II SA/Gl 747/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2025 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 14 kwietnia 2025 r. nr NWXIV.7581.3.2.2025 w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 22 października 2024 r., nr[...] , Prezydent Miasta R., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu na rzecz L. R. (dalej: "Skarżąca") części działki nr [...] o powierzchni 0,1541 ha, położonej w Z. przy ul.[...], stanowiącej obecnie własność Miasta Z., zawierającej się w pierwotnych granicach działki nr[...], co do której J. K. wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2018 r., złożonym w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. o jej zwrot z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Skarb Państwa umową z dnia [...], zawartą w formie aktu notarialnego Rep.[...] nr[...], sporządzonego na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 r. nr 10, poz. 64 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.z.w.n."), nabył od pierwotnego właściciela – J. K., za cenę 132 318 złotych, prawo własności nieruchomości, opisanej w kw. Nr[...], działki o nr [...] i [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 0,7351 ha z przeznaczeniem na potrzeby budownictwa mieszkaniowego w Z., zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] r., nr[...] , zatwierdzającego plan realizacyjny budowy jednostki mieszkaniowej w Z. pod nazwą "[...]" (której nie odnaleziono w Zasobach Archiwum Państwowego w K i Archiwum Akt Nowych w W.). Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 14 stycznia 2019 r., nr [...], wyznaczył do rozpatrzenia wniosku z dnia 10 sierpnia 2018r., Prezydenta Miasta R. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (dalej w skrócie oznaczonego jako: "organ I instancji"). Organ I instancji postanowieniem z dnia 12 czerwca 2019 r., nr[...], z uwagi na różne stany prawne nieruchomości objętych roszczeniem o zwrot (w pierwotnych granicach oznaczonych numerami działek:[...];[...];[...]), wyłączył poszczególne nieruchomości do odrębnych postępowań (w sumie sześć spraw). Przedmiotowa sprawa o zwrot działki nr [...], opisanej w KW nr[...], która mieści się w granicach pierwotnych działki nr[...], była prowadzona w postępowaniu administracyjnym pod numerem [...] (por. pkt 2 postanowienia Prezydenta Miasta R. z dnia 12 czerwca 2019 r., nr[...]). W tym miejscu przyjdzie zauważyć chronologię rozstrzygnięć mających w niniejszej sprawie znaczenie faktyczne i prawne. Kierownik Urzędu Rejonowego w R. decyzją z dnia 3 czerwca 1992 r., nr [...], wydaną między innymi na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j.: Dz. U. Nr 30, poz. 127 z 1991 r.), orzekł o podziale nieruchomości położonej w obrębie Z., km 5, będącej własnością Skarbu Państwa Polskiego w użytkowaniu Zespołu Opieki Zdrowotnej w Z., a także wydzieleniu między innymi nowej działki nr [...] o pow. 3 680 m², zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] (Dz. U. Nr 8 z dnia [...] poz. [...]), z przeznaczeniem "zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, przychodnia rejonowa - do adaptacji (symbole na planie E4 MW, UZ). Wojewoda Śląski decyzją z dnia 5 października 1999 r., zmienioną następnie decyzją z dnia 22 listopada 2001 r., działając na podstawie art. 60 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), uznał, że z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Zespołu Opieki Zdrowotnej w Z.- Przychodnia nr [...] stało się z mocy prawa mieniem Powiatu [...] Z., w skład którego weszła między innymi działka nr [...]. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia 22 maja 2009 r., nr [...], znak [...], zatwierdził między innymi na przedmiotowej działce nr[...], w lokalizacji przy ul. [...] w Z., projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku Hospicjum, parkingu i dwóch zjazdów z drogi publicznej. Kolejną decyzją z dnia 23 lipca 2009 r. Prezydent Miasta Z. przeniósł to pozwolenie na nowego inwestora - Gminę Miejską Z.. Organ I instancji decyzją z dnia 12 października 2020 r., nr [...], odmówił wnioskodawcy – J. K. zwrotu części nieruchomości położonej w Z. przy ul.[...], zawierającej się w pierwotnych granicach działki nr [...], aktualnie działka nr [...] o powierzchni 0,3680 ha, opisanej w kw. Nr [...], stanowiącej własność Miasta Z. , bowiem ustalił, że nieruchomość została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe w Z. i na działce zrealizowano cel wywłaszczenia, w tym również gminną drogę asfaltową ul.[...]. Status tej drogi publicznej potwierdza uchwała Rady Miasta Z. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu oraz nadania kategorii dróg gminnych drogom znajdującym się na terenie miasta Z., a w załączniku nr 1 "Wykaz dróg proponowanych do zaliczenia do kategorii dróg gminnych" pod nr 112 wymieniono ulicę [...]. Pierwotnie już w 1985 r. stanowiła ona dojazd do przychodni (oddanie do użytkowania). W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2019 r. ustalono, że działka jest zagospodarowana również pod parking oraz teren zielony wraz z chodnikiem, czyli zgodnie z treścią planu realizacyjnego (elementy stanowiące część infrastruktury drogowej, o których mowa w art. 4 ustawy o drogach publicznych), oraz są na niej zlokalizowane urządzenia sieci energetycznej wysokiego napięcia (własność T. S.A.), kanalizacja sanitarna, deszczowa i wodociągowa (własność spółki z o.o. P.). W wyniku rozpatrzenia odwołania pod powyższej decyzji Wojewoda Śląski decyzją z dnia 16 kwietnia 2021 r., nr [...], wydaną na rzecz Skarżącej jako następczyni zmarłego w dniu 16 listopada 2020 r. wnioskodawcy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 października 2020 r. W ocenie Wojewody, zebrany w sprawie materiał dowody potwierdził, że cel wywłaszczenia w postaci budownictwa mieszkaniowego został zrealizowany. Zarówno teren zielony wraz z chodnikiem, a także zagospodarowanie nieruchomości pod parking i drogę służącą mieszkańcom budynków mieszkalnych, stanowią infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania osiedla. Stąd przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczeniowym. Powyższa decyzja Wojewody Śląskiego stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który ją oddalił wyrokiem z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 718/21. W wyniku złożenia przez Skarżącą i rozpatrzenia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1479/22 orzekł o jego uchyleniu oraz decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 16 kwietnia 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 12 października 2020 r., nr [...], a także zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 1 120,- zł. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że umowa z dnia [...] określała cel wywłaszczenia bardzo ogólnie, jako "budownictwo mieszkaniowe w Z.", co nie wyklucza uszczegółowienia celu wywłaszczenia w oparciu o inne dokumenty (w tym plan miejscowy). Opisaną na wstępie decyzją z dnia 22 października 2024 r., nr [...], organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu na rzecz Skarżącej części działki nr [...] o powierzchni 0,1541 ha, położonej w Z. przy ul.[...], stanowiącej obecnie własność Miasta Z. Rozpatrując ponownie sprawę uzupełnił akta m.in. o opracowanie geodezyjne (operat techniczny). W oparciu o treść operatu ustalił, że na mapie opracowania geodezyjnego zostały zaznaczone granice pasa drogowego od strony wschodniej, bez wskazania jaką powierzchnię zajmuje pas drogowy, a jaką wąski pas zieleni biegnący wzdłuż drogi ul.[...] , znajdujący się poza tym pasem. Od strony zachodniej, jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy planów budowy hospicjum, które objęły swoim zasięgiem również działkę nr [...] , ulica [...] wraz z parkingami zajmuje cały obszar wyznaczony granicami dawnej działki nr [...] (wykracza poza jego terytorium). Pozostała część działki nr [...] znajdująca się w granicach dawnej działki nr [...] od strony wschodniej (poza granicą pasa drogowego) stanowi część większego terenu zielonego, znajdującego się na działce nr [...] w części niepokrywającej się z granicami wywłaszczonej nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się plan realizacyjny pn. [...]", jednak nie odnaleziono decyzji z dnia [...]. Po dokonaniu odniesienia terenu dzisiejszej działki nr [...] do ustaleń planu realizacyjnego organ I instancji uznał, że znajduje się ona na terenie oznaczonym w tym planie symbolem UPR2, tj. projektowanej przychodni rejonowej, gdzie przewidziana była także infrastruktura towarzysząca w postaci drogi, chodników i ciągów pieszych, parkingów oraz zieleni wysokiej. Cel ten został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, co potwierdza decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 5 października 1999 r., nr [...], o stwierdzeniu nabycia przez Powiat [...] Z. z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości składającej się m.in. z działki nr[...]. Z mocy prawa doszło wówczas do nabycia nieruchomości będącej we władaniu Zespołu Opieki Zdrowotnej w Z.- Przychodni nr [...] Zgodnie z kartą inwentaryzacyjną nieruchomości na działkach oznaczonych numerami [...] i [...] znajdowały się drogi, kanalizacja i zieleń. Opisana nieruchomość w dalszym ciągu wykorzystywana jest we wskazany wyżej sposób, co organ I instancji ustalił w wyniku oględzin dokonanych w dniu 7 maja 2019 r. Również droga publiczna ul. [...] stanowi element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, przewidzianego planem realizacyjnym, zrealizowanym zgodnie z założeniem, które funkcjonuje do dnia dzisiejszego. Organ I instancji dokonał również badania znajdujących się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z., przyjętego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Z. nr [...] z dnia [...]. Z przywołanych dokumentów wynika, że dzisiejsza działka nr [...] umiejscowiona była na terenie oznaczonym symbolem XV 3 US, tj. na terenie projektowanych dzielnicowych urządzeń sportowych z salą gimnastyczną z zespołem boisk oraz otwartym basenem. Ten plan miejscowy stanowił, co do zasady, kontynuację celu publicznego wynikającego z planu realizacyjnego pn.[...]. Sam plan realizacyjny wskazywał na bezpośredni i szczegółowy zamiar inwestycyjny, oraz do jego postanowień odwołano się w decyzji wywłaszczeniowej, pomimo faktu obowiązywania wówczas na spornym terenie planu miejscowego - umowa została bowiem zawarta w dniu [...] więc po blisko trzech latach od zatwierdzenia planu realizacyjnego i ponad dwa lata od przyjęcia planu miejscowego. Niemniej jednak plan miejscowy również przewidywał zagospodarowanie terenu wywłaszczonej nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe "[...]" w Z.. W dalszej części rozważań organ I instancji podkreślił, że ogólne określenie celu wywłaszczenia w umowie z dnia [...]., jako budownictwa mieszkalnego, umożliwia zaliczenie w poczet realizacji tego celu różnego rodzaju prac. Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić budowę również obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, w szczególności: budynków handlowych, usługowych, urządzeń towarzyszących, ciągów komunikacyjnych, parkingów, szkół, boisk sportowych, garaży, zieleni osiedlowej, ciągów pieszych, itp. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ramach natomiast tak szeroko ujętego celu przy jego konkretyzacji dochodzić mogło do różnego rodzaju modyfikacji - należy mieć bowiem także na względzie standardy prawne i funkcjonalne z chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13). Odwołanie z dnia 18 lutego 2025 r. od powyższej decyzji wniosła Skarżąca. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako k.p.a.) w związku z art. 9a oraz art. 216 ust. 1, art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 1145; dalej jako: "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 22 października 2024 r. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 216 u.g.n. i art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania. Jak ustalono w oparciu o opracowanie geodezyjne z dnia 15 lipca 2024 r., obrazujące położenie wywłaszczonej działki nr [...] w granicach działki aktualnie oznaczonej numerem [...], dawna działka nr [...] zajmuje 0,1541 ha powierzchni aktualnej działki nr [...]. Na mapie zostały zaznaczone również granice pasa drogowego od strony wschodniej i zachodniej. Pozostała część działki nr [...], znajdująca się w granicach dawnej działki nr [...] od strony wschodniej (poza granicą pasa drogowego) stanowi część większego terenu zielonego, znajdującego się na działce nr [...] w części niepokrywającej się z granicami wywłaszczonej nieruchomości. Według planu realizacyjnego wskazać należy, że znajduje się ona na terenie oznaczonym w tym planie symbolem UPR2, tj. projektowanej przychodni rejonowej, gdzie przewidziana była także infrastruktura towarzysząca w postaci drogi, chodników i ciągów pieszych, parkingów oraz zieleni wysokiej. Cel ten został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany (por. decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 5 października 1999 r. o stwierdzeniu nabycia przez Powiat [...] Z. z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości składającej się m.in. z działki nr [...]). Z mocy prawa doszło wówczas do nabycia nieruchomości będącej we władaniu Zespołu Opieki Zdrowotnej w Z.