II SA/Gl 133/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi A S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] (znak [...]) z dnia [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 w związku z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.), (dalej u.p.z.p.) oraz na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] ustalającej warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego lokalizowanego w północno-wschodniej części działki nr [...] o użytku "Bi" przy ul. [...] w K. – ustalił dla A S.A. dla terenu obejmującego działkę nr [...] (Kw nr [...]) jednorazową opłatę w wysokości [...] złotych ([...] złotych) stanowiącą 20% wzrostu wartości nieruchomości, w związku z jej sprzedażą w dniu [...] Rep. "A" nr [...]. W uzasadnieniu organ orzekający podał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 i art. 63 ust. 3 u.p.z.p. jeżeli w związku z ustaleniem, w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną decyzją, a określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu podkreślono także, iż wysokość stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalono analogicznie do ustaleń rent planistycznych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono także, że wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...] złotych ([...] złotych) został ustalony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Od decyzji z dnia [...] ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosło A S.A., w którym zarzuciło organowi I instancji działanie bez podstawy prawnej i wniosło o stwierdzenie nieważności lub uchylenie i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W odwołaniu w szczególności podkreślono, iż w decyzji nie wyjaśniono dlaczego podstawą jej wydania jest decyzja z dnia [...] (nr [...]) w sprawie warunków zabudowy przedmiotowej działki, w której nie ustalono stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a nie późniejsza decyzja Prezydenta Miasta K. w sprawie warunków zabudowy z dnia [...] (nr [...]), w której dla tej samej działki określono wysokość stawki procentowej służącej do ustalania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Odnosząc się do twierdzenia zawartego w kwestionowanej decyzji, gdzie w uzasadnieniu podano, iż wysokość stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalono analogicznie do ustaleń rent planistycznych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wskazano, iż stosowanie tego typu analogi jest całkowicie niedopuszczalne i bezpodstawne. Odwołujący generalnie kwestionował prawo prezydenta do ustalania samej stawki procentowej i przywoływał na tę okoliczność wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1867/07. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) (dalej Kpa) i art. 63 ust. 3 u.p.z.p. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji brak dokonania ustaleń faktycznych i prawnych wyrażający się obrazą art. 107 Kpa oraz brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i naruszenie w związku z tym art. 7, 77 i 80 Kpa. Kolegium podzieliło zarzuty odwołującego co do nie wyjaśnienia przez organ I instancji tego dlaczego za podstawę skarżonej decyzji wzięto decyzję o warunkach zabudowy nr [...], w której nie określono stawki procentowej, a nie decyzję nr [...], w której wysokość stawki procentowej określono. SKO podkreśliło także, iż w decyzji organu I instancji nie wyjaśniono dlaczego w sprawie sporządzono trzy operaty szacunkowe ani też nie wyjaśniono jaka była wartość nieruchomości przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy a jaka po jej wydaniu, jak i tego dlaczego wartość nieruchomości wzrosła do kwoty od której obliczono jednorazową opłatę. Odnosząc się do zarzutu braku podstaw prawnych do ustalania przez prezydenta samej stawki procentowej SKO wskazało powołując się na art. 58 ust. 2 oraz art. 63 ust. 3 u.p.z.p., że w przypadku gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy pociąga za sobą wzrost wartości nieruchomości, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, to określenie wysokości stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości następuje zawsze w treści tej decyzji. Wskazano także, iż SKO w K. w przedmiocie ustalania stawek procentowych służących naliczeniu jednorazowej opłaty podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w wyroku z dnia 17 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Gl 630/04. W skardze do sądu administracyjnego A S.A. (dalej zwany skarżącym) wniosło o zmianę decyzji organu II instancji z dnia [...] poprzez jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty odwołania oraz dodatkowo wskazał, iż decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. stwierdził wygaśnięcie obu decyzji o warunkach zabudowy (nr [...] i nr [...]). Skarżący podkreślając, iż jego zdaniem prezydent nie jest uprawniony do ustalania wysokości opłaty tytułem wzrostu wartości nieruchomości wskazywał, że jedynie uchwała rady gminy może określić stawkę procentową wzrostu, a to w konsekwencji winno skutkować umorzeniem postępowania w sprawie. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty wskazane w skarżonej decyzji oraz podnosząc, iż zarzuty skargi są przedwczesne z uwagi na braki w materiale dowodowym, co uniemożliwiło ustalenie wysokości jednorazowej opłaty wyliczonej w związku ze wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), (zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, wynika z akt administracyjnych. Spór między skarżącym a organami administracji publicznej dotyczy oceny tego stanu i jego kwalifikacji prawnej. Zaskarżona decyzja SKO w K. pomimo, iż działała kasacyjnie (art. 138 § 2 Kpa) nie kwestionuje co do zasady rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, a którego decyzja została wydana na podstawie art. 63 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten stanowi o tym, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 u.p.z.p. to przepis art. 36 oraz art. 37 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. ponosi inwestor, po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W literaturze i orzecznictwie opinie co do możliwości naliczenia "renty planistycznej" w razie braku miejscowego planu, są podzielone, co wiąże się przede wszystkim z ustaleniem organu właściwego do ustalenia stawki procentowej poza planem miejscowym. W wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 338/06 i wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2006 r., II SA/Rz 763/05 przyjęto, że w przypadku braku planu miejscowego ustalenie stawek procentowych służących ustaleniu opłat planistycznych jest kompetencją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a skorzystanie z niej przez ten organ powinno nastąpić poprzez wydanie decyzji odpowiednio: o warunkach zabudowy lub ustaleniu stawki procentowej. Odmienne stanowisko – przyznające w omawianej materii kompetencje radzie gminy wyrażono np. w wyroku WSA Olsztyn – II SA/OL 100/07. W wyrokach z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. II SA/OL 351/07 (podobnie w wyroku z 14 października 2007 r. – sygn. II SA/OP 329/07) stwierdzono, że stawki procentowe może uchwalić jedynie rada gminy tylko wówczas gdy uchwala plan miejscowy. Zdaniem Sądu ustalenie opłat o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest ściśle powiązane z uchwaleniem planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.), w którym rada gminy określa stawki procentowe, a obowiązek ich uiszczenia powstaje, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego (zmianą) wartość nieruchomości wzrośnie, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. W ocenie Sądu przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie stanowi zatem samodzielnej podstawy prawnej poboru opłaty planistycznej i nie może być stosowany w przypadku braku stosownego zapisu w uchwalonym przez radę gminy planie. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak bowiem przepisu, który stanowiłby podstawę do ustalania stawki procentowej poza planem przez radę gminy. Z kolei art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi jedynie podstawę do pobrania przez wójta (burmistrza, prezydenta) jednorazowej opłaty ustalonej w planie, a więc nie dotyczy określenia stawki procentowej. Skład orzekający w omawianej materii podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1887/07, w którym stwierdzono m. in., że "Rada gminy nie jest – wobec braku szczególnej podstawy prawnej – uprawniona, w sytuacji gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach – wójt, burmistrz, prezydent". W kontekście powyższych rozważań wykładni wymaga art. 63 ust. 3 u.p.z.p., stanowiący jedną z dwóch podstaw prawnych zaskarżonej decyzji, a przewidujący w sytuacji wywołania przez decyzję o warunkach zabudowy, skutków, o których mowa w art. 36 u.p.z.p., odpowiednie stosowanie przepisów art. 36 i 37 u.p.z.p. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym przez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się: stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich stosowania, jak i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana. Odpowiednie stosowanie jest uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy. Decyzja o warunkach zabudowy ma szczególny charakter. Można ją wydać, w stosunku do tego samego terenu, więcej niż jednemu wnioskodawcy, którzy nie muszą się legitymować tytułem własności do tego terenu, nie rodzi ona praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p.). Można ją przenieść, za zgodą strony na rzecz której została wydana, na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie zawarte w niej warunki ( art. 63 ust.5 u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy różni się od planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt indywidualny, a nie powszechnie obowiązujący, nie jest tym samym zrównana – jeśli chodzi o charakter prawny – z aktem prawa miejscowego. Nie wywołuje ona też skutków identycznych, jak zapisy planu. Przede wszystkim nie wywołuje ona skutku w postaci trwałego przeznaczenia określonego terenu pod określony cel. Decyzja ta orzeka o możliwości zabudowy określonego terenu w sposób w niej wskazany po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. W istocie decyzja ta skutkuje możliwością wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, której dotyczy. Jeżeli inwestor z takim wnioskiem nie wystąpi to decyzja o warunkach zabudowy nie wywiera żadnych skutków trwałych czy przejściowych. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje powstanie po stronie organu który wydał decyzję o warunkach obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia wszystkich innych decyzji o warunkach, jeżeli były one wydane dla tego samego terenu ( art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Przede wszystkim jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m. in. w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku łącznego spełnienia określonych ustawowo warunków, w tym tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania (...). Ten warunek sprawia, że w istocie nie można wykazać, że decyzja o warunkach zabudowy spowoduje wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Także inne szczególne warunki, w tym wskazane wyżej cechy decyzji o warunkach zabudowy prowadzą do wniosku, iż w razie braku planu miejscowego, w przypadku gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy, "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i art. 37 ustawy prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 ustawy oraz art. 37 ust. 6 i 7 z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, jak i naliczania tej opłaty (i związanego z tym ustalenia wysokości stawki ) przez organ wykonawczy gminy ( por. wyrok NSA z 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1887/07). Skład orzekający w niniejszej sprawie ma świadomość, że powyższa interpretacja prowadzi do pozbawienia gmin określonych dochodów, ale ochrona tych dochodów nie może nastąpić kosztem narażenia Konstytucji (wszystkie działania władcze organów administracji publicznej muszą mieć podstawę w obowiązującym prawie), a w rezultacie może także motywować do opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przekładając powyższe wywody na stan faktyczny przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że pomimo słuszności wywodów organu odwoławczego co do braków i sprzeczności w zebranym materiale dowodowym, nie było zasadnym uchylanie decyzji organu I instancji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenie w trybie art. 138 § 2 Kpa. W przypadku gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy, odpowiednie stosowanie art. 36 i art. 37 u.p.z.p. prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i 7 u.p.z.p., a zatem niecelowym było zdaniem Sądu uchylanie decyzji z powodu błędów w operacie szacunkowym bowiem jego zgodność z prawem lub jej brak nie miała istotnego wpływu na skarżoną decyzję. Sąd zwraca uwagę organowi odwoławczemu, iż rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są przez Kodeks postępowania administracyjnego jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (wyr. NSA z dnia 12 grudnia 1996 r., SA/Ka 1994/95, niepubl.). W Kpa można wyodrębnić dwa ich rodzaje: decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą jednocześnie postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine ), decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 Kpa). Zasadnicza różnica między nimi tkwi w tym, że ostatnia z nich może być wydana tylko wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji (por. Wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 1997 r., SA/Rz 770/97, niepubl.; Wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, niepubl.). W ocenie składu orzekającego właściwym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie, które winno było zapaść po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji podjęte na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 Kpa. Sąd podkreśla przy tym, że wymieniony przepis nie określa przesłanek umorzenia postępowania, wobec tego należy przyjąć je z art. 105 § 1 Kpa, który nakazuje umorzyć postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje m. in. wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza także, że brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to zatem orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Zasadniczym celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym, jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyr. NSA z dnia 18 czerwca 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80; Por. uwagi do art. 105 Kpa i 138 Kpa. G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Lex 2007). Przekładając powyższe rozważania na stan przedmiotowej sprawy wypada podkreślić, iż w razie braku planu miejscowego, w przypadku gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy, "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i art. 37 u.p.z.p. prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 37 ust. 6 i 7 u.p.z.p. z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, jak i naliczania tej opłaty, jak również związanego z tym ustalenia wysokości stawki przez Prezydenta Miasta K. W ocenie składu orzekającego z uwagi na to, że postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe SKO w K. winno uchylając decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] umorzyć postępowanie organu I instancji w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 Kpa. Wskazania co do dalszego postępowania organów orzekających wynikają z wyżej przedstawionej argumentacji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, p.p.s.a. oraz w oparciu o art. 152 p.p.s.a. i 210 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.