II SA/Gl 661/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 marca 2025 r. nr SKO.PS/41.5/109/2025/2503 w przedmiocie odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 13 stycznia 2025 r. nr [...]. P. F. (dalej; "skarżący") pismem z dnia 5 kwietnia 2024r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z wnioskiem o zwolnienie, w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 30 września 2023 r., z ponoszenia opłat za pobyt jego ojca – W. F. w Domu Pomocy Społecznej w K. (w skrócie: "DPS"). Zawiadomieniem z dnia 6 maja 2024 r. Kierownik Działu Świadczeń Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego (k. 47 akt). Prezydent Miasta P. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 13.01.2025 r., nr [...], działając na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 901, dalej w skrócie: "ustawa" lub "u.p.s."), postanowił: zażądać zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę P. z tytułu odpłatności za pobyt ojca w DPS, za okres od 01.01.2022 r. do 30.09.2023 r., w łącznej wysokości 26 156,62 zł. (pkt 1 sentencji); ustalił, iż zwrot poniesionych zastępczo przez Gminę P. odpłatności z tego tytułu należy wpłacić na konto Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie do dnia 31.03.2025 r. (pkt 2); odmówił odstąpienia od żądania zwrotu wydatków ustalonych w pkt 1 (pkt 3). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 października 2024 r., nr [...]. Wyjaśnił, że w sytuacji skarżącego nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art 104 ust. 4 ustawy, bowiem skarżący nie choruje przewlekle i nie ponosi żadnych kosztów związanych z leczeniem. Natomiast jego ojciec od kwietnia 2024 r. otrzymuje emeryturę, z której dokonywane są potrącenia alimentacyjne, w tym 500,00 zł. alimentów bieżących na rzecz skarżącego. Dodatkowo, od miesiąca lipca 2024 r. skarżący podjął zatrudnienie i otrzymuje wynagrodzenie za pracę w wysokości 3 058, 49-zł. oraz alimenty od ojca w wysokości 500,00 zł., co stanowi łącznie miesięcznie kwotę 3 558, 49-zł. i przekracza 300% kryterium dochodowego o kwotę 1 230,49-zł. do grudnia 2024 r., oraz o kwotę 528,49 zł. od stycznia 2025 r. (wobec zmiany kryterium dochodowego). Organ I instancji uznał, że skarżący samodzielnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i dysponuje kwotą o 250, - zł. wyższą, z uwagi na odliczenia od dochodu kosztów uzyskania przychodu. Jego wydatki w miesiącu wrześniu 2024 r. stanowią: 1 750,-zł. opłata czynszu, 180,-zł. opłata energii elektrycznej, 35,-zł. opłata telefonu komórkowego, 75,-zł. opłata internetu i kablówki, a pozostała część dochodu jest przeznaczana adekwatnie do potrzeb na zakup odzieży, obuwia, środków czystości. Powstała zaległość jest zdaniem organu wynikiem zaniedbania i braku współpracy (art. 61 ust. 2e ustawy). Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący, który w odwołaniu podniósł, że ojciec ma nałożony obowiązek płacenia na niego alimentów oraz latami nie poczuwał się do ich płacenia. Jego zdaniem rażące naruszenie obowiązku alimentacyjnego i pobieranie przez matkę – C. F. świadczeń z funduszu alimentacyjnego przy równoczesnym obciążeniu kosztami pobytu w DPS pozostaje w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego i ochrony rodziny (por. uchwała SN z dnia 16 grudnia 1987 r. sygn. akt III CZP 91/86). Dodatkowo poinformował, że jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Urzędzie Pracy, ma zajęcia komornicze i jego sytuacja finansowa ledwo pozwala na bieżące utrzymanie i najem lokalu mieszkalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 7 marca 2025 r., nr SKO.PS/41.5/109/2025/2503, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 13 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zacytowało obowiązujące przepisy ustawy i podkreśliło, że ma ono charakter decyzji uznaniowej, co oznacza, że złożenie przez skarżącego wniosku o zastosowanie zwolnienia z opłaty i wystąpienie nawet jednej z przesłanek wymienionych w art. 64 ustawy nie obliguje do jego uwzględnienia. Argumentowało, że w sytuacji skarżącego nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art 104 ust. 4 ustawy, bowiem nie choruje przewlekle i nie ponosi żadnych kosztów związanych z leczeniem. Podjęcie pracy od miesiąca lipca 2024 r. i alimenty ojca powodują, że skarżący przekracza kryterium dochodowe. Skarżący wniósł do Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję Kolegium, twierdząc że jego ojciec nie płacił zasądzonych alimentów. Opisał swoją sytuację i jeszcze raz przytoczył zarzuty zawarte w odwołaniu. Domagał się uchylenia decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaznaczył, że w sprawie nie uwzględniono treści art. 64 pkt 7 ustawy mimo naruszania przez jego ojca obowiązków alimentacyjnych i innych obowiązków rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu I instancji wykazała, że akty te dotknięte są uchybieniami w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę skarżącą (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 