba fizyczna tj. T. K., a nie "A" Sp. z o.o. w G.. Skoro "A" Sp. z o.o. w G. nie jest organem prowadzącym Prywatne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w K., to wątpliwe i chybione wydają się na chwilę obecną także wywody skargi zmierzające do wykazania naruszonego interesu prawnego skarżącego. Wskazując, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie również z przyczyn merytorycznych pełnomocnik Prezydenta Miasta K. podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 maja 2015 r. W odpowiedzi tej wskazano przede wszystkim, że stawka dotacji obliczona dla szkoły prowadzonej przez T. K. stanowi 50 % wydatków bieżących przewidzianych w budżecie Miasta K. na jednego ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w Zespole Szkół Ogólnokształcących dla Dorosłych w K. przy ul. [...]. Wyjaśniono także, że dotacja, o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. udzielania jest wyłącznie w celu dofinansowania a nie finansowania działalności szkół niepublicznych. Za bezpodstawny uznano także zarzut naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, wskazując, że "zaskarżone zarządzenie – niezależnie od jego spornego w orzecznictwie charakteru prawnego – stanowi jedynie formę podania do publicznej wiadomości, w tym przede wszystkim beneficjentom dotacji, wyniku dokonanych przez organ dotujący czynności technicznych o charakterze księgowo-rachunkowym, tj. obliczenia wysokości stawek dotacji. Nie jest to akt normatywny, który stanowi źródło prawa, wpływa w jakikolwiek sposób na przysługujące na mocy przepisów ustawy o systemie oświaty uprawnienia beneficjentów do dotacji. Zarówno prawo do dotacji na cały dany rok kalendarzowy, sposób dokonywania płatności (cykliczność w miesięcznych ratach) oraz spełnienie przez beneficjentów wymogów formalnych wynika wprost z ustawy o systemie oświaty. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę wskazano, że zarzut naruszenia zasady lex retro non agit jest chybiony albowiem może dotyczyć tylko aktów normatywnych (zwłaszcza stanowiących). Tymczasem zaskarżone zarządzenie jest aktem stosowania prawa o charakterze wykonawczym, do którego wydania zobowiązuje § 19 uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych z budżetu miasta niepublicznym oraz publicznym szkołom i innym placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne, oraz trybu i zakresu przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystywania udzielonej dotacji. Stanowisko to potwierdzają wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13 oraz wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1171/13, w którym wskazano, że do aktów stosowania prawa nie może mieć zastosowanie zasada lex retro non agit, a co za tym idzie art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Autor odpowiedzi na skargę stwierdził także, iż w kontekście postawionych w skardze zarzutów na szczególną uwagę i akceptację zasługuje stwierdzenie NSA, że stawki dotacji oświatowej odnoszą się wyłącznie do danego roku budżetowego, zaś zgodnie z art. 211 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych [...] rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Wobec tego stawki dotacji na jednego ucznia dla danego rodzaju szkoły obowiązują od stycznia do grudnia konkretnego roku kalendarzowego, a ich płatność jest dokonywana w formie miesięcznych rat. Zatem wyliczenie wysokości dotacji, przysługującej w danym roku kalendarzowym, już w trakcie jego trwania, nie narusza żadnych praw uprawnionego podmiotu w tym zakresie. Nadanie aktowi określającemu kwotę dotacji mocy wstecznej ma charakter wyłącznie porządkowy i służy pełnemu wykonaniu omawianego obowiązku finansowego jednostki samorządu terytorialnego. Sytuacja skarżącego nie uległaby zatem zmianie, gdyby Prezydent Miasta K. nie wskazał w treści zarządzenia, że zarządzenie ma moc obowiązującą od 1 stycznia 2014 r., bowiem z istoty omawianego świadczenia oraz wskazanej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że uprawnienie do jego otrzymania obejmuje cały rok kalendarzowy, począwszy od 1 stycznia danego roku. Niezależnie od daty wydania zarządzenia stawka dotacji jest niezmienna w danym roku budżetowym, a jej wysokość ustalana jest według stałych parametrów (wynikających z ustawy i stosownych uchwał, w tym zwłaszcza jawnej i powszechnie dostępnej uchwały budżetowej). Przekazanie dotacji szkołom w czasie przed wydaniem zarządzenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego wiąże się z ewentualnym obowiązkiem zwrotu nadpłaconej dotacji przez beneficjenta lub obowiązkiem wyrównania dotacji przez Miasto K.. Zaniechanie zaś wydania zaskarżonego zarządzenia, stanowiącego podstawę wypłaty skonkretyzowanej stawki dotacji oświatowej, znacząco utrudniłoby finansowanie w 2014 r. podmiotów prowadzących szkoły, o których mowa w art. 90 ust. 2a i 3 u.s.