II SA/Gl 921/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym w wyniku powtórnego rozpoznania sprawy, Wójt Gminy L., działając z urzędu, pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości położonych w T., oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...] (własność K. T.) oraz [...] i [...] (współwłasność J. i J. M. oraz I. i C. N.). Ww. postanowienie, jak wynika z jego części nagłówkowej, wydane zostało na podstawie art.93 ust.5, art.97 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 261 poz. 2603) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98 poz. 1071). Na wydane przez organ I instancji postanowienie zażalenia wnieśli K. T., J. i J. M. oraz I. i C. N. K. T. zarzuciła, że projekt podziału różni się od planu zagospodarowania przestrzennego i podkreśliła, że wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić tylko wtedy, jeżeli cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, a w tym przypadku drogę można przesunąć i wydzielić ją po połowie z obu stron. Działka nr [...] jest drogą prywatną i przebiega tylko wzdłuż jej działki nr [...], a Wójt Gminy nie wykazuje jej w postanowieniu, że została zajęta pod drogę. Wójt Gminy nie podjął też czynności zmierzających do zawarcia porozumienia i załatwienia sprawy ugodowo. Wskazała nadto, że granica wskazana przez geodetę biegłego sądowego pomiędzy działkami nr [...] a [...] nie została zatwierdzona wyrokiem sądowym, a więc winna być wykazana tak jak ustalono ją w 1992 r. W jej ocenie w wyniku postanowień Wójta Gminy sąsiedzi będą mieli dojazd kosztem jej działek gruntowych, bez uszczerbku na swoich nieruchomościach. Z kolei I. i C. N. oraz J. i J. M. podnieśli, że nie zgadzają się z wykonaną po wyroku sądowym dokumentacją bo po przesunięciu granic zmieniły się powierzchnie działek, a to nie zostało wykazane w postanowieniu Wójta. Ich zdaniem działka sąsiadów nie jest ogrodzona i nic nie stoi na przeszkodzie aby droga została wydzielona po połowie z ich działki i z działki sąsiada, tak jak to było uzgodnione z Wójtem jeszcze przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego.. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta Gminy L. i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz, albo prezydent miasta, a opinię wyraża w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Podziału nieruchomości zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Podziału nieruchomości można też dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celu publicznego (art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy). Celem publicznym wymienionym w art. 6 pkt 1 ustawy jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Zaskarżone postanowienie Wójt Gminy L. wydał na podstawie art. 93 ust. 5 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu postanowienia podkreślił, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydzielenia pod drogę działek nr nr [...],[...],[...] i [...] położonych w T. podział ten opiniuje z urzędu pozytywnie. W jego ocenie z załącznika graficznego wynika jednoznacznie, że na działkach nr [...],[...],[...] i [...] przewidziana jest lokalizacja drogi, która po wydzieleniu i stosownych regulacjach stanie się drogą publiczną. Kolegium prowadząc postępowanie ustaliło jednak, że celem podziału będącego przedmiotem postępowania jest wydzielenie gruntu już zajętego pod drogę. Zajęcie tego gruntu nastąpiło na początku 1991 r., droga została utwardzona żwirem, częściowo zaasfaltowana i dotąd nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Wynika to jednoznacznie z pisma Wójta Gminy z dnia [...] r. znak: [...]. Z ustaleń planu wynika, że przewidziana w tym planie jednostka oznaczona symbolem KD, w której liniach została zaprojektowana działka nr [...] obejmuje teren przeznaczony pod ulice dojazdowe, a nie pod drogi publiczne. Również działki nr nr [...],[...] i [...] nie są zaprojektowane w obszarze przewidzianym w planie pod drogi publiczne. Działki te zgodnie z załączonym do akt odpisem z tekstu planu są położone w jednostce oznaczonej symbolem 4.22.1 MN, gdzie przewidziana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a obsługa komunikacyjna ulicami klasy D - dojazdowymi. W świetle powyższych ustaleń Kolegium podzieliło pogląd Wójta Gminy L., że przedstawiony we wstępnym projekcie podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Nie podzieliło natomiast poglądu, że podziału nieruchomości w celu wydzielenia gruntu zajętego i przeznaczonego pod drogę dojazdową można dokonać z urzędu na podstawie art. 97 ust.3 pkt 1 w związku z art.6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - bo podział nie następuje w celu wydzielenia gruntu pod drogę publiczną. Wszczęcie postępowania w sprawie podziału nieruchomości z urzędu jest dopuszczalne wyłącznie w celu wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Pozostałe drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, a w szczególności drogi dojazdowe w terenach mieszkaniowych, dojazdowe do pól i lasów, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place, pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi i wydzielenie gruntów pod takie drogi nie jest celem publicznym i podział pod takie drogi nie może nastąpić z urzędu. Pismem z dnia 14 lipca 2010 r. Gmina L., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika legitymującego się udzielonym mu przez Wójta Gminy L. pełnomocnictwem, wniosła skargę na postanowienie drugoinstancyjne, zarzucając mu naruszenie art. 97 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że wydzielenie gruntów pod drogi dojazdowe nie może nastąpić z urzędu z uwagi na brak realizacji celu publicznego, podczas gdy Wójt Gminy L. dostatecznie wykazał istnienie celu publicznego w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte z urzędu przez Wójta miało na celu prawne usankcjonowanie faktycznie istniejącej i utwardzonej drogi stanowiącej jedyną trasę dojazdową wielu okolicznych mieszkańców. Wobec braku możliwości ugodowego załatwienia sprawy Wójt podjął jedyną słuszną w tej sytuacji decyzję o dokonaniu rozgraniczenia działek przez sąd. Wobec uprawomocnienia się orzeczenia rozgraniczeniowego Wójt podjął działania mające na celu odzwierciedlenie treści wyroku dotyczącego przebiegu drogi w terenie. W tym też celu Wójt kierując się zaleceniami SKO, postanowieniem z dnia [...] r. zaopiniował pozytywnie zaproponowany podział ww. nieruchomości - jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. sporne działki położone są w jednostce 4.22.1 MN "Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - z przewagą zabudowy istniejącej z obsługą komunikacyjną ulicami klasy D". Działki gruntu zostały wydzielone w liniach rozgraniczających jednostkę planu oznaczoną symbolem KD1/1, dla której