II SA/Gl 317/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta T. na podstawie art.14,art.15, art. 21, art.22, art. 28 ust.1, art.29 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości ( tekst jedn. Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni łącznej 3 ha 20a 54 m2 położonej w T. pgr nr 1, 2, 3, stanowiących własność H. B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wywłaszczona nieruchomość niezbędna jest na cele budowy osiedla "[...]" w T. Wnioskiem z dnia [...] r. H. B. wystąpiła o zwrot działek oznaczonych numerami: 4, 5, 6 położonych w T. w rejonie ul. [...] i [...]. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] r. wystąpiła o zwrot działek o numerach: 7 oraz 8. Wnioski te zostały podtrzymane przez następców prawnych H. B. – T. i B. S., którzy kolejno wnioskami z dnia [...]r. oraz z dnia [...] r. wnieśli o zwrot działek o numerach: 9, 10, 11 oraz 12. Decyzją z [...] r. Urząd Rejonowy w T. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie działki nr 12, która nigdy nie była własnością H. B. W toku rozprawy administracyjnej w dniu [...] r. T. i B. S. oświadczyli, że rezygnują z ubiegania się o zwrot działek o numerach: 11, 10 a nadto części działki nr 9, które są zainwestowane poprzez ułożenie urządzeń tj. kabla telefonicznego, gazociągu, kabla wysokiego napięcia, kolektora sanitarnego, jednocześnie podtrzymali wniosek o zwrot części działki nr 10 pod którą nie przebiegają żadne urządzenia. Decyzją z [...] r. Urząd Rejonowy w T. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie odnośnie działek nr 13, 14 i zainwestowanej części działki nr 9 wskazując, że w pozostałym zakresie będzie wydana odrębna decyzja. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt i udzielił pozwolenia na modernizację skrzyżowania ul. [...] i [...], która następnie została uzupełniona decyzją z dnia [...]r. o działkę nr 9 Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta T. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej obecnie część działki 15, wskazując na jej zagospodarowanie pod infrastrukturę osiedlową w postaci parkingu, którego budowę rozpoczęto w [...]r. W wyniku odwołania stron Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż cel wywłaszczenia został jasno sformułowany w decyzji wywłaszczeniowej, a była nim budowa osiedla "[...]" w T. W postępowaniu należało wiec ustalić, czy nieruchomość została na ten cel użyta i w jakim zakresie. Ustalenie to winno być oparte o porównanie stanu faktycznego z planem realizacyjnym osiedla. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 stycznia 2005r. sygn. akt II SA/Ka 1351/02 oddalił skargę Gminy T. na ww. decyzję Wojewody [...]. Sąd wskazał, iż organ I instancji zobowiązany był do ustalenia, czy nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stała się zbędna na cel wywłaszczenia, poprzez porównanie jej stanu z planem realizacyjnym osiedla, czego nie dokonał. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta T. z postępowania, a jako właściwego do rozpoznania sprawy wskazał Starostę [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. W toku przeprowadzonej wizji w terenie w dniu [...] r. T. I B. S. wnieśli o zmianę wniosku i zwrot całej działki nr 9 Decyzją z [...]r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...]r. Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w T., oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka 2, obecnie jako działka 16 o pow. 1976 m2, powstałej z podziału działki 9, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 19.302,78 zł (słownie: dziewiętnaście tysięcy trzysta dwa złote i 78/100), oraz o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka 15 o pow. 0,2269 ha na działki 17 o pow. 0,0293 ha (stanowiącą drogę publiczną ul. [...]) i 18 o pow. 0,1976 ha (przeznaczoną do zwrotu). W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzone postępowanie ustaliło niezbicie, iż część działki 10 stała się zbędna na realizację celu wywłaszczenia. Jednocześnie stwierdził, że ponieważ w części działka nr 10 stanowi drogę publiczną, której zwrot nie jest możliwy niezbędne było dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości. Wskazał na wyliczenia dokonane w operacie szacunkowym stwierdzając, że obowiązek zwrotu odszkodowania nie dotyczy różnicy wartości nieruchomości ustalonej