II SA/Gl 737/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na akt Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...]r. R. K. wystąpił do Starosty B. o zwrot nadpłaconej opłaty w kwocie 425 zł za kartę pojazdu nr [...] marki "A", zarejestrowanego w dniu [...]r. pod numerem rejestracyjnym [...]. W odpowiedzi na to wystąpienie Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w B., działając na podstawie upoważnienia Starosty B., pismem z dnia [...]r., nr [...], doręczonym wnioskodawcy w dniu [...]r., powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz.U. Nr 137, poz. 1310) wskazał na prawidłową wysokość pobranej opłaty. Zwrócił przy tym uwagę, że prawo i obowiązek starosty do jej pobierania wynika z przepisów art. 75 ust. 2 i art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Tymczasem wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdzając niekonstytucyjność powyższej regulacji orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Natomiast nowy § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2006 r., Nr 59, poz. 421), określający wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 75 zł, wszedł w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. W ocenie organu brak jest zatem regulacji prawnej przewidującej zwrot opłat pobranych w oparciu o § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. W dniu [...]r. R. K. wezwał pisemnie Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa, żądając zwrotu kwoty 425 zł tytułem nadpłaty za wydanie karty pojazdu wraz z odsetkami. Uzasadniając swoje żądanie wnioskodawca w sposób obszerny odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., wskazując, iż odroczenie utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu nie oznacza, że wyrok ten nie odnosi się do stanów faktycznych zaistniałych przed 1 maja 2006 r., albowiem przepis ten był niekonstytucyjny od chwili jego wydania. Wnioskodawca powołał się również na ukształtowaną już w tym zakresie w sposób jednolity linie orzeczniczą sądów administracyjnych. Udzielając odpowiedzi na wezwanie organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] r., wskazując na odmienne niż powołane przez wnioskodawcę orzecznictwo sądów powszechnych i administracyjnych "odrzucające roszczenia stron w przedmiotowych sprawach". W dniu [...]r. R. K. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach żądając uchylenia aktu Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...] oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi ponowił argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie uznając, że odroczenie na dzień 1 maja 2006 r. przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu powoduje, że ma on zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych po tej dacie. Nadto, w ocenie organu nie ponosi on odpowiedzialności za obowiązujące przepisy, lecz obowiązany jest je stosować. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, dokonywanej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., powyższa kontrola obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 tego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. nr 2, poz. 21) skierowane do organu administracji żądanie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu administracyjnego lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W świetle powyższego pismo z dnia [...]r., nr [...], wydane z upoważnienia Starosty [...] jest zatem aktem administracyjnym indywidualnym, w odniesieniu do którego dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego. Jednocześnie Sąd stwierdza, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał na drodze administracyjnej przysługujący jej środek zaskarżenia w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wniósł w ustawowym terminie, zatem dochował wszelkich wymogów formalnych wynikających z przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co pozwala uznać skargę za dopuszczalną. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu w punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1 tego przepisu, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. Stosownie do art. 77 ust. 4 pkt 2 powyższej ustawy minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednakże w ust. 5 tego przepisu ograniczona została autonomia ministra, gdyż ustalając wysokość przedmiotowej opłaty obowiązany jest uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł. Taką też opłatę za wydanie karty pojazdu uiścił skarżący, albowiem w dacie rejestracji samochodu marki "A" w 2005 r. obowiązywało powyższe rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Stwierdzić przyjdzie, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119, OTK - A 2006 r. nr 3, poz. 3) orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że określona w § 1 ust. 1 rozporządzenia wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Ustalając wysokość opłaty Minister Infrastruktury nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z jej drukiem i dystrybucją, lecz uwzględnił w tej opłacie dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej delegacji nie przewidział. Trybunał wskazał też, że § 1 ust. 1 rozporządzenia ze względu na niewspółmierność ustalonej opłaty do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi, kreuje nową daninę publiczną o charakterze podatkowym, Nałożenie takiej daniny w drodze aktu wykonawczego narusza natomiast przepis art. 217 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o niekonstytucyjności przepisu jest utrata jego mocy obowiązującej. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż orzekając o niezgodności kwestionowanego przepisu rozporządzenia z ustawą i Konstytucją, Trybunał odroczył w czasie utratę jego mocy obowiązującej na dzień 1 maja 2006 r. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza, że w okresie jego pozostawania w obrocie prawnym był on zgodny z Konstytucją lub ustawą. Odroczenie tej daty zasadniczo ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09 oraz z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże skutkiem odroczenia w czasie momentu utraty przez akt mocy obowiązującej jest sytuacja, w której obowiązują przepisy sprzeczne w swej treści z Konstytucją lub ustawą. Akt normatywny lub przepis prawny uznany za niekonstytucyjny musi być więc kwalifikowany jako mający moc obowiązującą do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału. W ocenie Sądu taki akt lub przepis nie powinien jednak być zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust. 1 Konstytucji ) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że pozostaje on w sprzeczności z Konstytucją, gdyż sprzeczność ta istnieje od samego początku, to jest od daty wydania danego aktu normatywnego, bądź wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone. W takim kontekście przyjąć należy, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1007/07 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Akcentowana przez organ okoliczność odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia i konieczność stosowania tego przepisu przez organy administracji nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wobec wniesienia skargi do sądu administracyjnego sąd ten ma bowiem prawo i obowiązek w konkretnej sprawie dokonać samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją i ustawą przepisu mającego w sprawie zastosowanie, zamieszczonego w akcie podustawowym, a oceniając go jako niekonstytucyjny (sprzeczny z ustawą) odmówić jego zastosowania (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK z 1998 r., nr 1, poz. 4 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odroczenie więc przez Trybunał Konstytucyjny wejścia w życie powołanego orzeczenia nie stanowi dla sądu orzekającego przeszkody do stwierdzenia, że przepis ten nie może być stosowany jako wzorzec kontroli aktu administracyjnego. Uprawnienie do odmowy zastosowania zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny przepisu aktu podustawowego (rozporządzenia ministra), stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego wypływa wprost z Konstytucji. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej i Konstytucją, brak jest natomiast takiego związania aktami prawa powszechnie obowiązującego o charakterze podustawowym. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Zatem nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że Trybunał Konstytucyjny określił późniejszy niż ogłoszenie wyroku termin utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie Trybunału stwierdzające niezgodność przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą wywołuje skutek w postaci utraty mocy obowiązującej z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny w konkretnej sprawie jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania tej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA z 2006 r., nr 2, poz. 39 oraz wyrok tego Sądu z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, odwołując się argumentacji w nim wyrażonej, nie ulega wątpliwości, że przepis ten stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres delegacji ustawowej. Upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 5 w związku z ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej koszt związany z drukiem i dystrybucją takiej karty. Jeżeli zatem unormowanie zawarte w § 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia wykraczało poza zakres regulacji ustawowej, to kwota 500 zł uiszczona przez skarżącego w części, w jakiej przekraczała koszty wynikające z druku i dystrybucji karty, była kwotą nienależnie uiszczoną. Konsekwencją uznania przez Sąd omawianego przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że zaskarżony akt Starosty B. z dnia [...]r. został wydany z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części opłaty uiszczonej przy rejestracji pojazdu w 2005 r. pomimo faktu, że jej pobranie w wysokości 500 zł nastąpiło na podstawie regulacji wykraczającej poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podkreślić należy, że pogląd prezentowany przez skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, które rozpoznając sprawy dotyczące odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu uznają naruszenie prawa w tym zakresie (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 353/08; z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 171/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 289/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 5050/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 389/09; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 330/09 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1270/08; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 589/09, I OSK 591/09, I OSK 1204/09 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony akt i jednocześnie orzekł o jego niewykonalności do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku stosownie do art. 152 P.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, obliczonego zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę Starosta B. nie będzie mógł kwestionować uprawnienia skarżącego do żądania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Uwzględniając powyższą ocenę prawną, mającą moc wiążącą oraz normatywną treść art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym ustali, w jakiej wysokości skarżący winien był uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu, a następnie zwróci skarżącemu część uiszczonej opłaty w kwocie przekraczającej tę wartość. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi będzie niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za wydanie karty pojazdu wynosi 75 zł, przy czym brak jest podstaw do kwestionowania, by wysokość tej opłaty ustalona została w sposób nieodpowiadający warunkom zawartym w art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zbieżne jest to również z oczekiwaniami skarżącego co do wysokości żądanej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu ( 500 zł – 75 zł ). W razie powstania sporu między stronami w tym zakresie, jak również w odniesieniu do żądania odsetek za zwłokę, otwartą pozostaje droga przed właściwym miejscowo i rzeczowo sądem powszechnym.