1214, dalej jak dotychczas, w skrócie: "u.p.s." lub "ustawa"). Jedną z zasad wyrażonych w tej ustawie jest zasada finansowania pomocy społecznej ze środków publicznych. Państwo i samorząd terytorialny nie tylko mają obowiązek wykonywania zadań pomocy społecznej, ale muszą również ponosić związane z tym obciążenia finansowe. Jest to jedna z podstawowych cech odróżniających pomoc społeczną od ubezpieczeń społecznych, które w znacznej części finansowane są ze składek. Uzupełnieniem powyższej zasady jest zasada odpłatności, określająca udział beneficjentów w pokrywaniu kosztów świadczeń pomocy społecznej (tak: I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV, Wolters Kluwer Polska, 2017). W piśmiennictwie zauważa się również, że obowiązki rodzinne wyprzedzają powinności państwa. Jeżeli zatem istnieją osoby, które zgodnie z obowiązkiem alimentacji mogą dostarczyć osobie potrzebującej niezbędnych środków utrzymania, to ich powinności wyprzedzają świadczenia z pomocy społecznej (tak: I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne, Wolters Kluwer Polska, 2012). Z poszczególnych przepisów omawianej ustawy wynika, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 1). Wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokajaniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych w całości pokrywa dom pomocy społecznej (art. 58 ust. 1). Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Koszt ten jest ustalany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa, w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej (art. 60 ust. 1 i 2). Do ponoszenia opłat z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej obowiązani są w następującej kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (art. 61 ust. 1 u.p.s.). W przypadku niewywiązywania się tych osób z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio (art. 61 ust. 3 u.p.s.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ustalając w drodze decyzji opłatę za pobyt mieszkańca DPS organ ma obowiązek zarówno określić krąg osób zobowiązanych do pokrycia pozostałej części opłaty, jak i ustalić warunki finansowo-majątkowe tych osób, pozwalające na stwierdzenie, czy są one wystarczające do obciążenia tych osób stosownymi opłatami. W przypadku, gdy osób zobowiązanych jest więcej, organ powinien objąć sprawę ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w DPS jednym postępowaniem i w jego toku poczynić ustalenia dotyczące ich sytuacji dochodowej i możliwości ponoszenia kosztów z tego tytułu. Rzeczą organu jest wówczas ustalenie wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca i wnoszoną przez niego opłatą, stanowiącą nie więcej niż 70% jego dochodów. Następnie organ powinien ustalić krąg osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS i podjąć działania zmierzające do ustalenia ich sytuacji dochodowej i w konsekwencji wysokości opłaty (por. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 321/20 i WSA w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 770/19). Organ nie może zatem arbitralnie dokonać wyboru spośród zstępnych osoby, którą stać na uiszczenie wymaganej części opłaty, bez należytego rozważenia możliwości finansowych pozostały zstępnych, a nawet samego mieszkańca DPS (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 5/18). Organ powinien dążyć do równomiernego obciążenia zstępnych opłatą za pobyt krewnego w DPS. Każdy bowiem z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia tych opłat, a różnicować je może jedynie wykazana przez każdego ze zstępnych sytuacja dochodowa lub majątkowa (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 259/17). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie mógł jednak skontrolować prawidłowości zastosowania przez organy przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego z uwagi na uchybienia proceduralne, w tym brak pełnych akt administracyjnych sprawy. W sprawie bezsporne jest, że ojciec skarżącego został umieszczony w DPS, ale żaden dokument w tej kwestii nie znajduje się w aktach administracyjnych, jest jedynie informacja, że od miesiąca maja 2024 r. ojciec pobiera emeryturę, z której na bieżące alimenty na rzecz skarżącego potrącana jest co miesiąc kwota 500, -zł. Niewątpliwie skarżący jako syn należy do kręgu osób obowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS, jako osoba wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Należy jednak wskazać, że podstawę orzekania dla wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi art. 133 § 1 in principio p.p.s.a., z którego wynika, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności aktu bierze pod uwagą materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku przeprowadzonego przez te organy postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodać należy, że sąd administracyjny nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1664/17). Z przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika bowiem nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 763/12). W piśmiennictwie wskazuje się, że pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). Z kolei w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi powinny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2170/07; we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 306/18 i w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 400/18). Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a., oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 178/23). Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone zaskarżonym orzeczeniem. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ i wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1548/06 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 979/18). Z powyższego wynika, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji publicznej i strony postępowania czynności prawnych, a także wszelkie dowody, które dają możliwość zweryfikowania twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. W związku z tym akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane przez organ do Sądu wraz ze skargą, w celu poddania ich kontroli sądowej - powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Innymi słowy, akta administracyjne przedkładane sądowi administracyjnemu powinny obrazować cały tok postępowania w danej sprawie przed organem tak pierwszej, jak i drugiej instancji. Niespełnienie tych wymagań powoduje, że sąd - nie będąc w stanie wyjaśnić występujących w sprawie niejasności - nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołują się orzekające w sprawie organy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracji. Ze względu na kontrolne funkcje wojewódzkiego sądu administracyjnego może on dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, bowiem sąd ten nie może w tym zakresie wyręczać organu administracji. W związku z tym sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym przez organy materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika zatem zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, gdyż mogłoby to skutkować naruszeniem tego przepisu, przyjmując jakiś fakt nie znajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. W przekazanych wraz ze skargą aktach administracyjnych sprawy pierwszym dokumentem jest decyzja organu I instancji z dnia 15 kwietnia 2021 r., dotycząca bliżej nie określonego wniosku z dnia 1 kwietnia 2021 r., ustalająca odpłatność skarżącego za pobyt ojca w DPS, za okres od 1 stycznia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. (nr 93 akt administracyjnych). Sąd przyjął przy tym, że z uwagi na dzień jej wydania, jest to pierwszy dokument w sprawie. Tymczasem, zgodnie z art. 66a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), w aktach sprawy zakłada się metrykę sprawy (§ 1). W treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów określających te czynności (§ 2). Metryka sprawy, wraz z dokumentami do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana (§ 3). Z treści art. 54 p.p.s.a. wynika, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (§ 1). Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (§ 3). Przekazane wraz ze skargą akta sprawy są również niekompletne. Brakuje w nich m.in. decyzji o umieszczeniu ojca skarżącego w DPS oraz dokumentu potwierdzającego jego zobowiązanie i ustalenie wysokości alimentów płaconych na rzecz skarżącego w wysokości 500, - zł. miesięcznie. W tym miejscu należy podkreślić, że skarżący ma już 28 lat. Kolejnym uchybieniem organu I instancji (zaakceptowanym ostatecznie przez Kolegium) jest brak w aktach sprawy dokumentów dotyczących pozostałych zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS, chociaż z treści decyzji organu I instancji z dnia 15 kwietnia 2021 r., ustalającej odpłatność skarżącego za pobyt ojca w DPS, za okres od 1 stycznia 2020r. do 28 lutego 2021 r. wynika, że ojciec ma 3 dzieci i jest rozwodnikiem (nr 93 akt administracyjnych). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, nie ograniczając się jedynie do zarzutów odwołania, przez co dysponowanie pełnymi aktami sprawy jest koniecznością. Powyższe ustalenia prowadzą również do wniosku, że Kolegium w rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy dopuściło się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 2785/20). Końcowo należy wskazać, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja zawiera rozstrzygnięcie, które jest jednym z najważniejszych składników orzeczenia i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji, ani też wywodzenie rozstrzygnięcia z uzasadnienia orzeczenia. Innymi słowy: musi być ono sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości czego dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznanie stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, w sposób nie budzący wątpliwości i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny, jak też z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1482/14, z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 910/15; z dnia 2 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 873/18 i z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1670/20). W tym miejscu należy zaznaczyć, że skarżący wnioskował o całkowite zwolnienie z odpłatności na podstawie art. 64 pkt 7 u.p.s. Z dniem 4 października 2019 r., na mocy art. 1 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690), dokonano zmiany brzmienia zdania wstępnego w art. 64 u.p.s. Dodano wówczas, że z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej mogą być zwolnione częściowo lub całkowicie zarówno osoby wnoszące opłatę, jak i osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Przepis ten w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji uprawniał do ubiegania się o uzyskanie zwolnienia z opłat jedynie osoby wnoszące opłatę. W wyniku zmiany brzmienia art. 64 u.p.s. prezentowany w orzecznictwie pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłatę stał się nieaktualny. Konkludując, strona obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia w przedmiocie zwolnienia z opłat w decyzji ustającej ich wysokość (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1864/21). Skarżący oświadczył, że nie zobowiązuje się do pomocy na rzecz ojca, gdyż nie interesował się nim od dzieciństwa, nie płacił również zasądzonych alimentów, ale wszystkie obowiązki rodzicielskie wypełniała mama (utrzymania i wychowania). Okoliczność podana przez skarżącego nie zwalniała organu I instancji od złożenia propozycji zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Z tego powodu, domniemywanie braku woli skarżącego do zawarcia umowy należy uznać za bezpodstawne. Natomiast dopiero odmowa zawarcia umowy z art. 103 ust. 2 u.p.s. uprawnia do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej. Zgodnie z art. 64 pkt 7 u.p.s., stanowiącego podstawę materialnoprawną zapadłych rozstrzygnięć, osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że zakres zwolnienia objęty jest uznaniem administracyjnym. Jest to sytuacja, w której ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. Wybór ten nie jest jednak zupełnie dowolny, lecz został ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie. W przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasad celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cech stanu faktycznego (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 409-413). "Uznanie administracyjne nie jest sferą wolną od związania konstytucyjnego i ustawowego, a także nie jest sferą wolną od kontroli sądów administracyjnych" (zob. M. Jaśkowska [w:] Instytucje prawa administracyjnego System Prawa Administracyjnego Tom 1, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, Warszawa 2015, s. 298). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szereg reguł dotyczących kontroli aktów uznaniowych. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreślane jest znaczenie kontroli zgodności aktu uznaniowego z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 k.p.a. oraz z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. W orzeczeniu z dnia 29 września 1993 r. sygn. K 17/92 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego "nie może być mowy o jakimkolwiek »swobodnym«, tzn. w określonych granicach niezwiązanym prawem i niekontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodną, niezwiązaną niczym możliwość rozstrzygnięcia, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Swobodne uznanie staje się w ten sposób szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko w tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. To działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli". Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. III ARN 33/93 wskazał, że "przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji o charakterze uznaniowym (...) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej niż w innych sytuacjach (...) z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądu, wykonywana z punktu widzenia przestrzegania prawa (i to prawa rozumianego jako całość systemu)". Podkreślić przy tym należy, że sądowa kontrola decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego ogranicza się do zbadania, czy w toku postępowania organy należycie przeprowadziły postępowanie, a w szczególności, czy podjęły wszelkie czynności niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a także czy dokonana przez te organy ocena prawna tych ustaleń została wyczerpująco uzasadniona. O ile więc organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonywujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (por. wyrok NSA z dnia 25.06.2019 r. sygn. akt I OSK 3578/18). Dla odkodowania normy zawartej w art. 64 pkt 7 u.p.s., która określa zakres niezbędnych ustaleń faktycznych, zasadnym jest sięgnięcie do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej u.p.s., tj. ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 66; druk sejmowy nr 1672). Wskazano tam, że użyte w ustawie określenie "rażący" znaczy tyle co "wyraźny, rzucający się od razu w oczy, bardzo duży" i jest powszechnie używane, stosowane oraz poddawane sądowej wykładni od kilkudziesięciu lat na gruncie prawa cywilnego oraz rodzinnego. Użycie tego sformułowania na gruncie art. 64 pkt 7 ustawy było zatem uzasadnione, gdyż organ - jak wyjaśnił ustawodawca - będzie oceniał kwestię wypełniania obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty (a więc obowiązków o charakterze prawnorodzinnym, czyli cywilnym sensu largo). Pojęcie "inne obowiązki rodzinne", jak podano w ww. uzasadnieniu projektu, obejmuje natomiast obowiązki szczegółowo zdefiniowane w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: "k.r.o.") dotyczące wykonywania władzy rodzicielskiej i relacji pomiędzy rodzicem a dzieckiem. Wśród obowiązków rodzinnych wskazać należy: obowiązek wzajemnego szacunku i wspierania się rodziców i dzieci (art. 87 k.r.o.), obowiązek wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka z poszanowaniem jego godności i praw (art. 95 § 1 k.r.o.), obowiązek troszczenia się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka (art. 96 § 1 k.r.o.), obowiązek przygotowania dziecka do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień (art. 96 § 1 k.r.o.), obowiązek rodziców i dzieci utrzymywania ze sobą kontaktów (art. 113 k.r.o.), obowiązek dopełnienia czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły, obowiązek zapewnienia regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne czy obowiązek zapewnienia dziecku warunków umożliwiających przygotowywanie się do zajęć szkolnych. Zgodnie z doktryną pojęcie obowiązków rodzinnych może być interpretowane szeroko. Do kategorii tej można zaliczyć zarówno obowiązki wynikające z przepisów prawa (np. obowiązek alimentacyjny, obowiązki wynikające z k.r.o.), jak i powinności czysto społeczne lub moralne. W pojęciu niedopełnienia obowiązków rodzinnych mieści zaś się takie zachowanie, które prowadzi do faktycznego zerwania kontaktów rodzinnych i ustania więzi uczuciowej, normalnej w stosunkach rodzinnych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 2002 r. II CKN 1397/00, LEX nr 75286; wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2014 r. I ACa 1201/12, LEX nr 1623875 czy też zob. Elżbieta Skowrońska-Bocian i Jacek Wierciński, Komentarz do art. 1008 Kodeksu cywilnego, LEX.el). Przed zastosowaniem normy prawa materialnego organy administracyjne mają jednak obowiązek z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co wynika wprost z art. 7 k.p.a. Jest to tym bardziej istotne, że w przypadku decyzji uznaniowych kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1368/22). Mając na względzie zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), to na organach ciąży obowiązek dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Zachowanie reguł postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. znaleźć powinno odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające z obowiązków tych nie wywiązały się w sposób dostateczny. Jak wynika z art. 75 § 1 k.p.a. zdanie pierwsze, katalog dowodów wymienionych przez ustawodawcę nie jest zamknięty. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 1598/23, poza dokumentem urzędowym, ustawodawca nie przypisuje poszczególnym dowodom wyższej rangi niż pozostałym. Nie ma więc przeszkód do ustalenia określonej okoliczności w drodze oświadczenia osoby posiadającej wiedzę na tę okoliczność. Oznacza to, że oświadczenia złożone w niniejszej sprawie na okoliczność niewywiązywania się przez ojca skarżącego z obowiązków rodzicielskich mogły stanowić dowód. Jeśli organ powziął wątpliwości, że treść oświadczeń jest niewystarczająca do potwierdzenia wiedzy składających oświadczenie o stanie faktycznym, którego dotyczyły, to powinien był przesłuchać osoby składające oświadczenie w charakterze świadków, co pozwoliłoby na należytą ich ocenę. Ocena dokonana przez organ I instancji i zaakceptowana przez Kolegium wykracza w tej sytuacji poza granice swobodnej oceny dowodów i nosi cechę arbitralności. Swobodna ocena dowodów musi być bowiem dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. powinna opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, a rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie podnoszonych okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt VI SA 568/20). Zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków w okolicznościach niniejszej sprawy spowodowało, że organy obu instancji nie sprostały obowiązkowi podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zeznania te umożliwiłyby bowiem właściwą i pełną ocenę złożonych przez skarżącego oświadczeń. Celem wprowadzenia art. 64 pkt 7 u.p.s. było przeciwdziałanie sytuacjom, w których osoby zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS byłyby obarczane tym obowiązkiem, pomimo że członek rodziny postępował względem nich w sposób