II SA/Gl 1036/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia 18 czerwca 2024 r. nr CK.ZUO.4701.6540.OZ.2021.AP w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 18 czerwca 2024 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. (dalej "Dyrektor Zarządu" lub "Organ") określił Gminie J. (dalej "Skarżąca" lub "Gmina") opłatę za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Dyrektor Zarządu, w związku z nieuznaniem reklamacji Skarżącej, decyzją z 18 czerwca 2024 r. określił Skarżącej za okres IV kwartału 2021 r. opłatę zmienną w wysokości 4 030,00 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód cieku [...]. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5, art. 552 ust. 2 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 oraz art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.; dalej "p.w."), art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 z późn. zm.), § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2438; dalej "rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Zarządu wyjaśnił, że Skarżąca korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z 12 grudnia 2017 r., znak: [...], wydaną przez Starostę [...], poprzez odprowadzanie wód opadowych i roztopowych (pochodzących z odcinka drogi krajowej nr [...] oraz terenów przyległych w obrębie osiedla [...] w J. ) do cieku [...], za pośrednictwem istniejących wylotów kanalizacji deszczowej. Oznacza to, że zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w. Skarżąca obowiązana jest ponosić opłaty za usługi wodne. Informacją z 2 maja 2024 r., na podstawie art. 272 ust. 17 p.w., ustalono Skarżącej za IV kwartał 2021 r. opłatę zmienną w wysokości 4 030,00 zł z tytułu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do cieku [...]. Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 p.w. i § 8 pkt 1 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. Pismem z 15 maja 2024 r. Gmina, działając za pośrednictwem Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. , złożyła reklamację, w której wskazała, że posłużenie się przy ustaleniu opłaty zmiennej wyłącznie danymi wskazanymi w pozwoleniu wodnoprawnym jest nieprawidłowe. Należało ustalić rzeczywiste ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych do wód płynących, co do których właściwy organ Wód Polskich na mocy art. 552 ust. 2 pkt 2 p.w. został uprawniony, poprzez przeprowadzenie np. pomiarów w ramach kontroli. Organ przyjmując tylko jeden ze sposobów jakie ustawodawca wskazał w p.w., do ustalenia opłaty zmiennej, nie wskazał rzeczywistej ilości wód, a jedynie wartość abstrakcyjną, gdzie takie podejście do ustalenia opłaty zmiennej, nie było intencją ustawodawcy. Skarżąca podkreśliła także, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów i określa maksymalną ilość m3 na rok. Brak jest podstaw do ustalania ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych na podstawie wskaźników wskazanych w tym pozwoleniu skoro nie dotyczą one ilości wód planowanych do wprowadzenia do wód, lecz maksymalnej dopuszczalnej ilości odprowadzanych wód w skali roku. Prowadząc postępowanie, na skutek złożonej reklamacji, Organ wezwał Skarżącą do złożenia pisemnych wyjaśnień, poprzez przedstawienie informacji o ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych do cieku [...] w IV kwartale 2021 r. wyrażonej w m3 wraz z informacją czy odprowadzanie wód następuje z wykorzystaniem urządzeń do retencjonowania, zgodnie z wymaganiami z art. 552 ust. 2g p.w. W odpowiedzi na wezwanie Organu, Skarżąca w piśmie z 7 czerwca 2024 r. podtrzymała stanowisko zawarte w złożonej reklamacji, uchylając się od podania informacji o faktycznej ilości odprowadzanych wód w analizowanym okresie. W związku z brakiem inicjatywy dowodowej Skarżącej, przy ustalaniu opłaty zmiennej Organ oparł się na danych z pozwolenia wodnoprawnego i informacjach pozyskanych w sprawie dotyczącej opłaty zmiennej za III kwartał 2018 r. (wyloty W1 i W2 wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym nie zostały wykonane, zaś wyloty W3 i W4 zostały zalegalizowane decyzją Starosty [...] z 10 października 2017 r., nr [...]). Dyrektor Zarządu wziął pod uwagę ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód wylotami W3 i W4, wyrażoną w m3/rok, która stanowiła wartość najbardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty. Podane w pozwoleniu wodnoprawnym ilości odprowadzanych w roku wód wylotami W3 i W4 podzielono przez cztery, jako, że opłata jest ustalana za kwartał za ilość odprowadzonych w tym okresie wód. Określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu dokonał w oparciu o art. 272 ust. 5 i art. 552 ust. 2 pkt 1 p.w. oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. Na poparcie swojego stanowiska co do metodologii określania opłaty zmiennej za usługi wodne Dyrektor Zarządu powołał się na orzecznictwo sądowe. Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję Dyrektora Zarządu w całości, wniosła o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca decyzji Organu zarzuciła naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, tj. 1.1) art. 272 ust. 5 p.w., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, podanej w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód płynących; 1.2) art. 272 ust. 5 w związku z art. 272 ust. 10 p.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, na niekorzyść strony wbrew art. 7a § 1 k.p.a., i w rezultacie określenie opłaty zmiennej na podstawie pozwolenia wodnego wydanego w oparciu o ustawę Prawo wodne z 18 lipca 2001 r., które określa wartości maksymalne ilości wód możliwych do odprowadzenia, a zatem w wysokości zawyżonej; 2) prawa procesowego, tj.: 2.1.) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak ustalenia ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast; 2.2) art. 7, art. 7a § 1, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego w 2014 r. na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r., zamiast ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podkreśliła, że poprzednio obowiązująca ustawa, tj. Prawo wodne z 2001 r., nie przewidywała obowiązku uiszczania opłat stałych, jak i zmiennych oraz nie było jej w ogóle znane pojęcie usług wodnych. Określenie w pozwoleniu wodnoprawnym ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych nie skutkowało istnieniem bądź brakiem obowiązku wnoszenia opłat i tym bardziej nie miało wpływu na ich wielkość. W pozwoleniu wodnoprawnym wydawanym na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. wskazywano maksymalną ilość odprowadzanej wody w m3 na rok, zaś w pozwoleniu wodnoprawnym wydawanym na podstawie Prawa wodnego z 2017 r. wskazuje się średnią ilość m3 na rok. Zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do ustalania ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 rozumianej jako ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku na podstawie wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości m3 na rok, albowiem wielkość ta ustalona została na podstawie innej niż aktualnie obowiązująca ustawy i nie dotyczyła ilości wód opadowych i roztopowych planowanych do wprowadzenia do wód, lecz maksymalnej dopuszczalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w skali roku. W czasie gdy Skarżąca starała się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie miała świadomości, że w przyszłości może ono stanowić podstawę dla ustalenia jakiejkolwiek opłaty. Co więcej część wylotów, które zostały wskazane w pozwoleniu, nawet nie została wykonana. Charakter opłaty zmiennej wskazuje jednoznacznie, iż jej wysokość nie jest determinowana treścią pozwolenia wodnoprawnego, ale rzeczywistą ilością odprowadzonych wód, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Rzeczywista ilość odprowadzanych wód mogłaby zostać podana wyłącznie w momencie istnienia urządzeń pomiarowych, pozwalających na ustalenie ich ilości. Ustawodawca nie nałożył jednak na podmioty zobowiązane do uiszczania opłat zmiennych za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych obowiązku posiadania ww. urządzeń, zarówno przed wejściem w życie ustawy p.w., jak i obecnie. Wielkości podane w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią podstawę do ustalenia jedynie opłaty stałej. W przypadku opłaty zmiennej ustawodawca nie odwołuje się do ww. kryterium, a zatem istotne znaczenie w takim przypadku ma ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. Dla rozwiązania kwestii danych wskazujących rzeczywistą ilość wód odprowadzanych do wód płynących ustawodawca nałożył na gminy m. in. obowiązek składania oświadczeń o ich ilości, nie podając jednocześnie skąd wstecznie pozyskać takie dane. Zdaniem Skarżącej brak jest podstaw, by domagać się od właścicieli urządzeń i systemów deszczowych szacowania ilości odprowadzanych wód opadowych do wód płynących, w przypadku braku odpowiednich urządzeń pomiarowych, jak i w przypadku braku rzeczonych oświadczeń – obliczania opłat na podstawie parametrów zawartych w pozwoleniach wodnoprawnych. W ocenie Gminy, do czasu opracowania i podania do publicznej wiadomości, czy to przez ustawodawcę, czy przez Wody Polskie jednolitej i miarodajnej metodologii służącej obliczaniu ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych do wód płynących, kwestie zarówno składania przez podmioty zobowiązane oświadczeń o ilości wód odprowadzanych, jak i nakładanie na jednostki samorządu terytorialnego opłat zmiennych przez Wody Polskie winny pozostać bez rozpatrzenia, a decyzje o opłatach uchylone. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że Skarżąca legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym Starosty [...] z 12 grudnia 2017 r. na odprowadzanie do cieku [...] za pośrednictwem wylotów W1-W4 wód opadowych i roztopowych pochodzących z odcinka drogi krajowej nr [...] oraz terenów przyległych w obrębie osiedla [...] w J. Skarżąca kwestionuje sposób, a w konsekwencji wysokość nałożonej zaskarżoną decyzją opłaty zmiennej za korzystanie z usługi wodnej określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Zdaniem Skarżącej, Dyrektor Zarządu określając opłatę zmienną błędnie posłużył się danymi wskazanymi w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalić rzeczywistą ilość odprowadzonych wód poprzez przeprowadzenie kontroli wylotów i ich opomiarowanie. Skarżąca nie ma obowiązku posiadania urządzeń pomiarowych wobec tego brak jest podstaw, aby domagać się od niej szacowania ilości odprowadzanych wód. Ponadto pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. nie mogło być podstawą do ustalenia Skarżącej opłaty zmiennej. Kluczową zatem kwestią dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest rozstrzygnięcie, czy Organ określając opłatę zmienną za usługę wodną prawidłowo przyjął dane z pozwolenia wodnoprawnego dla ustalenia ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych. Sąd zauważa, że powyższa kwestia była już przedmiotem orzeczeń tut. Sądu. Wydane dotychczas orzeczenia w sprawach dotyczących opłaty zmiennej nakładanej na Skarżącą oraz Miejski Zarząd Dróg i Mostów w J. w związku z korzystaniem z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego były jednolite co do rozstrzygnięcia i opierały się na konkluzji, że kontrolowane decyzje nie naruszają przepisów prawa (por. wyroki tut. Sądu z: 24 maja 2022 r., II SA/Gl 433/22; 8 czerwca 2022 r., II SA/Gl 442/22 i II SA/Gl 432/22; 22 czerwca 2022 r., II SA/Gl 431/22; 13 lipca 2022 r., II SA/Gl 434/22; 5 marca 2024 r., II SA/Gl 2005/23; 19 kwietnia 2024 r., II SA/Gl 222/24 i 223/24; 21 sierpnia 2024 r., II SA/Gl 207/24; 20 września 2024 r., II SA/Gl 730/24, 15 listopada 2024 r., II SA/Gl 766/24 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Jakkolwiek wskazane wyroki są nieprawomocne, jednak skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane w nich poglądy i dokonaną wykładnię przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy zaakcentować, że wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r. p.w. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "użytkownik"/"zanieczyszczający" płaci. Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 p.w., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zaakcentować należy w tym miejscu rozumienie "usług wodnych" w rozumieniu preambuły do Dyrektywy Wodnej. Jej ideą przewodnią było wyrażone w pierwszym motywie stanowisko, że woda nie jest produktem handlowym, takim jak każdy inny. Działania w dziedzinie polityki wodnej nie powinny opierać się wyłącznie na rezultatach analiz ekonomicznych. W tym celu powinno się uwzględnić zasadę zwrotu kosztów usług wodnych opartą na długoterminowych prognozach zapotrzebowania i wykorzystania wody w dorzeczu, także kosztów ekologicznych dotyczących zasobów związanych ze szkodliwym lub negatywnym wpływem na środowisko wodne (np. motywy 36 i 38). Następnie należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a p.w.). W myśl art. 270 ust. 11 p.