na kwotę 193.475,00 zł wynikającej z istniejącej zabudowy nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie związana z budową osiedla [...] i nie służy realizacji celu wywłaszczenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. S. i T. S., podnosząc, iż bezzasadnie odmówiono zaskarżoną decyzją zwrotu wydzielonej działki 17. Zdaniem odwołujących, chociaż stanowi ona drogę publiczną, nie miała żadnego związku z celem wywłaszczenia, a jej przebudowa dokonana w 2000r. była działaniem bezprawnym. Ponadto odwołujący zarzucili, iż ustalając wysokość zwracanego odszkodowania organ I instancji zastosował błędne wskaźniki inflacji za lata 2012 i 2013. Wobec powyższego, odwołujący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła również Gmina T., wskazując, iż organ I instancji nie uwzględnił treści wniosku o zwrot nieruchomości z dnia 29 stycznia 1997r., który zdaniem Gminy dotyczył tylko części nieruchomości. W związku z tym odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267z późń. zm.), art. 9a, art. 96 ust. Ib oraz art. 136 i nast. ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014r., poz. 518 z późń. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że organ I instancji winien był rozstrzygnąć sprawę w całości, orzekając o zwrocie lub odmowie zwrotu w odniesieniu do całej działki nr 9, która uległa podziałowi, a bez takiego rozstrzygnięcia nie jest możliwe ustalenie, czy zatwierdzony podział był prawidłowy. Jako zasadny uznał również zarzut dotyczący zastosowania błędnych wskaźników inflacji za lata 2012 i 2013. Wskazał również, że postępowanie powinno dotyczyć zwrotu całej nieruchomości zgodnie z wnioskiem uprawnionych, który został rozszerzony w toku oględzin nieruchomości w dniu [...] r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina T. zarzucając decyzji Wojewody [...] naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 33 k.p.a. w zw. z art.101 § 2 k.c. Zdaniem skarżącej formalnoprawna ocena materiału dowodowego powinna koncentrować się na dwóch zasadniczych kwestiach tj. treści wniosku o zwrot nieruchomości złożonego w dniu 29 stycznia 1997r. oraz ważności skutków prawnych oświadczeń woli uprawnionych w tym zakresie, zaś brak oceny w tym zakresie powoduje, że wydana decyzja jest niekompletna i narusza wskazane przepisy k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W sprawie bezsporne jest, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] doszło do wywłaszczenia części nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr 9, powstałej z podziału wywłaszczonej działki oznaczonej nr 1, położonej w T. Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, że działka została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Sporna pozostaje natomiast kwestia czy wniosek o zwrot dotyczył całości działki oznaczonej nr 9 jak wskazują T. i B. S. oraz jak przyjął Wojewoda, czy też wniosek o zwrot dotyczył tylko części działki jak wskazuje w skardze Gmina T. Nadto należy rozstrzygnąć kwestię czy zainwestowanie działki nr 9 wyklucza jej zwrot. W świetle powyższych uwag podstawowym obowiązkiem organu dla rozstrzygnięcia żądania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było dokonanie ustalenia, na jaki cel przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona oraz czy nastąpiło użycie wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w akcie o jej wywłaszczeniu. Omówienie regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie w kwestii zwrotu nieruchomości należy rozpocząć od treści art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej zwaną u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (tzn. art. 136-142) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). W art. 137 ust. 1 u.g.n. przyjęto normatywną definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Oparte ono zostało na dwóch kryteriach: faktycznym oraz prawnym. Przesłanka faktyczna występuje wtedy, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany albo gdy nieruchomość w rzeczywistości wykorzystana została na cele inne niż określone w decyzji wywłaszczeniowej. Z kolei przesłanka prawna to powstanie takiego stanu prawnego, w świetle którego nieruchomość nie może być użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Należy wyraźnie zaznaczyć, iż chodzi o dwie charakterystyki tej