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie, nawiązując do odpowiedzi na skargę, wyjaśnić należy, że "niedopełnienie przez pełnomocnika wnoszącego skargę obowiązku dołączenia pełnomocnictwa stanowi podstawę do wezwania pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego skargi przez dołączenie pełnomocnictwa, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie to powinno być skierowane do osoby określającej siebie jako pełnomocnika strony skarżącej" (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 99/05, LEX nr 173008). Taka sama procedura uzupełnienia braku formalnego skargi dotyczyła sytuacji, w kŧórej do skargi dołączono pełnomocnictwo udzielone przez podmiot inny niż wskazany jako strona skarżąca. W tym stanie rzeczy zarządzeniem z dnia 22 lipca 2015 r. wezwano pełnomocnika strony skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez złożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącego T. K., który to wymóg w terminie spełniono, a zatem skarga nie jest dotknięta brakami formalnymi. Bezsporne jest także, iż skarżący pismem z dnia 7 kwietnia 2015 r. wezwał Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa, na które odpowiedź doręczono mu w dniu 12 maja 2015 r., po czym wniósł skargę z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak stwierdził NSA w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, LEX nr 400065) o właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądza to, że uchwała lub zarządzenie zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym sprawa taka może dotyczyć większej lub mniejszej grupy osób, a nawet określonej osoby. Zasadnicze znaczenie więc ma to, czy akt został podjęty przez organ gminy i czy sprawa, w której akt ten został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej, z uwzględnieniem jednak, że akty, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie obejmują rozstrzygnięć w sprawach z zakresu administracji publicznej załatwianych przez organy gminy w drodze decyzji administracyjnej (art. 102 ustawy o samorządzie gminnym). We wspomnianej uchwale odwołano się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które opowiedziało się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej" i wskazano, że działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, także wtedy, gdy zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Zarządzenie Prezydenta Miasta, z którego wynikają stawki dotacji wymienionej w u.s.o. stanowi inny niż akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uprawnienie do zaskarżenia takiego zarządzenia wynika z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 1129/12, od którego skargę kasacyjną oddalono wyrokiem NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1007/13). Legitymację skarżącego do wniesienia skargi wywodzić należy natomiast z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Stanowi on, że dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a (a więc takich, których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki) przysługują na każdego ucznia spełniającego określone kryteria dotyczące udziału w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji "Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683). Skoro skarżący jest osobą fizyczną prowadzącą na terenie K. niepubliczną szkołę o uprawnieniach szkoły publicznej, tj. Prywatne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych przy ul. [...], a zatem szkołę, której przysługują dotacje określone w ustawie o systemie oświaty to jego interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie przyjęcia jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na 2014 rok dla niepublicznych oraz publicznych szkól i innych placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne, w którym w § 1 pkt 22 na ucznia niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych oraz niepublicznego uzupełniającego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, w których nie jest realizowany obowiązek nauki przyjęto jednostkową miesięczną stawkę dotacji na 2014 r. w wysokości 144,85 zł nie może być kwestionowany. Przechodząc do kwestii stricte merytorycznych wskazać należy, że zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zacytowany przepis stanowił podstawę wydania uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...]r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych z budżetu miasta niepublicznym oraz publicznym szkołom i innym placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne, oraz trybu i zakresu przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystywania udzielonej dotacji. We wspomnianej uchwale odnośnie wysokości kwot dotacji określono w § 7 ust. 1, że wysokość łącznej kwoty dotacji, wg rozdziałów klasyfikacji budżetowej, określa Rada Miasta K. w uchwale budżetowej na dany rok. W odniesieniu natomiast do, kluczowej w niniejszej sprawie, kwestii jednostkowych stawek dotacji w § 7 ust. 2 uchwały zawarto zapis, że "wysokość jednostkowych miesięcznych stawek dotacji obowiązujących w danym roku określa Prezydent Miasta K. w odrębnym trybie". Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zacytowany wyżej § 7 ust. 2 uchwały łącznie ze wskazanym w odpowiedzi na skargę ogólnym § 19 uchwały, którym Prezydentowi Miasta K. powierzono wykonanie uchwały z dnia [...] r. stanowi podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia obok wskazanych w jego podstawie art. 31 ustawy o samorządzie gminnym (zgodnie z którym Prezydent Miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz) oraz art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (który stanowi, że miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie). Z cytowanego już art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że "to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Ustawa o systemie oświaty ustalając zasady udzielania dotacji, w tym ustalania jej wysokości upoważniła w art. 90 ust. 4 organ stanowiący do określenia trybu udzielenia dotacji. Rolą organu wykonawczego (Prezydenta Miasta) jest zaś wykonywanie, a nie stanowienie prawa miejscowego. Do jego zadań w spornym zakresie należą kwestie techniczne przekazania i rozliczenia dotacji, przy czym uchwała Rady Miasta nie może wprowadzać własnych zasad udzielenia dotacji, odmiennych, czy też sprzecznych z rozwiązaniami ustawowymi" (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II GSK 388/14). We wspomnianym już wyroku z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1007/13 NSA stwierdził, że "obowiązek uwzględnienia podstaw obliczenie dotacji, o którym stanowi art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, oznacza, że ustalenie wysokości dotacji (stawki) na jednego ucznia dla poszczególnych typów i rodzajów przedszkoli, szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych jest czynnością następczą wynikającą z wykonania uchwał. Wskazuje na to analiza przepisów ustawy o systemie oświaty". Mając na uwadze powyższe podkreślić należy, że prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 258/14 stwierdzono nieważność § 7 ust. 2 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...]r. nr [...]. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził m.in., że zapis uchwały stanowiący, iż "wysokość jednostkowych miesięcznych stawek dotacji obowiązujących w danym roku określa Prezydent Miasta K. w odrębnym trybie" narusza art. 90 ust. 4 u.s.o., gdyż sugeruje, że to nie organ stanowiący, ale wykonawczy ustala stawki dotacji. Zatem pomimo tego, że informacja kierowana przez Prezydenta Miasta do podmiotów dotowanych jest czynnością techniczną o charakterze księgowo-rachunkowym co do wysokości dotacji, to jednak zapis uchwały z użyciem słowa "określa" wskazuje na władcze, zarezerwowane dla Rady Miasta, działania w tym względzie. Zdaniem Sądu, w tym przypadku nie można analizowanego zapisu uchwały, jak wywodzi organ w odpowiedzi na skargę, sprowadzić tylko i wyłącznie do czysto matematycznego wyliczenia i zamieszczenia jego wyniku w informacji organu wykonawczego. Zasady udzielania dotacji, w tym ustalania jej wysokości określa sama ustawa o systemie oświaty, która w art. 90 ust. 4 upoważniając organ stanowiący do określenia trybu udzielenia dotacji nie upoważniła organu stanowiącego do przekazania kompetencji do ustalenia wysokości dotacji organowi wykonawczemu. Rolą tego ostatniego jest bowiem wykonywanie, a nie stanowienie prawa miejscowego. Do zadań Prezydenta Miasta, w spornym zakresie należą wspomniane już kwestie techniczne przekazania i rozliczenia dotacji, przy czym uchwała Rady nie może wprowadzać własnych, odrębnych od rozwiązań ustawowych, zasad udzielenia dotacji. Nie ma racji organ podnosząc w odpowiedzi na skargę, że uprawnienie powyższe wynika z kompetencji przyznanych organowi wykonawczemu na mocy art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te