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z art. 272 ust. 5 p.w. wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Stosownie do art. 272 ust. 10 p.w. ustalając wysokość tej opłaty uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Istotnym dla rozpatrzenia sprawy jest również przepis art. 552 ust. 2 i ust. 2a p.w. W myśl art. 552 ust. 2 ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje również na podstawie odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały (art. 552 ust. 2a p.w.). W celu ustalenia wysokości opłat podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne są obowiązane składać oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 p.w. (art. 552 ust. 2b p.w.). W celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5, oświadczenia, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności (art. 552 ust. 2g p.w.). Wobec tego w okresie przejściowym wskazanym w art. 552 ust. 2 p.w. ustawodawca dopuszcza określenie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód przy uwzględnieniu danych, które mogą być ustalane w inny sposób, aniżeli na podstawie faktycznego korzystania (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 marca 2020 r., IV SA/Wa 2906/19, opubl. w CBOSA). Wykładnia literalna i systemowa art. 552 p.w. wskazuje, że ustalenie opłaty za usługi wodne następuje w pierwszym rzędzie na podstawie oświadczeń składanych przez podmioty zobowiązane do wnoszenia opłat. Jednakże brak należytego oświadczenia powoduje, że organ ustalający wysokość opłaty może skorzystać z alternatywnych możliwości ustalenia tej wysokości wynikających z art. 552 p.w. Nie należy bowiem tracić z pola widzenia zasady, że korzystający ze środowiska powinien za to płacić. Fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego i rzeczywiste odprowadzenie wód opadowych oraz roztopowych przez Skarżącą wylotami W3 i W4 oznacza w świetle powołanych wyżej przepisów, że zobowiązana jest ona do ponoszenia zarówno opłaty stałej za usługi wodne (art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) p.w.) jak i opłaty zmiennej (art. 272 ust. 5 p.w). Skarżąca w oświadczeniu z art. 552 ust. 2g p.w. za IV kwartał 2021 r. nie podała ilości odprowadzonych do wód – wód opadowych lub roztopowych. Także na wezwanie Organu Skarżąca nie podała rzeczywistych danych obrazujących ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych za ten okres. W piśmie z 12 września 2023 r. Skarżąca nie wskazała żadnych ilości odprowadzanych wód (formularz w części dotyczącej ilości odprowadzanych do wód – wód opadowych i roztopowych w danym kwartale nie został wypełniony). Dane te nie zostały również wskazane w reklamacji z 15 maja 2024 r. ani w piśmie z 7 czerwca 2024 r., w którym Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w reklamacji. Stosownie do przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo zbiera materiał dowodowy z własnej inicjatywy, jeżeli uważa to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 603/16, opubl. w CBOSA). Trudno jest przyjąć, aby organy były zobowiązane do poszukiwania dowodów korzystnych dla strony w sytuacji, gdy tylko strona posiada pełną wiedzę na temat zdarzenia, które rodzić może pozytywne dla niej skutki. Poza tym realizacja przez organ administracji obowiązków z art. 7 i art. 77 k.p.a. nie sprawia, że strona jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. W szczególności nie jest zobowiązany do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1605/96, opubl. w CBOSA). Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08, opubl. w CBOSA). Wobec powyższego skoro Skarżąca nie przekazała żadnych informacji co do ilości wód opadowych i roztopowych, a także nie przejawiała żadnej inicjatywy dowodowej celem wykazania tych wielkości, trudno jest oczekiwać od Organu, aby prowadził w tym kierunku pogłębione postępowanie wyjaśniające, skoro dysponuje danymi wynikającymi z pozwolenia wodnoprawnego, do czego upoważnia go zresztą treść art. 552 ust. 2 pkt 1 p.w. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 24 października 2019 r., II SA/Bk 444/19, opubl. w CBOSA). Przy czym art. 552 ust. 2 pkt 1 p.w. odnosi się generalnie do kategorii pozwoleń wodnoprawnych bez uwzględnienia czasu ich wydania. W tej sytuacji - wobec braku jakichkolwiek możliwości ustalenia ilości odprowadzonych wód - Dyrektor Zarządu prawidłowo ustalił opłatę zmienną za usługę wodną opierając się na danych wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Przy czym Organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśnił sposób wyliczenia opłaty oraz czasookres (kwartał). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zastosowania tej regulacji, gdyż z przyczyn podanych wyżej nie zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 272 ust. 5 i art. 272 ust. 10 p.w., jak też naruszenia art. 7, art. 7a §1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.