samej podstawy dokonywania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Orzeczenie zwrotu nieruchomości zasądzić zatem można po wykazaniu zbędności nieruchomości w jednym i drugim znaczeniu (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2002r., sygn. akt I SA 2743/00, Lex nr 82658 oraz wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r. IV SA 2070/97 nie publ.). O ile w akcie o wywłaszczeniu cel wywłaszczenia powinien być precyzyjnie określony, o tyle w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został określony ogólnikowo, jako budowa osiedla mieszkaniowego. W takim przypadku ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia. Pamiętać przy tym należy, że celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej nie należy interpretować rozszerzająco. Zbędność na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel wywłaszczenia powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości ( por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt OSK 2955/12). W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły cel wywłaszczenia na podstawie treści archiwalnych dokumentów przyjmując, że była nim budowa osiedla mieszkaniowego, dodatkowo należy jednak wskazać, że na działce objętej wnioskiem o zwrot planowana była budowa jezdni dwupasmowej przedzielonej pasem zieleni stanowiącej przedłużenie ( ulicy nr [...]) istniejącej obecnie ulicy [...], co potwierdza plan realizacyjny osiedla "[...]" i "[...]" zatwierdzony w dniu [...]r. Poza sporem pozostaje fakt, że droga w takim kształcie nie powstała i w tym miejscu wybudowano drogę jednopasmową dwukierunkową, która została następnie zmodernizowana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r. zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia na modernizację oraz uzupełniona decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r. Do rozstrzygnięcia pozostaje również kwestia, czy wybudowanie na działce infrastruktury technicznej w postaci sieci elektrycznej, cieplnej, kanalizacyjnej, teletechnicznej oraz wybudowanie parkingu stanowiło realizację celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie akceptowany jest pogląd, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej. W każdym jednak wypadku należy szczegółowo odnieść istniejące aktualnie na poszczególnych działkach urządzenia do urządzeń planowanych przy wywłaszczeniu. Nie każda bowiem infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 450/12, LEX Nr 1228992 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r., II SA/Kr 958/13, LEX Nr 1398417). Jak słusznie wskazał WSA w Lublinie w powołanym wyroku - w odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej, czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń. Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji". Sąd jednocześnie podziela pogląd zgodnie z którym posadowienie w gruncie podziemnej infrastruktury, samo w sobie, nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości na rzecz uprawnionego ( por. wyroki sądów administracyjnych wydane w sprawach: sygn. akt I SA 1088/99, sygn. akt I OSK 1088/08, sygn. akt I OSK 128/09 , sygn. akt I OSK 1172/10 ), z tym zastrzeżeniem, że infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia ( por. wyrok NSA z dnia 20 września 2013r., sygn. akt I OSK 643/12, LEX nr 1375587). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie i nie ocenił czy sieci: elektryczna, cieplna, kanalizacyjna oraz telekomunikacyjna stanowią infrastrukturę osiedla mieszkaniowego na budowę którego wywłaszczona została nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot i czy sieci te są niezbędne do jego funkcjonowania. Wprawdzie w aktach znajdują się informacje udzielone przez podmioty zarządzające tymi sieciami, to jednak brak jest dokumentacji na którą się powołują. [A] Sp. z o.o. Oddział w Z. wskazuje, że przebiegający przez działkę gazociąg [...] został wybudowany w ramach zasilania w gaz osiedli [...] i [...] w oparciu o projekt z [...]r, oraz protokół przejęcia sieci z 1977r. [B] w T. S.A. wskazuje, że sieć kanalizacyjna na działce nr 9 odprowadza wyłącznie wody opadowe z istniejącego parkingu oraz odwadnia istniejącą komorę C.O. Z kolei [C] wskazuje, że przebiegająca przez działkę infrastruktura techniczna powstała na przełomie lat 60/70 ubiegłego wieku jako rozbudowa sieci