bowiem stanowią, że wójt gminy wykonuje uchwały rady gminy i zadania określone przepisami prawa, w szczególności określa sposób wykonania uchwał i wykonuje budżet. Dla organu wykonawczego także w tej ustawie zostały zarezerwowane wyłącznie zadania/funkcje o charakterze wykonawczym, a nie prawotwórczym. Stwierdzenie przez Sąd nieważności § 7 ust. 2 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wywiera skutki ex tunc i powoduje, że przepis ten od samego uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Z kolei uchylenie uchwały przerwałoby jej obowiązywanie z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 1149224). Wobec powyższego stwierdzić należy, że od samego początku, tj. od czasu wejścia w życie uchwały Rady Miasta K. z dnia [...]r. nr [...] nie istniała podstawa podjęcia przez Prezydenta Miasta K. działań wykonawczych dotyczących wysokości jednostkowych miesięcznych stawek dotacji obowiązujących w 2014 r. § 7 ust. 2 tej uchwały okazał się bowiem nieważny na mocy prawomocnego wyroku Sądu, co oznacza, że podstawa prawna działań wykonawczych Prezydenta Miasta w tym zakresie nigdy nie istniała. Zaskarżone zarządzenie pozbawione jest zatem podstawy prawnej. Podkreślenia wymaga, że postawy tej nie można upatrywać – jak już wspomniano – w ogólnym powierzeniu Prezydentowi Miasta wykonania uchwały z dnia [...] r. (§ 19). Skoro bowiem zawarta w uchwale regulacja dotycząca określenia wysokości jednostkowych miesięcznych stawek dotacji jest od początku nieważna, to Prezydent Miasta "nie ma czego wykonywać" w tym zakresie. Stwierdzenie przez Sąd nieważności przepisu uchwały stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta K. ma określone konsekwencje dla rozstrzygnięcia w sprawie skargi na to zarządzenie. Nieważność podstawy prawnej zaskarżonego zarządzenia ex tunc powoduje, że zarządzenie to już w dacie jego wydania pozbawione było podstawy prawnej. Jak wskazano m.in. w postanowieniu NSA z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II OSK 502/09 "charakterystyczną cechą polskiego systemu źródeł prawa jest bardzo wyeksponowana pozycja ustawy oraz szczególnie silny związane rozporządzenia (jako aktu wykonawczego) z ustawa", co przejawia się m.in. regułą walidacyjną, która głosi, że uchylenia albo zmiana treści przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej aktu wydanego na podstawie tego przepisu (tak: S. Wronkowska, Zamknięty system źródeł prawa a implementacja prawa Unii Europejskiej, Przegląd Legislacyjny z 2008 r., nr 4, s. 74, por. też postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 792.07, LEX nr 455185). Ta reguła walidacyjna znajduje swoje odzwierciedlenie także w Zasadach techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908 ze zm.), gdzie wyraźnie wskazano w § 33 ust. 1, że jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy, wskazując w przepisach przejściowych, że dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych. We wspomnianym już postanowieniu NSA z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II OSK 502/09 wskazano także, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, zgodnie z którą "sprawę rozpoczętą w sądzie pod rządami określonych przepisów ustawy należy osądzić na ich podstawie, choćby zostały formalnie uchylone" (tak. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008 r., s. 44). Jednakże zasada ta nie dotyczy sytuacji, gdy do Sądu wniesiono skargę na akt wykonawczy, który po wniesieniu skargi a przed wydaniem wyroku przez Sąd przestał obowiązywać. Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że z uwagi na działające wstecz skutki stwierdzenia przez sąd nieważności aktu uchylenie go nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego. W świetle powyższego, uwzględniając zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności aktu od instytucji stwierdzenia jej niezgodności z prawem, czy też uchylenia, stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowe jest bezprzedmiotowe. Skoro bowiem prawomocnym wyrokiem Sądu stwierdzono, że podstawa prawna stanowiąca upoważnienie do wydania zaskarżonego zarządzenia jest nieważna od daty jej uchwalenia, to w konsekwencji skutki tego orzeczenia rozciągają się także na wydane w oparciu o tę (nieważną ex tunc) podstawę zarządzenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., które także jest nieważne do daty jego wydania. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy z innych przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe, wobec czego orzeczono jak w sentencji.