II SA/Gl 120/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu w całości, 2. zasądza od Prezydenta Miasta G. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. skarżący J.B. zwrócił się do Prezydenta Miasta G. o zwrot należnej kwoty zapłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł. z tytułu rejestracji samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Pismem z dnia [...] r. Nr [...] Zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji, działający z upoważnienia Prezydenta, odmówił zwrotu opłaty z tytułu wydania karty pojazdu dla zarejestrowanego samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] (poprzedni numer rejestracyjny [...]). Poinformował, że pobrana opłata była zgodna z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310), który przewidywał właśnie opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. Powyższy przepis obowiązywał w dniu rejestrowania wymienionych samochodów, czyli opłatę pobrano zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym. Kolejnym pismem z dnia [...] r. J.B. wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa, domagając się zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu dla wskazanego samochodu – podając nadto numer telefonu w celu poinformowania go o przebiegu sprawy Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta G., działając przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Komunikacji, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w poprzednim piśmie. Pouczył stronę o przysługującej jej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W dniu [...] r. J.B., za pośrednictwem Prezydenta Miasta G., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, "na czynności Urzędu Miejskiego w G. Wydział Komunikacji ul. [...]" domagając się "wyjaśnienia sprzeciw w/w organu o zwrot kosztów za wydanie karty pojazdu w [...] r.". Dodał, iż kierowane do urzędu pisma nie spotkały się z akceptacja organu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż pobrana od skarżącego opłata za kartę pojazdu zgodna była z obowiązującym wówczas stanem prawnym. Natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., uznający za niekonstytucyjną ustaloną w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury opłatę, wyznaczył datę utraty mocy obowiązującej przepisu na dzień 1 maja 2006 r. W konsekwencji organy stosujące prawo zobligowane były do dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu aż do daty wskazanej w wyroku Trybunału. Nie jest zatem zasadne aby w chwili obecnej ponosiły z tego tytułu odpowiedzialność. Organ wskazał także na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II CZP 125/07 podnosząc, iż "uznanie że samo stwierdzenie niekonstytucyjności aktu normatywnego jest wystarczające do przypisanie Skarbowi Państwa odpowiedzialności za bezprawie legislacyjne, a odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma żadnego znaczenia, musiałoby prowadzić do dysfunkcjonalności w działalności organów.". Organ wskazał, że w tych warunkach organ obowiązany był stosować przepisy tego rozporządzenia, a zatem pobrana opłata była prawidłowa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z kolei z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). W myśl natomiast art. 146 § 1tej ustawy w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności skargi doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi rozważenia wymagało, czy mieści się ona we wskazanym wyżej zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać w tym miejscu należy, iż kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., Nr 2, poz. 21). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie cytowanego przepisu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Odnośnie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać nadto należy, iż w myśl art. 52 § 1 i § 2 cytowanej ustawy skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust 2 pkt 4 ustawy skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy). Sąd stwierdza, że wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi na akt Prezydenta Miasta J. zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona stosownym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że sąd administracyjny w ramach przyznanych mu kompetencji może jedynie ocenić prawidłowość wydanego przez organ administracji publicznej aktu, dokonując tego pod kątem jego legalności, czyli zgodności z przepisami prawa. Uwzględniając zaś skargę, zgodnie z art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Dokonując z kolei merytorycznej oceny aktu organu administracji z dnia [...] r. wskazać należy, iż stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl natomiast ust. 4 tegoż artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w ust. 5 cytowanego artykułu ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, iż ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury wydał przywołane już rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310). W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji samochodu przez skarżącego, który uiścił taką właśnie opłatę za wydanie karty pojazdu. Wymieniony przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia został w dniu 17 stycznia 2006 r. wyrokiem w sprawie o sygn. akt U 6/04 uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, lecz ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, iż opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500,00 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ulega wątpliwości, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o niekonstytucyjności przepisu jest utrata jego mocy obowiązującej. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż orzekając o niezgodności kwestionowanego przepisu rozporządzenia z ustawą i Konstytucją, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny odroczył w czasie utratę jego mocy obowiązującej na dzień 1 maja 2006 r. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza jednak, iż w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym był on zgodny z Konstytucją lub ustawą. Odroczenie tej daty zasadniczo ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tego przepisu, tak by był on z godny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 290/09 i z dnia 25 sierpnia 2009 sygn. akt I OSK 1242/08). Jednakże skutkiem odroczenia w czasie momentu utraty przez akt mocy obowiązującej jest sytuacja, w której obowiązują przepisy sprzeczne w swej treści z konstytucją lub ustawą. Akt normatywny lub przepis uznany za niekonstytucyjny musi więc być kwalifikowany jako mający moc obowiązujący do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału. W ocenie Sądu taki akt lub przepis nie powinien jednak być zastosowany przed sąd w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust. 1 Konstytucji) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że pozostaje on w sprzeczności z Konstytucją, gdyż sprzeczność ta istnieje od samego początku, to jest od momentu wydania danego aktu normatywnego, bądź wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone. W takim kontekście przyjąć należy, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania prawa odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1007/07). Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie stanowi dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego przez ten sąd za niezgodny z Konstytucją i ustawą. Jak już wyżej wskazano, przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Wracając do meritum sprawy wskazać przyjdzie, że wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny ocenę kwestionowanego przepisu rozporządzenia skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości. Zgodnie z art. 173 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Inaczej jednak została ukształtowana relacja względem władzy ustawodawczej sądów, a inaczej Trybunału. O ile Trybunał Konstytucyjny jest organem kontroli także władzy ustawodawczej, o tyle sędziowie orzekający w sprawach indywidualnych podlegają Konstytucji i ustawom. W myśl art. 178 Konstytucji sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, iż sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. Zgodnie w zasadzie przyjmuje się, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W relacji zatem do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. U 2/97, Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (zob: w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000r., sygn. akt. OPK 13/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 2 poz. 63; z 15 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, w: ONSA z 2001r. Nr 3, poz. 104; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. OPS 3/00, w: ONSA z 2000r. Nr 4, poz. 136; czy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006r. sygn. akt I OPS 4/05). Dokonując zatem takiej właśnie, opartej na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów inkryminowanego rozporządzenia, skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w związku z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty. Konsekwencję uznania przez tutejszy Sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej stanowi ustalenie, że poddany kontroli akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części opłaty, uiszczonej przy rejestracji samochodu [...] o numerze rejestracyjnym [...] (poprzednio [...]) dokonanej w [...] r., pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonych zatem nienależnie. Nadmienić jeszcze należy, że wyrażony przez Sąd w niniejszej sprawie pogląd i ocena prawna co do odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu są konsekwentnie i powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a skład orzekający nie znalazł podstaw i argumentów, które mogłyby uzasadniać zmianę tego stanowiska (por. m.in. wyroki tut. Sądu z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 353/08 oraz z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 545/09; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 453/08 oraz III SA/Gd 455/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 389/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 330/09; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt: I OSK 589/09, I OSK 591/09, I OSK 1204/09, I OSK 1354/09). Niezależnie od powyższego zwrócić przyjdzie uwagę na pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08. W wyroku tym Sąd uznał, że jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Aprobując tak postawioną tezę stwierdzić należy, że przemawia ona dodatkowo za koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta G. winien ustalić, w jakiej wysokości skarżący powinien był uiścić opłatę za wydane karty rejestrowanych pojazdów, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym (co organ zauważył w kocowym fragmencie odpowiedzi na skargę), a następnie zwrócić skarżącemu uiszczoną kwotę wartość tę przewyższającą. Rolę pomocniczą w tej mierze może stanowić nowe obowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. , zgodnie z którym oplata za wydanie karty pojazdu wynosi 75 zł, przy czym brak jest podstaw do kwestionowania, by wysokość tej opłaty ustalona została w sposób nieodpowiadający warunkom zawartym w art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonego aktu stosownie do art. 152. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 cytowanej ustawy.