magistralnej w T.. Przedsiębiorstwo [D] Sp. z o.o. w T. wskazuje, że na działce nr 9 położonej przy ul. [...] znajduje się sieć ciepłownicza składająca się z rur 2xDN600 ułożonych w betonowym kanale oraz komora ciepłownicza, jak również sieć ciepłownicza z rur 2xDN125 będąca przyłączem do grupowego węzła cieplnego. Jak wskazuje spółka budowa tych sieci była ściśle związana z budową osiedla [...] i [...] którego budynki zostały podłączone do przedmiotowej sieci. Odcinek sieci DN600 został oddany do użytku w [...]r. Natomiast [E] S.A wskazała, że na działce przebiegają obok siebie fragmenty dwóch podziemnych elektroenergetycznych linii kablowych średniego napięcia wybudowanych w latach 80-tych, które zasilają w energię elektryczną mieszkańców osiedla "[...]". Jednocześnie na planie realizacyjnym z [...]r. przedmiotowe sieci nie zostały naniesione, co może sugerować, że nie stanowiły celu dla którego została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość. Niemniej jednak okoliczność ta wymagała dalszego badania. W tym miejscu wskazać należy, że poglądy orzecznictwa sprowadzające się do uznania, że samo istnienie infrastruktury technicznej nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości, mogą być odnoszone do rozpoznawanej sprawy, ale tylko i wyłącznie z zasadniczym zastrzeżeniem, że budowa przedmiotowej infrastruktury technicznej nie stanowiła celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. Nadto dla przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany wymagane byłoby wskazanie w istniejących dokumentach, że przez przedmiotową działkę planowany był przebieg infrastruktury technicznej gwarantującej zabezpieczenie potrzeb projektowanego osiedla w zakresie dostaw energii elektrycznej, ciepła oraz odprowadzania nieczystości. W toku całego postępowania skarżąca Gmina podnosiła zarzut, że wydzielona działka przeznaczona do zwrotu została zabudowana parkingiem, w związku z modyfikacją treści wniosku o zwrot tej nieruchomości, zatem Wojewoda rozpoznając to odwołanie zobowiązany był odnieść się również do tego zarzutu. Nie jest wystarczającym stwierdzenia, że zakres przedmiotowy wniosku został określony w protokole oględzin nieruchomości z dnia [...] r. Wskazać należy, że wprawdzie wnoszący o zwrot nieruchomości ograniczyli żądanie wniosku do części działki nie zainwestowanej sieciami i w tym zakresie wydana została decyzja z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania, to jednak nie sposób podzielić tezy, że nie jest możliwe wydanie w trybie zwyczajnym nowej decyzji w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania. Należy dopuścić możliwość ponownego wszczęcia postępowania w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono (G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie postępowania..., s. 154-155). O takiej możliwości będzie decydować charakter sprawy i okoliczności umorzenia postępowania ( patrz: E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne..., s.141). Należy również zwrócić uwagę na pewną odmienność umorzenia fakultatywnego. Gdy umorzenie nastąpiło na skutek wystąpienia strony, ponowne wszczęcie postępowania w takiej sprawie będzie z pewnością możliwe. Przemawia za tym, przede wszystkim, procesowy skutek decyzji umorzeniowej. Odstąpienie strony od żądania rozstrzygnięcia decyzją o istocie sprawy dotyczącej jej interesu prawnego lub obowiązku nie oznacza, że ten interes prawny lub obowiązek przestaje istnieć, ale dla strony traci doniosłość prawną rozstrzygnięcie o nich w decyzji administracyjnej. Należy sądzić, że utratę tej doniosłości trzeba wiązać z określonym momentem, co nie eliminuje możliwości ponownego wystąpienia o merytoryczne załatwienie sprawy (G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie postępowania..., s. 155). Dlatego też zasadnie organ odwoławczy uznał, że do rozstrzygnięcia w sprawie był wniosek o zwrot całej nieruchomości i taki wniosek został rozpoznany przez organ pierwszej instancji, tym niemniej zgodzić się należy że decyzja Starosty [...] zawiera orzeczenie o zwrocie nieruchomości w części wydzielonej działki, nie zawierając rozstrzygnięcia co do nieruchomości w pozostałym zakresie. Niewątpliwie z treści uzasadnienia decyzji wynika, że intencją organu była odmowa zwrotu działki w części w której stanowi ona drogę publiczną i tak to zostało odebrane przez strony postępowania o czym świadczy treść odwołań, jednakże decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w tym zakresie co powoduje, że zachodzi sprzeczność pomiędzy częścią dyspozytywną orzeczenia a jego uzasadnieniem. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd w pełni podziela ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd zgodnie z którym drogi publiczne wyłączone są z powszechnego obrotu, gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi. Tym samym wyłączona została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących obecnie drogi publiczne. Wojewoda rozpoznając odwołanie skarżącej gminy nie odniósł się w ogóle do kwestii zainwestowania działki poprzez wybudowanie parkingu, a wskazać należy, że kompetencja organu odwoławczego nie polega jedynie na kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Przeciwnie, istotą postępowania przed tym organem jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy uprzednio rozpoznanej przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem wszystkich zarzutów zawartych w treści odwołania. Niewątpliwie dla oceny zajętego w tym względzie stanowiska przez organ I instancji, istotna jest jak wskazała skarżąca gmina, chronologia zdarzeń. W momencie przystąpienia do realizacji przedmiotowej inwestycji gmina dysponował decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości w części na której zrealizowano parking. Ponowny wniosek o zwrot całej nieruchomości został złożony dopiero w dniu [...]r. a więc po zakończeniu realizacji przedmiotowej inwestycji. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby rozważyć, czy nakłady poniesione przez gminę, stanowiły realizację celu wywłaszczenia, a następnie ustalić czy powinny zostać uwzględnione przy wyliczeniu wartości odszkodowania. W ocenie Sądu dopuszczenie do sytuacji w której wszelkie nakłady poczynione na nieruchomości nawet nie mające związku z realizacją celu wywłaszczenia oraz dokonane po upływie terminów wynikających z art.137 u.g.n. mają wpływ na wzrost wartości nieruchomości, stanowiłoby zaprzeczenie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i prowadziłoby do rezultatów sprzecznych z ideą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). (por. wyroki NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1971/10, NSA z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 816/11 oraz WSA Rzeszowie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 904/09 dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym niemniej należy mieć na uwadze, że inna jest sytuacja, gdy gmina pomimo toczącego się postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dokonuje nakładów w celu zwiększenia wartości nieruchomości, tym samym de facto dąży do uniemożliwienia jej zwrotu z uwagi na wysokość należnego odszkodowania, a czym innym jest sytuacja w której gmina ma oświadczenia właściciela, że nie domaga się on zwrotu w tej części nieruchomości i podejmuje działania inwestycyjne. Wskazać należy również, że organ odwoławczy w ogóle nie dokonał oceny operatu szacunkowego podczas, gdy operat szacunkowy stanowi jeden z najważniejszy dowód w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przy czym nie ma on charakteru wiążącego. Z uwagi na jego wagę musi zostać więc poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a. Ocena organu poprawności opinii nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane. O ile organ orzekający i strony postępowania nie mogą narzucać rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcia określonej metodologii wyceny, to jednak rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić ustalenia przyjęte w opinii o wartości nieruchomości ( por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011r., sygn. akt I OSK 1510/10, LEX nr 898076). Wadliwa w części ocena przeprowadzonych dowodów, połączona z koniecznością uzupełnienia postępowania administracyjnego w ww. zakresie wskazują, że wydana w sprawie przez organ odwoławczy decyzja, była co najmniej przedwczesna i zapadła z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny tego materiału na podstawie jego całokształtu. Reasumując, Sąd uznał, że w prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm. dalej: " p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.