- Przychodni nr [...]. Zgodnie z kartą inwentaryzacyjną nieruchomości na działkach oznaczonych numerami [...] i [...] znajdowały się drogi, kanalizacja i zieleń, a nieruchomość w dalszym ciągu wykorzystywana jest w ten sposób, co wynika z oględzin dokonanych w dniu 7 maja 2019 r. Również droga publiczna ul. [...] stanowi element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, przewidziany planem realizacyjnym, zrealizowanym zgodnie z założeniem. W wykonaniu zaleceń wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1479/22 dokonano też badania znajdujących się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z., przyjętego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Z. nr [...] z dnia [...]. Z powołanych dokumentów wynika, że dzisiejsza działka nr [...] umiejscowiona była na terenie oznaczonym symbolem XV 3 US, tj. na terenie projektowanych dzielnicowych urządzeń sportowych z salą gimnastyczną z zespołem boisk oraz otwartym basenem. Wojewoda Śląski zgodził się z organem I instancji, że to plan realizacyjny wskazywał na bezpośredni i szczegółowy zamiar inwestycyjny, bowiem to do jego postanowień odwołano się w decyzji wywłaszczeniowej, pomimo faktu obowiązywania wówczas na spornym terenie planu miejscowego, a umowa została zawarta w dniu [...] po trzech latach od zatwierdzenia planu realizacyjnego i ponad dwa lata od przyjęcia planu miejscowego. Niemniej jednak plan miejscowy również przewidywał zagospodarowanie terenu wywłaszczonej nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe "E" w Z.. Ogólne określenie celu wywłaszczenia w umowie z dnia [...] jako budownictwa mieszkalnego, umożliwia zaliczenie w poczet realizacji tego celu różnego rodzaju prac np. budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić budowę również obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę osiedla, w szczególności: budynków handlowych, usługowych, urządzeń towarzyszących, ciągów komunikacyjnych, parkingów, szkół, boisk sportowych, garaży, zieleni osiedlowej, ciągów pieszych). Cel publiczny w postaci budownictwa mieszkaniowego wymaga zorganizowania przestrzeni służącej mieszkańcom, a zatem tak rozumiana infrastruktura będzie stanowić realizację celu wywłaszczenia. W judykaturze prezentowane są różne poglądy prawne. Z jednej strony, utworzenie infrastruktury towarzyszącej na obszarze osiedla mieszkaniowego może zostać uznane za realizację celu publicznego, pod warunkiem, że stanowi przejaw zorganizowanej działalności właściciela przedmiotowego terenu pozostającego w funkcjonalnym związku z osiedlem, w szczególności z istniejącą zabudową. Z drugiej jednak strony, o realizacji celu wywłaszczenia może świadczyć również niezaplanowana pierwotnie przestrzeń. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć wielokrotnie podkreślał, że jakkolwiek cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie oznacza to, że trzeba czynić to wąsko, bez uwzględniania okoliczności towarzyszących planowanej inwestycji i oceny jej całokształtu, zwłaszcza jeżeli inwestycja ta (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) jest duża i wieloetapowa, a więc rozległa przedmiotowo i czasowo. W przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest bowiem dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Nie można zatem - co do zasady - wykluczyć możliwości, by na wywłaszczonym terenie, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub by w takim miejscu została pozostawiona przestrzeń (np. mająca charakter rekreacyjny lub izolacyjny), jeśli takie rozwiązanie było (w ramach realizacji planowanego założenia) bardziej potrzebne. Niezależnie od powyższego, w odniesieniu do terenu znajdującego się w granicach pasa drogowego drogi publicznej gminnej ul.[...], mamy do czynienia ze szczególną sytuacją. Art. 2 u.g.n. określa relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami i stanowi, że ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu. Do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie, zalicza się ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 320 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2a tej ustawy, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Wynika z tego, że grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie od tego jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia i stała się dla niego zbędna, ale została zajęta pod drogę publiczną lub znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej, nie jest możliwe - z uwagi na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych - dokonanie zwrotu takiej nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje więc, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. O tym, czy dana droga jest drogą publiczną, decyduje jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych, co następuje - stosownie do art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych - w drodze uchwały radu gminy. Zgodnie z informacją udzieloną przez Prezydenta Miasta Z. z dnia 27 sierpnia 2019 r., nr[...] , a także znajdującą się w aktach sprawy uchwałą Rady Miasta Z. nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia przebiegu oraz nadania kategorii dróg gminnych drogom znajdującym się na terenie miasta Z., ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych (pozycja 112 wykazu dróg proponowanych do zaliczenia do kategorii dróg gminnych) - w związku z czym nie może podlegać zwrotowi niezależnie od realizacji celu wywłaszczenia. Na marginesie Wojewoda Śląski wskazał, że z akt postępowania pierwszoinstancyjnego nie wynika, jaką powierzchnię na obszarze dawnej działki nr [...], znajdującej się w granicach dzisiejszej działki nr [...], zajmuje pas drogowy drogi publicznej, a jaka jej część znajduje się poza tym pasem, nie ma to w sprawie znaczenia. W skardze z dnia 6 maja 2025 r. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła powyższej decyzji Wojewody Śląskiego naruszenie: przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: a) art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. nr 115, poz. 741 z późn. zm., dalej w skrócie, jak dotychczas: "u.g.n."), poprzez uznanie, że sporna nieruchomość w zakresie w jakim została zagospodarowana parkingiem, drogą asfaltową ul. [...] oraz terenem zielonym wraz z chodnikiem, nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a cel ten został zrealizowany, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z., przyjętym Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Z. nr [...] z dnia [...]., podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że cel wywłaszczenia określony w powyższych dokumentach nie został zrealizowany; b) art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n., podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że plan realizacyjny pn. [...] (zatwierdzony decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...]nr[...], oznaczony symbolem UPR2, tj. przychodnia rejonowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci chodników, ciągów pieszych, parkingów oraz zieleni wysokiej, nie został zrealizowany w ciągu 10 lat od wywłaszczenia; c) art. 137 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n., poprzez wykorzystywanie przedmiotowej nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia, czyli na parking a w pozostałym zakresie jej niezgospodarowanie; d) art. 136 ust. 1 u.g.n., poprzez brak realizacji celu wskazanego w akcie notarialnym z dnia [...] Repertorium [...]; e) art. 136 ust. 2 u.g.n., poprzez nie poinformowanie poprzedniego właściciela o zmianie celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej oraz o możliwości zwrotu nieruchomości; f) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez to, że w całości lub w części nieruchomość stała się zbędna dla celów wywłaszczeniowych; g) art. 6 pkt 1 u.g.n., poprzez uznanie, że budowa drogi wewnętrznej oraz parkingu stanowi realizację celu publicznego; h) art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 r., nr 14 poz. 60, dalej w skrócie: "u.d.p."), poprzez błędne uznanie, że całość działki została zajęta pod drogę publiczną - ul. [...] podczas gdy, zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie dostarcza informacji na temat tego, czy droga asfaltowa ul. [...] w rzeczywistości stanowi drogę publiczną, z uwagi na brak przedstawienia do akt sprawy pozwolenia na budowę takiego obiektu jak droga publiczna, a uchwała Rady Miasta Z. z dnia [...] nr [...], nie ma decydującego znaczenia dla zakwalifikowania działki nr [...] jako części drogi gminnej zajmuje ją w części; i) art. 8 ust. 1 u.d.p., poprzez jego niezastosowanie i niezakwalifikowanie ul.[...], zlokalizowanej w części działki nr [...] wraz z parkingiem jako drogi wewnętrznej, a zatem niepodlegającej wyłączeniu z obrotu na podstawie art. 2a u.d.p.; j) naruszenie art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji godzącej w konstytucyjną ochronę własności prywatnej, stanowiącą podstawę ustroju gospodarczego RP; a także naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało przyjęciem przez organ administracji niekorzystnych dla Skarżącej domniemań faktycznych i błędne ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość, obejmująca działkę została wykorzystana w całości na cele wywłaszczenia; - art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie rozważenia całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej a nie swobodnej oceny, co w następstwie doprowadziło do ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym sprawy; - art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez dokonanie niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy ustaleń, co narusza zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wobec oczywistej sprzeczności z interesem społecznym oraz słusznym interesem Skarżącej. Mając na względzie podniesione zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie do wydania w określonym terminie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, uwzględniającej wniosek o zwrot nieruchomości z dnia 10 sierpnia 2018 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Jak stwierdza pełnomocnik w uzasadnieniu skargi, organ w sposób nieprawidłowy dokonał oceny ustalonego stanu faktycznego, jak i pominął istotne okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania orzeczenia niezgodnego z prawem. Według planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z., przyjętego Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Z z dnia [...] roku, teren objęty obecnie działką nr [...] położony był w Jednostce XV - tzw. E, w terenach projektowanych dzielnicowych urządzeń sportowych z salą gimnastyczną z zespołem boisk oraz otwartym basenem - symbol XV 3 US. W planie realizacyjnym pn.[...] , zatwierdzonym decyzją z dnia[...]., przedmiotowa działka położona była na terenach oznaczonych symbolem UPR2, obejmującym teren przychodni, drogi asfaltowej, parkingu oraz teren zielony wraz z chodnikiem. Plan miejscowy, jako akt wyższego rzędu, a także podjęty później niż plan realizacyjny, zawierał najbardziej aktualne zamierzenia i decyzje co do przeznaczenia terenu obecnej działki nr [...]. Natomiast cel określony w akcie notarialnym był sformułowany bardzo ogólnie (budownictwo mieszkaniowe) i wymagała doprecyzowania w odpowiednich dokumentach, w tym w planie miejscowym. Zdaniem pełnomocnika, to postanowienia planu miejscowego mają zasadnicze znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia pierwotnym celem, zgodnie aktem notarialnym z dnia [...] roku, była budowa ogólnie określonych urządzeń sportowych wraz z całą dodatkową infrastrukturą. Jak zostało ustalone w toku postępowania dowodowego, na terenie obecnej działki nr [...] znajduje się droga gminna ul.[...], która została zaliczona do dróg publicznych na podstawie Uchwały Rady Miasta Z. z dnia 26 stycznia 2006 roku, nr [...], parking do pobliskiej przychodni, jak i teren zielony wraz z chodnikiem. Jednakże, w świetle przytoczonej powyżej argumentacji w zakresie ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia, nie można przyjąć, aby w niniejszej sprawie taki cel został zrealizowany. Na przedmiotowej działce nr [...] do dnia dzisiejszego nie zostały umieszczone żadne urządzenia sportowe, w tym sala gimnastyczna, jak również nie została wybudowana dodatkowa infrastruktura sportowa, taka jak boiska lub basen. Co więcej, na przestrzeni ponad 20 lat od daty zawarcia aktu notarialnego, przenoszącego własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie rozpoczęto nawet prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z planem realizacyjnym, na terenie dzisiejszej działki nr [...] powinny znajdować się przychodnia wraz z parkingiem. Sam parking został wybudowany dopiero po 2009 roku, a zatem dopiero po upływie 20 lat od daty wywłaszczenia, na podstawie decyzji nr [...] z dnia 22 maja 2009 roku, sygn.[...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budynek hospicjum, parking oraz dwa zjazdy z drogi publicznej". Nie ulega jednak wątpliwości, że cel ten również nie został zrealizowany. Jak wynika bowiem z aktualnych zdjęć lotniczych, wykonanych w dniu 5 kwietnia 2020 roku, teren przedmiotowej nieruchomości jest obecnie zagospodarowany jedynie częściowo na parking oraz drogę, której status jako drogi publicznej budzi poważne wątpliwości. Przychodnia, o której mowa w pozwoleniu na budowę z dnia 22 maja 2009 roku, została wybudowana na sąsiedniej działce, brak jest również dwóch zjazdów prowadzących z drogi publicznej. Nie można zatem stwierdzić, aby cel wywłaszczenia wskazany w planie realizacyjnym pn. [...], zatwierdzonego decyzją z dnia [...] został zrealizowany. Należy również podkreślić, że art. 136 ust. 1 u.g.n. zawiera normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Nakłada kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu cel, jeśli nie zostaną spełnione określone przesłanki. Dopuszczalność wykorzystania nieruchomości na inny cel jest faktycznie uzależniona od wyrażenia zgody przez poprzedniego właściciela bądź jego spadkobiercę, która przejawia się brakiem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże aby móc skutecznie podnosić skutki braku wniosku podmiotów uprawnionych do zwrotu nieruchomości, właściwy organ administracji powinien dokonać zawiadomienia o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel, który to wymóg wprowadza przepis art. 136 ust. 2 u.g.n. Zadysponowanie nieruchomością na inny cel bez zawiadomienia o tym zamiarze, a zatem bez faktycznej zgody, stanowi naruszenie zakazu wyrażonego w treści art. 136 ust. 1 u.g.n., a dokonanie obrotu nieruchomością, do której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom, bez ich zgody, jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym chronione prawem interesy wywłaszczonego, tym bardziej gdy do rozporządzenia nieruchomością dochodzi po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości (por. wyrok NSA z 26.03.2008 r., I OSK 491/07, LEX nr 505428; Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2020). Prezydent Miasta Z, jak wywodzi pełnomocnik, przez okres prawie 30 lat zaniechał zawiadomienia J. K. o tym, że nieruchomość obejmująca działkę nr[...], stała się zbędna na cele wywłaszczeniowe. Już we wniosku z dnia 23 września 1998 roku żądał on zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr [...], z której to działki została następnie wydzielona przedmiotowa działka nr[...]. Działka podlegała zwrotowi już w dniu złożenia pierwotnego wniosku o zwrot w dniu 23 września 1998 roku. Co więcej, z uwagi na brak realizacji jakichkolwiek przedsięwzięć, związanych z celem wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, na Prezydencie spoczywał obowiązek powiadomienia poprzedniego właściciela nieruchomości o braku realizacji celu wywłaszczenia lub zmianie tego celu oraz o możliwości ponownego złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Brak powyższego zawiadomienia stanowi naruszenie art. 136 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z dyspozycją art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak zostało powyżej wskazane, nie można uznać, aby cel wywłaszczenia wskazany w akcie notarialnym z dnia [...] roku, został zrealizowany na całości, a względnie, na części przedmiotowej działki. Jak wynika bowiem z zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 5 kwietnia 2020 roku, działka nr [...] została zagospodarowana jedynie w jej części, poprzez budowę parkingu do znajdującej się w pobliżu przychodni, jak również poprzez drogę ul.[...], której aktualny statut jako drogi publicznej budzi wątpliwości. Pozostała część działki stanowi teren zielony i nie został on w żaden sposób zabudowany. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie wynika również, aby wskazany teren zielony został w jakikolwiek inny sposób zagospodarowany. Dalej pełnomocnik kwestionuje przyjęcie terenów zielonych znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego za realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla, przywołując wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2020 roku, sygn. akt I OSK 2072/19. Jest to możliwe, "....jeżeli istnienie takich terenów stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń, będąca wynikiem naturalnie zachodzących procesów przyrodniczych". Zdaniem pełnomocnika, nawet przy uznaniu, że budowa parkingu na przedmiotowej nieruchomości, obejmującej działkę nr [...], stanowiła realizację celu wywłaszczenia, aktualna pozostaje przesłanka do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w jej części, która to część działki do chwili obecnej nie została zabudowana ani w inny sposób zagospodarowana. Na podstawie art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Zupełny brak rozważenia przez organy orzekające w sprawie, czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia na całej powierzchni przedmiotowej działki nr [...] i odmówienie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowi rażące naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Brak było również podstaw do przyznanie ulicy [...] statusu drogi publicznej jedynie na podstawie Uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] ., nr[...]. Podobnie, zdaniem pełnomocnika, należy się odnieść do twierdzeń Prezydenta Miasta Z., jakoby na terenie niniejszej nieruchomości zostały zlokalizowane urządzenia sieci energetycznej niskiego napięcia, stanowiące własność spółki T. S.A. oraz kanalizacja sanitarna, deszczowa i wodociągowa, stanowiąca własność spółki P. sp. z o.o. Niniejsza okoliczność znajduje bowiem swoje potwierdzenie jedynie w oświadczeniu Prezydenta Miasta Z.. Żadne dokumenty, potwierdzający powyższy stan faktyczny, nie zostały przedstawione i załączone do akt niniejszej sprawy. Nawet przy hipotetycznym posadowieniu niniejszych urządzeń na terenie działki nr [...], nie stanowi to przesłanki negatywnej do jej zwrotu. Droga ul. [...] stanowi wraz ze znajdującym się przy niej parkingiem, część drogi wewnętrznej, która nie realizuje celu publicznego określonego w art. 6 pkt 1 u.g.n. Nawet uznanie ul. [...] za drogę publiczną, nie może pozbawiać poprzednich właścicieli prawa do zwrotu niewykorzystanej części wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. W szczególności, organ był zobowiązany do ustalenia czy ul. [...] stanowi drogę publiczną czy wewnętrzną, czy w stosunku do niej zostały zrealizowane wszystkie wymogi formalne przewidziane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, jak również czy Prezydent Miasta Z. dysponuje wymaganą dokumentacją, stanowiącą uzasadnienie zaliczenia ul. [...] do dróg publicznych. Jednocześnie, należy wskazać, że organ był zobowiązany ustalić w sposób jasny i precyzyjny, jaka część działki nr [...] została faktycznie i prawnie zajęta pod drogę publiczną. Powyższe działanie organu I instancji narusza konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2025 r. Wojewoda Śląski wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., w skrócie: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. W niniejszej sprawie takim orzeczeniem jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1479/22, mocą którego doszło do uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 718/21 oraz decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 16 kwietnia 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 12 października 2020 r., nr[...] . Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, z uwagi na złożony przez organ odwoławczy wniosek. Analizując całokształt zgromadzonej w sprawie dokumentacji i argumenty Skarżącej, Sąd uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową i nie dostrzegł w procesie stosowania norm prawa procesowego i materialnego takich naruszeń, które wpływałyby na wynik sprawy, w takim znaczeniu, że gdyby ich nie popełniono, to podjęto by rozstrzygnięcie innej treści. Orzekające w niniejszej sprawie organy materialnoprawną podstawą realizacji zgłoszonego żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prawidłowo uczyniły art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, zwanej dalej w skrócie: "u.g.n."), zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Użycie w art. 136 ust. 3 u.g.n. określenia "zwrot wywłaszczonej nieruchomości" nie ogranicza możliwości użycia instytucji zwrotu nieruchomości jedynie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie przewidzianym przez u.g.n. Zgodnie z treścią art. 112 u.g.n. poprzez wywłaszczenie nieruchomości rozumieć należy pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, o ile nastąpiło ono na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej (por. G. Bieniek, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Tom II, Zielona Góra 2000, s. 181-182). Tym samym, katalog aktów prawnych, stanowiących podstawę wywłaszczenia nieruchomości, które umożliwiają złożenie wniosku o jej zwrot ma charakter otwarty. W niniejszej sprawie do wywłaszczenia doszło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64). Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest przede wszystkim niezrealizowanie celu. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni okres dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 991/18). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega bowiem na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w tym przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376), rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., wskazał również, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Skoro, podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy w pierwszej kolejności odnieść do okoliczności realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Wtedy to do oceny, czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest zbadanie przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Jednakże w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przyjmuje się, że w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro, nieruchomość wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (por. wyroki NSA z dnia: 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 193/06; 7 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 514/11; 3 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1924/10; 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2098/10; 28 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 891/16). Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy istotne dla rozstrzygnięcia było niewątpliwe odtworzenie celu wywłaszczenia i ustalenie, czy został on zrealizowany na części nieruchomości wnioskowanej do zwrotu. W orzecznictwie panuje zgodność co do tego, że ogólne określenie celu wywłaszczenia, np. "pod budowę osiedla mieszkaniowego", umożliwia zaliczenie w poczet realizacji celu różnego rodzaju prac. Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić budowę nie tylko typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich, jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Planowanie inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego nie ogranicza się bowiem tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmuje również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych, urządzeń towarzyszących, takich obiektów jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej oraz sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. (por. wyroki NSA z dnia: 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1116/19 i 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3237/14). W przypadku realizacji osiedla mieszkaniowego, budowanego według standardów obowiązujących w dacie wywłaszczenia, jako zorganizowane założenie przestrzenne, o określonych spójnych cechach architektonicznych i walorach użytkowych, przy ocenie, czy dana nieruchomość może być uznana za zbędną dla celu wywłaszczenie, kluczowe znacznie ma ustalenie możliwości zachowania uprzednich funkcji i cech nieruchomości, z punktu widzenia osiągnięcia generalnie celu wywłaszczenia - realizacji osiedla, spójnego architektonicznie, funkcjonalnie, użytkowo. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, doszło do pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia uniemożliwiającej zadośćuczynienie żądaniu zwrotu. Skuteczna realizacja inwestycji spowodowała wygaśnięcie prawa byłych właścicieli i ich spadkobierców do żądania zwrotu nieruchomości. W ocenie Sądu, organ odwoławczy określił fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie kompletnego materiału dowodowego, jak też dokonał ich oceny, co pozwoliło na ich zestawienie z omówionymi powyżej normami prawnymi. Z tego powodu, Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego za prawidłowe i znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a zarzuty skargi nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji. Postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości ma charakter indywidulany, kształtowany przez uwarunkowania faktyczne i prawne konkretnej nieruchomości, które z pozoru podobne do innych, tworzą jednak za każdym razem specyficzną sytuację. Z tego powodu nie ma podstaw, aby argumenty i rozstrzygnięcia podjęte w innych sprawach niezwiązanych z kontrolowaną sprawą przesądzały o dopuszczalności zwrotu nieruchomości. Nawet bowiem ustalona praktyka załatwiania spraw podobnych, nie mogłaby przemawiać za rozstrzygnięciem sprawy zwrotu nieruchomości, które byłoby niezgodne z prawem, tj. naruszałoby obowiązujące przepisy. Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie w dniu 28 listopada 1978 r., uchwalony został plan miejscowy (który miał moc powszechnie obowiązującą według art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym - Dz. U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 z późn. zm.). Nie można przy tym pominąć i tego, że jeżeli roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, określone w art. 136 i nast. u.g.n., stanowi restytucję prawa nabytego w drodze umowy poprzedzającej wszczęcie administracyjnej procedury wywłaszczenia, ze względu na niezrealizowanie celu tego nabycia, obecnie cel ten należy oceniać według tych dowodów i dokumentów, które służyły jego identyfikacji do zawarcia umowy nabycia, a przy jej niezawarciu, do wydania decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 726/15 i z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 4056/18). Plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Z nr [...] z dnia [...]r., stanowił, co do zasady, kontynuację celu publicznego wynikającego z planu realizacyjnego pn. [...], zatwierdzonego decyzją z dnia [...] a cel ten nie zmieniał się na istotnym dla sprawy obszarze. W toku postępowania ustalono, jak ma się w planie zagospodarowania przestrzennego część działki nr [...], stanowiącej część pierwotnej działki nr[...], do linii rozgraniczających ulicy [...]. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Skoro ul. [...]"została zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg", to nie można twierdzić, że nie jest drogą publiczną, jeżeli uchwała w tym przedmiocie nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W wyniku przeprowadzonej kwerendy archiwum zakładowego Urzędu Miasta Z. pozyskano do akt sprawy plan realizacyjny pn.[...], zatwierdzony decyzją z dn. [...] sygn. [...] (bez tej decyzji). W skład materiału dowodowego wchodzi wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z., przyjętego Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Z. Nr [...] z dn. [...] Na podstawie kopii mapy zasadniczej z naniesionymi granicami nieistniejących działek z dnia 24 października 2018 r., opracowanej przez uprawnionych geodetów oraz mając na uwadze wykaz zmian gruntowych z dn. 27 lipca 2020 r. ustalono, iż w pierwotnych granicach wywłaszczonej działki nr [...]aktualnie mieści się m.in. działka nr[...]. Materiał dowodowy uzupełniono o uwierzytelnioną kopię decyzji z dnia 3 czerwca 1992 r., sygn.[...] , zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w Z. w rejonie Os.[...] , opisanej w rejestrze gruntów pod nr[...], kw. Nr[...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu Zespołu Opieki Zdrowotnej w Z.. Oprócz ww. dokumentów w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów z dn. 25 lutego 2019 r., sporządzony dla aktualnej działki nr[...]. Decyzją z dnia 5 października 1999 r., sygn.[...], zmienioną następnie decyzją z dn. 22 listopada 2001 r., sygn.[...], Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 60 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dn. 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r., 133, poz. 872 ze zm./ stwierdził, iż z dn. 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Zespołu Opieki Zdrowotnej w Z. - Przychodnia nr [...] stało się mieniem Miasta Z. , w skład przekazanego mienia weszła, m.in. działka nr[...], stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania. Zgodnie z ustaleniami planu realizacyjnego pn. [...], zatwierdzonego decyzją z dn.[...]., sygn.[...], wnioskowana do zwrotu część działki nr[...], położona była w terenach oznaczonych symbolem DPR 2, obejmującym obiekt przychodni, parking oraz teren zielony. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z., przyjętym Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Z. Nr [...] z dn. [...]r., ustalono, iż wnioskowany do zwrotu teren położony był w Jednostce XV - tzw. E, w terenach projektowanych dzielnicowych urządzeń sportowych z salą gimnastyczną z zespołem boisk oraz otwartym basenem - symbol na planie XV 3 US. Również przeprowadzono oględziny wywłaszczonej nieruchomości, aktualnie oznaczonej jako działka nr[...]. Podczas wizji ustalono, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot toczącego się postępowania to płaska działka o regularnym kształcie, która w całości jest zagospodarowana - zlokalizowany jest na niej parking, droga asfaltowa ul. [...] oraz teren zielony wraz z chodnikiem. Faktyczny stan jej zagospodarowania jest zgodny z założeniami wynikającymi z treści planu realizacyjnego. Prezydent Miasta Z. pismem z dn. 18 lipca 2019 r. poinformował organ, iż działka nr[...], położona w Z. przy ul.[...], została zagospodarowana zgodnie z treścią planu realizacyjnego, gdyż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot przeznaczona była pod budowę drogi dojazdowej wraz z pojedynczymi miejscami parkingowymi. Jednocześnie stwierdzając, iż zlokalizowana na niniejszej działce droga dojazdowa istniała już w 1985 r., gdyż stanowiła dojazd do przychodni, którą oddano do użytku w 1985 r. Ponadto Prezydent Miasta Z. podniósł, iż na wywłaszczonej nieruchomości zlokalizowane są urządzenia sieci energetycznej niskiego napięcia, stanowiące własność spółki T. S.A. oraz kanalizacja sanitarna, deszczowa i wodociągowa, stanowiąca własność spółki Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Z sp. z o.o. Jak już ustalono na działce, stanowiącej przedmiot toczącego się postępowania, zlokalizowana jest asfaltowa droga ul.[...] , która została zaliczona do dróg gminnych zgodnie z treścią uchwały Rady Miasta Z. z dn. 26 stycznia 2006 r., nr [...]w sprawie ustalenia przebiegu oraz nadania kategorii dróg gminnych drogom znajdującym się na terenie miasta Z. - pismem z dn. 27 sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta Z. przedłożył do akt uwierzytelnioną kopię tychże uchwał. Prezydent Miasta Z. przekazał do akt uwierzytelnioną kopię decyzji nr [...] z dn. 22 maja 2009 r., sygn.[...] , o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budynek hospicjum, parking oraz dwa zjazdy z drogi publicznej" zlokalizowanej w Z. przy ul. [...] wraz z projektem zagospodarowania terenu, na którym zakreślono graficznie lokalizację istniejącego i projektowanego parkingu, na działce[...]