naganny, lekceważący, zaniedbując podstawowe obowiązki rodzinne. W piśmiennictwie wskazuje się, że "naruszenia w obszarze władzy rodzicielskiej mogą być zarówno aktywne, np. stosowanie przemocy, demoralizacja, zmuszanie do pracy ponad wiek i siły dziecka, głodzenie, jak i pasywne - np. porzucenie dziecka, brak zainteresowania jego wychowaniem, zerwanie kontaktów". Zdaniem Sądu każdy rodzaj naruszeń mający charakter rażący powinien być poddany skrupulatnej ocenie organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwolnienia z odpłatności. W przepisie art. 64 pkt 7 u.p.s. jest przy tym mowa, że dowodzenie rażącego naruszenia obowiązków rodzinnych następuje w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku. W praktyce nierzadko osoba wnioskująca o zwolnienie nie może przedstawić żadnych dokumentów z tego powodu, że ich po prostu nie posiada np. ze względu na brak uregulowania nadużywania władzy rodzicielskiej przez pensjonariusza w przeszłości. W praktyce nie należą do rzadkości przypadki, w których wnioskodawca opiera swój wniosek wyłącznie na oświadczeniu w przedmiocie negatywnych relacji z osobą, której pobyt w DPS zobowiązany jest opłacić. Ustawodawca użył sformułowania "w szczególności" w odniesieniu do sposobu dowiedzenia, czy to przesłanki niealimentacji, czy rażącego naruszenia innych obowiązków rodzinnych, co spowodowało otwarcie katalogu środków dowodowych dla wnioskującego o zwolnienie z odpłatności. Przepis de facto nie wymienia ani zakresu dokumentów, jakie wnioskodawca powinien dołączyć do wniosku o zwolnienie z opłaty, ani innych możliwości wykazania swojego uprawnienia do takiego zwolnienia. Skoro norma art. 64 pkt 7 u.p.s. operuje sformułowaniem "w szczególności", to logiczne jest przyjęcie, że dowiedzenie spełnienia przesłanek zwolnienia z odpłatności jest jedną z możliwości dowiedzenia roszczenia wnioskodawcy. Słuszne jest dopuszczanie przez organ innych środków dowodowych, np. w postaci przesłuchania świadków" (zob. E. Żołnierczyk, Przesłanki całkowitego zwolnienia z odpłatności za pobyt w DPS: interes społeczny przemawiający za zwolnieniem z opłaty. Glosa aprobująca do wyroku WSA w Poznaniu z 8.03.2023 r. II SA/Po 12/23, Samorząd Terytorialny 2023, nr 9, s. 88-94). Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie wyjaśnień złożonych przez skarżącego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego. Naruszenie to spowodowało, że rozstrzygnięcie merytoryczne byłoby przedwczesne. Załatwienie sprawy przez wydanie decyzji może bowiem nastąpić dopiero, gdy stan faktyczny zostanie prawidłowo i rzetelnie ustalony. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu i w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a następnie ocenić zebrany materiał dowodowy oraz odnieść się do zebranych dowodów i wyjaśnień. Konieczne zatem będzie przesłuchanie osób, które złożyłyby oświadczenia dotyczące stosunków rodzinnych pomiędzy skarżącym a jego ojcem oraz ocena tych zeznań w świetle złożonych wcześniej oświadczeń, z uwzględnieniem nie tylko wiedzy świadków o danych faktach, ale też innych źródeł wiedzy np. dokumentów (również nie jest wyjaśniona kwestia alimentów płaconych na skarżącego przez ojca). Przedstawione wyżej uchybienia przepisom postępowania powodują konieczność uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zgromadzi w aktach sprawy kompletny materiał dowodowy, dotyczący wszystkich zobowiązanych. Jak już bowiem wskazano - w przypadku, gdy osób zobowiązanych jest więcej, organ powinien objąć sprawę ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w DPS jednym postępowaniem i w jego toku poczynić ustalenia dotyczące ich sytuacji dochodowej i możliwości ponoszenia kosztów z tego tytułu. Organ nie może prowadzić postępowania w całkowitym oderwaniu od rozstrzygnięć dotyczących pozostałych zstępnych. Organ nie może "wybierać" osób, których obowiązek wnoszenia opłat miałby być skonkretyzowany decyzją czy umową, zaś brak szczegółowych danych w tym zakresie uniemożliwił kontrolę wydanych decyzji pod tym względem. Ustalona w drodze umowy czy decyzji wobec innych osób wysokość opłaty za pobyt w DPS ma znaczenie przy ocenie prawidłowości nałożenia na konkretnego zstępnego takiego obowiązku. Ponadto, brak takich danych uniemożliwia dokonanie oceny, czy na skutek wydanych decyzji, czy też zawartych umów nie doszło już do obciążenia osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., pełną kwotą opłaty za pobyt ojca skarżącego w DPS, skoro od miesiąca maja 2024 r. pobiera emeryturę. Dopiero na podstawie tak zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego organ I instancji wyda decyzję spełniającą wszystkie wymagania określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wobec powyższego należy uznać, że ustalenie w drodze decyzji opłaty za pobyt ojca w DPS nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wskutek dokonania błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów w rozpoznawanej sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).