II SA/Gl 952/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009r. sprawy ze skargi A. H. i M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz skarżących A. H. i M. H. [...] złotych oraz dodatkowo na rzecz skarżącego A. H. [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta G. decyzją nr [...] z dnia [...] roku na podstawie art. 36 ust. 4 w związku z art. 63 ust. 3 oraz art. 37 ust. 1, 3 - 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 2003 r. nr 80, poz. 717 z zm.), dalej powoływanej jako "ustawa" oraz na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] roku o warunkach zabudowy dla budowy osiedla domów jednorodzinnych na działce nr [...] ( nr arch. [...]) przy ul. [...] w G., zgodnie z którą dla terenu obejmującego działkę nr [...] została ustalona [...] % stawka służąca do naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku ze zbyciem tej działki przez M. i A. M. aktem notarialnym z dnia [...] roku. Rep. "[...]" nr [...], ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...] zł i zobowiązał do jej uiszczenia solidarnie M. i A.M.. W uzasadnieniu organ orzekający podał, że decyzja z [...] roku ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...] i ustalająca [...] % stawkę służącą do naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została wydana na wniosek Diecezji G. [...] oraz [...] Parafii [...] – obie z siedzibą w G. Podmioty te w dniu [...] roku sprzedały działkę nr [...] obecnym – skarżącym M. i A.M. W dacie uzyskania przez decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] roku przymiotu ostateczności, co nastąpiło [...] roku, właścicielami działki nr [...] byli skarżący. W dniu [...] roku z kolei skarżący aktem notarialnym zbyli działkę nr [...]. Ponieważ zdaniem organu art. 63 ust. 3 ustawy nakazuje odpowiednie stosowanie zapisów dotyczących renty planistycznej naliczonej w wyniku uchwalenia lub zmiany planu do decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o operat szacunkowy ustalono, że na skutek decyzji o warunkach doszło do wzrostu wartości działki. Wzrost wartości wynosi [...] zł, co po zastosowaniu [...] % stawki skutkuje obowiązkiem uiszczenia przez skarżących renty planistycznej w kwocie : [...] zł. M. i A. M. w odwołaniu zarzucili wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem art. 6, 7, 77 i 80 kpa przez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy; wadliwe przyjęcie, że w dacie dokonania zbycia nieruchomości przez skarżących miała ona walory działki nadającej się do zabudowy zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z [...] roku; naruszenie art. 63 ust. 3 ustawy przez przyjęcie, że w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy w sprawie znajduje zastosowanie art. 36 ustawy. Odwołujący się podkreślili, że nigdy nie występowali o przeniesienie na nich praw z decyzji o warunkach zabudowy i nigdy do takiego przeniesienia nie doszło. W związku ze zgłoszonymi zarzutami odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...] S. K. O. w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaaprobował ustalenie faktyczne i kwalifikację prawną – dokonaną przez organ I instancji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił przez ustalenie dla niej warunków zabudowy. Wcześniej działka ta stanowiła teren nieczynnej strzelnicy, a na skutek decyzji została przewidziana pod budowę osiedla jednorodzinnego z infrastrukturą towarzyszącą. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości nastąpiło przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Przepis ustawy nie nakazuje uwzględnienia nakładów na przystosowanie nieruchomości do nowego przeznaczenia ustalonego w decyzji o warunkach, bowiem ustawodawca wiąże obowiązek ustalenia jednorazowej opłaty ze zmianą przeznaczenia nieruchomości, a nie ze zmianą jej faktycznego sposobu zagospodarowania ( art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1 ). Zdaniem organu odwoławczego w sposób nieuprawniony skarżący powołują się na brak świadomości ( wiedzy ) o wydanej decyzji o warunkach zabudowy. W akcie notarialnym z dnia [...] roku – w jego § 4 A.M. wskazał na decyzję o warunkach zabudowy z [...] roku wydaną na rzecz podmiotu od którego nabył działkę nr [...] i zapewnił, że wszelkie uprawnienia wynikające z tej decyzji zostały przeniesione na niego oraz jego żonę M. M. Wskazał także organ orzekający na ustalenie stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty przez Prezydenta Miasta G. w decyzji o warunkach zabudowy, co odpowiada stanowisku wyrażonemu w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2004 roku, sygn. II SA/Gl 630/04. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. i A. M. powtórzyli zarzuty odwołania wraz z uzasadnieniem i wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wyrazili pogląd, że na gruncie ustawy obowiązek pobrania opłaty planistycznej powiązany został z uchwaleniem ( zmianą ) planu zagospodarowania przestrzennego oraz ze stosownym zapisem planu ustalającym stawkę procentową. Bez takiego zapisu pobranie opłaty przez Prezydenta nie jest możliwe i na uzasadnienie tego stanowiska wskazali wyrok z dnia 4 października 2007 roku, sygn. II SA/OP 356/07. Skarżący podtrzymali także zarzuty dotyczące operatu szacunkowego. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem – w ocenie składu orzekającego – zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa). Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, wynika z akt administracyjnych. Spór między skarżącymi a organami administracji publicznej dotyczy oceny tego stanu i jego kwalifikacji prawnej. Zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 63 ust. 3 ustawy w związku z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy. Przepis art. 63 ust. 3 ustawy, stanowi, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepis art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3 ponosi inwestor, po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W literaturze i orzecznictwie opinie co do możliwości naliczenia "renty planistycznej" w razie braku miejscowego planu, są podzielone, co wiąże się przede wszystkim z ustaleniem organu właściwego do ustalenia stawki procentowej poza planem miejscowym. W wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2007 roku, sygn. akt II SA/Gd 338/06 i wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2006 roku, II SA/Rz 763/05 przyjęto, że w przypadku braku planu miejscowego ustalenie stawek procentowych służących ustaleniu opłat planistycznych jest kompetencją wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ), a skorzystanie z niej przez ten organ powinno nastąpić poprzez wydanie decyzji odpowiednio : o warunkach zabudowy lub ustaleniu stawki procentowej. Odmienne stanowisko – przyznające w omawianej materii kompetencje radzie gminy wyrażono np. w wyroku WSA Olsztyn – II SA/OL 100/07. W wyrokach z dnia 3 lipca 2007 roku sygn. II SA/OL 351/07 ( podobnie w wyroku z 14 października 2007 roku – sygn. II SA/OP 329/07 ) stwierdzono, że stawki procentowe może uchwalić jedynie rada gminy tylko wówczas gdy uchwala plan miejscowy. Zdaniem Sądu ustalenie opłat o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy jest ściśle powiązane z uchwaleniem planu miejscowego ( art. 15 ust. 2 pkt 12 ), w którym rada gminy określa stawkę procentową, obowiązek ich uiszczenia powstaje, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego ( zmianą ) wartość nieruchomości wzrośnie, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy nie stanowi zatem samodzielnej podstawy prawnej poboru opłaty planistycznej i nie może być stosowany w przypadku braku stosownego zapisu w uchwalonym przez radę gminy planie. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak przepisu który stanowiłby podstawę do ustalania stawki procentowej poza planem przez radę gminy. Z kolei art. 36 ust. 4 ustawy stanowi jedynie podstawę do pobrania przez wójta ( burmistrza, prezydenta ) jednorazowej opłaty ustalonej w planie, a więc nie dotyczy określenia stawki procentowej. Skład orzekający w omawianej materii podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 6 marca 2008 roku sygn. akt II OSK 1887/07. W wyroku tym NSA stwierdził "Rada gminy nie jest – wobec braku szczególnej podstawy prawnej – uprawniona, w sytuacji gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do ustalania wysokości stawek prezentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach – wójt, burmistrz, prezydent". W kontekście powyższych rozważań wykładni wymaga art. 63 ust. 3 ustawy, stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji, a przewidujący w sytuacji wywołania przez decyzję o warunkach zabudowy, skutków, o których mowa w art. 36, odpowiednie stosowanie przepisów art. 36 i 37 ustawy. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym przez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się : stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich stosowania, jak i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana. Odpowiednie stosowanie jest uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy. Decyzja o warunkach zabudowy ma szczególny charakter. Można ją wydać, w stosunku do tego samego terenu, więcej niż jednemu wnioskodawcy, którzy nie muszą się legitymować tytułem własności do tego terenu, nie rodzi ona praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich ( art. 63 ust. 1 i ust. 2). Można ją przenieść, za zgodą strony na rzecz której została wydana, na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie zawarte w niej warunki ( art. 63 ust.5). Decyzja o warunkach zabudowy różni się od planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt indywidualny, a nie powszechnie obowiązujący, nie jest tym samym zrównana – jeśli chodzi o charakter prawny – z aktem prawa miejscowego. Nie wywołuje ona też skutków identycznych, jak zapisy planu. Przede wszystkim nie wywołuje ona skutku w postaci trwałego przeznaczenia określonego terenu pod określony cel. Decyzja ta orzeka o możliwości zabudowy określonego terenu w sposób w niej wskazany po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. W istocie decyzja ta skutkuje możliwością wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, której dotyczy. Jeżeli inwestor z takim wnioskiem nie wystąpi to decyzja o warunkach zabudowy nie wywiera żadnych skutków trwałych czy przejściowych. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje powstanie po stronie organu który wydał decyzję o warunkach obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia wszystkich innych decyzji o warunkach, jeżeli były one wydane dla tego samego terenu ( art. 65 ust. 1 pkt 1 ). Przede wszystkim jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m. innymi w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w przypadku łącznego spełnienia określonych ustawowo warunków, w tym tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania (...). Ten warunek sprawia, że w istocie nie można wykazać, że decyzja o warunkach zabudowy spowoduje wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Ten warunek oraz inne szczególne, wskazane wyżej cechy decyzji o warunkach zabudowy prowadzą do wniosku, iż w razie braku planu miejscowego, w przypadku gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy, "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i art. 37 ustawy prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 ustawy oraz art. 37 ust. 6 i 7 z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, jak i naliczania tej opłaty ( i związanego z tym ustalenia wysokości stawki ) przez organ wykonawczy gminy ( por. wyrok NSA z 6.03.2008 r., sygn. akt II OSK 1887/07). Skład orzekający w niniejszej sprawie ma świadomość, że powyższa interpretacja prowadzi do pozbawienia gmin określonych dochodów, ale ochrona tych dochodów nie może nastąpić kosztem narażenia Konstytucji ( wszystkie działania władcze organów administracji publicznej muszą mieć podstawę w prawie ), a w rezultacie może także motywować do opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nadto Sąd pragnie zwrócić organom orzekającym uwagę na fakt, że zaskarżoną decyzją obciążono skarżących " opłatą planistyczną" będącą następstwem w/g organu wzrostu wartości nieruchomości to jest działki nr [...], na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] roku, która to decyzja nie została przeniesiona na skarżących. Powoływanie się w tym zakresie na treść § 4 aktu notarialnego z dnia [...] roku należy uznać za nieskuteczne, a to z uwagi na treść art. 63 ust. 5 ustawy. Wobec stwierdzenia przez Sąd, że w przypadku gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy, odpowiednie stosowanie art. 36, art. 37 prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i 7 ustawy niecelowym byłoby ustosunkowanie się do stanowiska stron w zakresie operatu szacunkowego bowiem jego zgodność z prawem lub jej brak nie miała wpływu na niniejsze rozstrzygniecie. Wskazania co do dalszego postępowania organów orzekających wynikają z wyżej przedstawionej argumentacji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a ppsa w związku z art. 135 ppsa oraz w oparciu o art. 152 ppsa i art. 200 ppsa orzekł, jak w sentencji. su.