. Pismem z dn. 27 sierpnia 2020 r. przedłożono do akt uwierzytelnioną kopię decyzji nr [...] z dn. 23 lipca 2009 r., w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę nr [...] z dn. 22 maja 2009 r. na rzecz Gminy Miejskiej Z. . Mając na uwadze poczynione ustalenia nie budzi wątpliwości, iż na przejętej przez Skarb Państwa działce zrealizowano cel wywłaszczenia, gdyż na wywłaszczonej nieruchomości została zlokalizowana gminna droga ul.[...] . Status drogi publicznej potwierdza uchwała Rady Miasta Z. z dn. [...] nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu oraz nadania kategorii dróg gminnych drogom znajdującym się na terenie miasta Z. . W załączniku nr 1 "Wykaz dróg proponowanych do zaliczenia do kategorii dróg gminnych" pod nr 112 wymieniono ulicę [...], Faktyczne drogowe zagospodarowanie przedmiotowej działki nie tylko potwierdza realizację celu wywłaszczenia, lecz również stanowi przeszkodę zwrotu działki. Zgodnie bowiem z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Przepis ten wprowadza ograniczenia w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wykluczając możliwość zwrotu takiej nieruchomości poprzednim właścicielom. Przedmiotowa ustawa stanowi, iż drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniami, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisów. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczną użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i techniczne związania z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1401/17). Na części wywłaszczonej nieruchomości, oprócz drogi publicznej, znajduje się uporządkowany teren zielony, parking i chodnik, czyli elementy stanowiące część infrastruktury drogowej. Zatem forma zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości spełnia definicję drogi i pasa drogowego, co tym samym stanowi przeszkodę zwrotu działki, stanowiącej przedmiot toczącego się postępowania. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2019 r. z udziałem Skarżącej, ustalono, że na terenie obecnej działki nr[...], od strony Hospicjum, znajduje się "parking, droga i znów parking", a ponadto "fragment terenu zielonego" (protokół w nieponumerowanych aktach sprawy administracyjnej). Droga to ul.[...], zaliczona do dróg publicznych na podstawie Uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] roku, nr[...]). Ponadto, jak wynika z pisma Naczelnika Wydziału Infrastruktury Miejskiej i Inwestycji z dnia 28 maja 2020 r. na działce znajduje się sieci kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz wodociągowej (własność PWiK Z. Sp. z o.o.), a także przewód elektroenergetyczny niskiego napięcia (własność T. S.A.) ( pismo w nieponumerowanych aktach sprawy administracyjnej). Istnienie w roku 1999 takiej drogi oraz sieci kanalizacyjnej i zieleni potwierdza Karta inwentaryzacyjna nieruchomości, sporządzona w związku z uwłaszczeniem Z. (miasta na prawach powiatu) działką nr [...](załącznik nr 1 do decyzji Wojewody Śląskiego z 5 października 1999 r.). Zatem charakter urządzeń i sieci znajdujących się na działce nr [...] wskazuje na zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim jest "budownictwo mieszkaniowe w Z.". W kontekście tych ustaleń nie można przyjąć tezy, zgodnie z którą nieruchomość nie została wykorzystana na cele określone w umowie "wywłaszczeniowej" i tym samy stała się zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n. Jeśli działka nie stała się niezbędna na cel wywłaszczenia, to nie powstaje problem jej zwrotu mimo tego, że zainstalowane na niej sieci, biegnące w ziemi, nie stanowiłyby przeszkody. Zwrot jest możliwy jedynie w sytuacji, w której byłaby ona zbędna na cel wywłaszczenia. Jeszcze raz należy podkreślić, że jedną z przesłanek zwrotu nieruchomości jest jej "zbędność" na cel wywłaszczenia. Staje się ona zbędna tylko i wyłącznie wtedy, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n.). Jak wynika z powyższych rozważań cel wywłaszczenia, po odczytaniu art. 137 u.g.n., jest jednak inny, aniżeli przyjmuje Skarżąca. Ponadto został określony tak szeroko, że jego realizację stanowią wszelkie przedsięwzięcia związane z budownictwem mieszkaniowym. Jest nim zatem droga publiczna oraz wskazane sieci, stąd też sporna nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w umowie wywłaszczeniowej. Nie ma przy tym znaczenia to, że cel wywłaszczenia uległ modyfikacji. Mieści się on w ramach celu pierwotnego. Zagospodarowanie nieruchomości w opisany wyżej sposób powoduje brak możliwości wydzielenia części, która na cel wywłaszczenia nie została ewentualnie wykorzystana i tym samym dokonanie zwrotu w części. Nie było zatem podstaw do informowania byłego właściciela o zbędności na cele wywłaszczenia w całości bądź w części. Sąd uznaje argumenty dotyczące charakteru prawnego ul.[...]. Kluczowa dla przyznania określenia statusu drogi publicznej jest uchwała organu stanowiącego w sprawie zaliczenia do dróg publicznych, a taka niewątpliwie była podjęta. W kontekście tych ustaleń nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze, tak co do naruszenia prawa materialnego (art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 u.g.n.), skoro tak rozumiany cel wywłaszczenia został zrealizowany, jak i co do naruszeń prawa procesowego (art. 7-8, art. 77 i art. 80 k.p.a.), które wiązały się z brakami postępowania wyjaśniającego w zakresie ustaleń dotyczących realizacji celu wywłaszczenia. Na przedmiotowej działce znajduje się infrastruktura towarzysząca i niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania osiedla, zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zgodnie z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie wtedy, gdy jest ona zbędna w rozumieniu ustawy, czyli nie została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (bądź został on zrealizowany tylko częściowo, co do części nieruchomości). Jeżeli przed upływem ustawowych 7 czy 10 lat nie rozpoczęto w ogóle inwestycji, a potem również cel nie został faktycznie zrealizowany - wówczas można mówić o zbędności i zwrocie. Natomiast jeżeli do realizacji celu ostatecznie doszło, roszczenie o zwrot nie powstaje - niezależnie od tego, kiedy ten cel został spełniony (por. wyrok NSA z dnia 14.03.2025 r. sygn. akt I OSK 463/22). Wobec niebudzących w sprawie ustaleń, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia Sąd jako niezasadne ocenił zarzuty dotyczące naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.