ustalenia brzmią: Tereny komunikacyjne - ulice dojazdowe gminne o przekroju jednojezdniowym, dwupasmowym i szerokości 2,50 - 3,00 m. Zarówno działki stanowiące własność K. T. oraz innych okolicznych mieszkańców użytkowane są od lat jako drogi dojazdowe do ich budynków mieszkalnych, zaś Rada Gminy uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego nie zmieniwszy dotychczasowego przeznaczenia przedmiotowych działek, uwidoczniła jedynie zaistniały stan w planie. Nieruchomość staje się zaś niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. W tej sytuacji, wobec wydzielenia spornych działek pod drogę publiczną, za spełnioną należy uznać przesłankę wskazaną w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkującą możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie przez organ, który wydał postanowienie pierwszoinstancyjne. Odnośnie zaś meritum zagadnienia Kolegium podtrzymało argumenty, które zawarło było w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed przystąpieniem do merytorycznego badania zarzutów skargi Sąd zobligowany był jednak, w pierwszej kolejności, rozważyć kwestię legitymacji skargowej strony skarżącej. Tylko bowiem istnienie tej legitymacji zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi i analizę legalności zaskarżonej decyzji. Brak legitymacji prowadzić zaś musi do oddalenia skargi bez badania zasadności zarzutów w niej podniesionych (por. w tej mierze bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym np. wyrok z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt. I OSK 704/09). Wskazania wymaga, iż stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymację do wniesienia skargi ma każdy, kto ma interes prawny w jej wniesieniu, a ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W stosunku do pierwszej kategorii podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, a więc innych niż prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna, o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 marca 2007 r., II OSK 461/06). Interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu musi mieć oparcie w przepisach prawa, to przepis bowiem decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują zatem przesłanki w znacznej mierze zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s. 129 - 130). W analizowanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca Gmina L., nie jest ani właścicielem nieruchomości, które miałyby ulec ewentualnemu podziałowi ani ich użytkownikiem wieczystym, nie ma też w stosunku do nich żadnego innego tytułu prawnego. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy działki te stanowią obecnie własność osób fizycznych. Na terenach tych przewidziana jest natomiast lokalizacja drogi, która po wydzieleniu i dalszych stosownych działaniach prawnych stać się ma, w zamierzeniu Gminy, drogą publiczną. Tym samym choć Gmina posiada interes faktyczny w dokonaniu podziału, nie legitymuje się jednak w żadnej mierze interesem prawnym, żaden bowiem przepis prawa nie daje jej uprawnień do występowania w charakterze strony w sprawie zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości, do których w chwili obecnej nie posiada tytułu prawnego. W konsekwencji wniesiona przez Gminę L. skarga, nie mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu i z przyczyn formalnych musiała zostać oddalona. Wskazać nadto należy, iż skarga Gminy L., stosownie do ustawy o samorządzie gminnym reprezentowanej przez Wójta Gminy L., dotyczy postanowienia drugoinstancyjnego uchylającego wydane w pierwszej instancji postanowienie tegoż Wójta Gminy L. Podkreślenia wymaga zatem, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, który skład orzekający podziela w całej rozciągłości, iż organ administracji publicznej, który wydał w I instancji rozstrzygnięcie administracyjne, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia przez organ II instancji z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. – por. np. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, wyroki i postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r sygn. akt OSK 1017/04, 10 sierpnia 2005 r sygn. OSK 788/05 i OSK 789/05, z dnia 15 lutego 2006r, sygn. akt I OSK 460/05, a ponadto z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 869/06, z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1211/06, z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1783/07, z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09 oraz z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1042/09. Uzasadnienia takiego stanowiska dopatrzono się w orzecznictwie w zróżnicowaniu pozycji prawnej gminy, po pierwsze jako podmiotu, któremu przepisami prawa przyznane są określone kompetencje do wyrażania władztwa administracyjnego i który w związku z tym działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie (sfera imperium), a po drugie jako osoby prawnej, której przysługują określone prawa i obowiązki, wynikające z przepisów prawa materialnego i która dochodząc realizacji tych praw może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (sfera dominium). Dwoistość ta wyłącza możliwość równoczesnego występowania organów gminy w charakterze organu I instancji, rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną oraz gminy w charakterze strony biorącej udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Podkreśla się nadto w orzecznictwie, co zdaniem składu orzekającego stanowi tezę o szczególnej doniosłości, że nawet gdyby gmina miała interes we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca to i tak uznanie, że gmina jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi, mimo że rozstrzygnięcie w pierwszej instancji wydał organ tej gminy - byłoby sprzeczne z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to bowiem sytuację w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony. Nie można zaś przeciwstawiać samorządowi terytorialnemu interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu terytorialnego (por. przywołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09 oraz postanowienie z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1042/09). Gmina nie jest zatem stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy. Powierzenie bowiem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10). Gmina nie może zatem na ogólnych zasadach skarżyć do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, kwestionujących w ramach postępowania administracyjnego decyzje administracyjne wójta lub burmistrza, niezależnie od tego czy rozstrzygnięcia te dotyczą czy też nie dotyczą jej interesów prawnych (por. postanowienie NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 263/09). W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji.