I SAB/Gl 10/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Sędzia WSA Dorota Kozłowska (spr.), Asesor WSA Monika Krywow, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy C. na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji z dnia [...]. 1) zobowiązuje Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji z dnia [...]., w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznaje od Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych, 4) oddala skargę w pozostałej części, 5) zasądza od Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: P.p.s.a.) pismem z dnia 29 maja 2019 r. Gmina C. (dalej: Gmina, skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach (dalej: Fundusz) zarzucając naruszenie art. 6, art. 12 i art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: K.p.a), poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Gmina wniosła o: 1. zobowiązanie Funduszu do wydania w określonym terminie stosownego aktu, albo do dokonania czynności po myśli art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z postanowieniem Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z dnia [...] r. nr [...]; 2. wymierzenie Funduszowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub też przyznanie od Funduszu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w przepisie art. 154 § 6 P.p.s.a., 3. stwierdzenie, że bezczynność Funduszu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej. Uzasadniając skargę Gmina podniosła, że złożyła do Funduszu wniosek z 12 listopada 2013 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji Funduszu z dnia [...] r. nr [...], co do prawa odwołania. Fundusz postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku Gminy o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji z dnia [...] r. Gmina złożyła zażalenie do Wojewody na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Gmina podkreśliła, że pomimo upływu blisko dwóch lat od wydania przez Wojewodę postanowienia z dnia [...] r. Fundusz nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w tej sprawie, wskutek czego rażąco przekroczył terminy załatwiania spraw zakreślone przez przepis art. 35 K.p.a. Ponadto Fundusz nie powiadomił Gminy o przyczynach tak istotnej zwłoki w załatwieniu sprawy. Dlatego też Gmina na podstawie art. 37 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.) złożyła do Wojewody zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Fundusz, jednakże Wojewoda pozostawił to zażalenie bez jakiejkolwiek odpowiedzi, co jednak nie pozbawia Gminy prawa do złożenia skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12). Odpowiadając na skargę Fundusz reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej oddalenie. Fundusz podniósł, że Gmina niezależenie od wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji z dnia [...] r. złożyła równocześnie odwołanie od tej decyzji. Wojewoda prawie równocześnie rozpatrzył zażalenie Gminy oraz odwołanie od decyzji i wydał: 1. postanowienie z dnia [...] r. nr [...], którym uchylił w całości postanowienie Funduszu z dnia [...] r. nr [...] oraz 2. decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą uchylił decyzję Funduszu z dnia [...] r. nr [...]. Dalej Fundusz podkreślił, że skoro w wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną przez Gminę decyzję Funduszu z dnia [...] r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania to bezprzedmiotowa stała się sprawa postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji o treść pouczenia, bowiem decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto jak wskazał Wojewoda w decyzji Funduszu nie wskazano trybu wniesienia odwołania, w szczególności organu właściwego do jego rozpatrzenia, więc należy uznać, że odwołanie zostało wniesione z zachowaniem wymogów art. 129 K.p.a. Zatem zgodnie z treścią art.112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania, albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do pouczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 – wszystkie wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Celem skargi na bezczynność jest więc doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność, lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej, czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. uchylił postanowienie Funduszu z dnia [...] r. w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pomimo wydania postanowienia o takiej treści Fundusz nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Nie usprawiedliwia Funduszu okoliczność, że Wojewoda decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną przez Gminę decyzję Funduszu z dnia [...] r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Owszem można zgodzić się z oceną Funduszu, że po rozpatrzeniu odwołania Gminy od decyzji z dnia [...] r. bezprzedmiotowa stała się sprawa postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji o treść pouczenia, gdyż zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, jednakże obowiązkiem Funduszu było zastosowanie w takiej sytuacji art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. i wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania w zakresie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji z dnia [...] r., gdyż co do tej kwestii postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Niemniej Fundusz nie wydał takiego postanowienia. Co więcej sytuacja zmieniła się, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1438/17 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...]. Wyrok jest prawomocny. Nadal zatem w obrocie prawnym pozostaje decyzja Funduszu z [...] r., co powoduje, że Fundusz powinien rozpoznać w wniosek Gminy o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji z dnia [...] r. W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei w myśl § 3 wskazanego przepisu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Fundusz nie wydając żadnego rozstrzygnięcia w sprawie dopuścił się więc bezczynności. Sąd miał także na uwadze, że postępowanie administracyjne zostało zawieszone na wniosek Gminy postanowieniem Funduszu z dnia [...] r. (załącznik do karty 106 akt administracyjnych). Niemniej postanowieniem z dnia [...] r. Fundusz na wniosek Gminy podjął zawieszone postepowanie administracyjne (załącznik do karty 113 akt administracyjnych) i od tego czasu także nie wydał postanowienia. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd ten stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1a). Tak więc Sąd zobowiązał Fundusz do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji z dnia [...] r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Sąd stwierdził, że Fundusz dopuścił się bezczynności, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. II SAB/Sz 34/13). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie ulega także wątpliwości, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). Niewątpliwie w ocenie Sądu stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Świadczy o tym długi okres bezczynności, nieskomplikowany charakter sprawy do rozstrzygnięcia i przekroczenie wszelkich terminów do załatwienia sprawy, określonych w K.p.a., nawet odliczając okres zawieszenia postępowania administracyjnego. Na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność postępowania może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. O ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1268/16). Sąd na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] zł, uznając ją za adekwatną jako swoiste zadośćuczynienie za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Sąd miał bowiem na uwadze, że pomimo, iż wniosek Gminy nie został rozpoznany to i tak Gmina skorzystała z możliwości złożenia skutecznego odwołania. Ponadto wartość ta spełnia także kryterium określone w P.p.s.a., zgodnie z którym suma pieniężna nie może przekraczać wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, a więc w 2019 r. nie może być wyższa niż 22.925,15 zł (Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2018 r. - M.P. poz. 154). Sąd oddalił skargę w pozostałej części. Sąd nie wymierzył Funduszowi grzywny, uznając, że wystarczające jest przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie [...] zł. Zdaniem Sądu grzywna jako dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15; z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od Funduszu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł, która stanowi uiszczony wpis sądowy.