II SAB/Gl 101/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2022r. sprawy ze skargi I. P. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy 1) zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do załatwienia wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania akt administracyjnych; 2) stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3) przyznaje na rzecz skarżącej kwotę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąca) złotych; 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5) w pozostałym zakresie skargę oddala. W dniu 12 kwietnia 2021 r. (data wpływu 14 kwietnia 2021 r.) I. P. (skarżąca) złożyła do Wojewody Śląskiego wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. W piśmie z dnia 15 czerwca 2021 r. skarżąca wniosła o przyspieszenie rozpoznania sprawy o wydanie karty pobytu czasowego dla żony obywatela polskiego. Z notatki służbowej z dnia [...] r. wynika, iż poinformowano stronę o sposobie procedowania spraw. W piśmie z dnia 28 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącej ponownie wezwał do przyspieszenie rozpoznania jej wniosku oraz wyznaczenia terminu na złożenie odcisków linii papilarnych do dnia 10 sierpnia 2021 r. Z notatki służbowej z dnia [...] r. wynika, iż poinformowano pełnomocnika strony o sposobie procedowania spraw. W dniu 5 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z ponagleniem, z uwagi na przekroczenie przez organ I instancji terminu procesowego do załatwienia sprawy. Przekazano je do właściwego organu 13 sierpnia 2021 r. Postanowieniem z dnia [...] r Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wskazał, że w chwili złożenia ponaglenia wniosek o udzielenie stronie zezwolenia na pobyt czasowy zawierał braki formalne. Z kolei w dniu [...] r. organ I instancji wystosował do pełnomocnika skarżącej wezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku polegającego na uiszczeniu opłaty skarbowej, złożeniu odcisków linii papilarnych skarżącej, uzupełnienia wniosku we wskazanych częściach oraz okazanie do wglądu ważnego dokumentu podróży. Wobec czego wyznaczył jej termin stawienia się w siedzibie Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach na dzień [...] r. w celu dokonania czynności. W dniu 28 października 2021 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w załatwieniu jej wniosku z 14 kwietnia 2021 r. Zarzuciła naruszenie art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1 , art. 35 § 1, § 3, art. 36 § 1, art. 37 § 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej "K.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz nie wyznaczenie terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku wnosząc o: 1. zobowiązanie Wojewody Śląskiego do niezwłocznego rozpoznania wniosku o udzielenie skarżącej pozwolenia na pobyt czasowy oraz wydanie decyzji; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężne w wysokości 2000zł; 5. ukaranie organu grzywną za naruszenie przepisów, dotyczących terminów załatwiania spraw; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że braki kadrowe w urzędach oraz wprowadzenie w okresie pandemii ograniczeń w funkcjonowaniu Urzędu Wojewódzkiego nie usprawiedliwiają rozpatrywania wniosków pobytowych z naruszeniem przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Wyraziła opinię, że pozostawanie organu w bezczynności komplikowało i utrudniało jej życie i ograniczało swobodę poruszania. Wyjaśniła, że brak zezwolenia na pobyt czasowy uniemożliwił jej zatrudnienie na stanowisku managera do spraw eksportu w "A." Sp. z o.o. w J. Nie przytoczyła okoliczności faktycznych uzasadniających wymierzenie organowi grzywny. Stwierdziła, że zasądzenie na rzecz skarżącej sumy określonej w pkt 4 petitum skargi zrekompensuje w pewnej mierze krzywdy, jakiej doznała na skutek bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie w sprawie było prowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach i nie odbiegało od utrwalonej praktyki orzekania. Sprawa skarżącej nie została uznana za istotniejszą od pozostałych. Ponadto organ dopełnił wszelkich starań by dochować terminu mając na uwadze ogromną liczbę równolegle prowadzonych postepowań. Uznał zarzuty skargi za niezasadne. Podkreślił, że ze względu na gwałtowny wzrost liczby składanych wniosków wzrosła również ilość czynności administracyjno - prawnych jakie musi wykonać pracownik legalizacji pobytu i zatrudnienia. Zdaniem organu w sprawie podjęto czynności zmierzające do jej załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Podkreślenia wymaga także, że o ile przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności"., Pojęcie to zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Warto jednak zwrócić uwagę na to, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności pośrednio zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., przepisie regulującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne co do tego, że z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). W konsekwencji istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z kolei z art. 149 § 1a p.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 K.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie sądu, organ dopuścił się bezczynności. Analiza sposobu procedowania przez organ w sprawie prowadzi do wniosku, ze Wojewoda nie rozpoznał wniosku skarżącej we właściwym terminie. W analizowanej sprawie wniosek skarżącej nie był w ogóle procedowany do momentu złożenia przez nią ponaglenia, a następnie skargi. Dopiero jego złożenie już po upływie podstawowego miesięcznego terminu załatwienia sprawy wymusiło aktywność organu. Tyle tylko, że wniosek wpłynął do organu 14 kwietnia 2021 r. r. Warunkiem załatwienia sprawy było złożenie kompletnego wniosku wraz z wymaganymi przez prawo dokumentami. Pierwszą czynność w postaci wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku organ wykonał w dniu 9 listopada 2021 r., a więc po złożeniu skargi do tut Sądu, co nastąpiło w dniu 28 października 2021 r. Organ wyznaczył skarżącej termin do złożenia odcisków palców na [...] grudnia 2021 r. Zatem nie miał możliwości faktycznej zakończenia postępowania w terminie dwóch miesięcy od złożenia wniosku. Jednak nie poinformował skarżącej o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Powyższe wskazuje, że organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35 K.p.a., art. 36 K.p.a. oraz w art. 8 K.p.a., art. 12 K.p.a. Okres niedziałania organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy (2 miesiące), a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność organu. Sprawa skarżącej do dnia wniesienia skargi nie została zakończona wydaniem decyzji administracyjnej, co więcej w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że dopiero po złożeniu przez skarżącą odcisków palców sprawa będzie dalej procedowana. Dlatego też Sąd zobowiązał organ do jej niezwłocznego załatwienia w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Nadto w judykaturze (wskazanej poniżej) wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to, co wymaga wyeksponowania, musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13). Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. W ocenie sądu przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Sposób złożenia odcisków palców wymaga osobistego stawiennictwa skarżącej w urzędzie. Zaś ograniczenia w dostępie stron do urzędu spowodowane pandemią powodują wydłużenie takiej czynności. Odnosząc się do żądania wymierzenia organowi grzywny i zobowiązania go do zapłaty określonej w skardze kwoty sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy cel złożonej skargi – zwalczenie bezczynności organu – może zostać osiągnięty bez konieczność zastosowania środka represyjnego w postaci grzywny. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Suma pieniężna jest jednym z dwóch .(obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu - podobnie jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 - CBOSA). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wspomniana grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego wniosku czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Grzywna jest zatem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165). Z kolei suma pieniężna, jak wynika z wyżej przytoczonej regulacji, ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznał skarżący na skutek przewlekłego działania organu administracji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA), suma pieniężna, o której mowa w 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3271/19, z 23 września 2020 r. sygn. akt I OSK 434/20). Tak też było w rozpatrywanym przypadku W ocenie sądu w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy brak podstaw do zastosowania grzywny natomiast suma pieniężna ma za zadanie zrekompensować skarżącej odmowę zatrudnienia na stanowisku managera do spraw eksportu w spółce. W ocenie Sądu zatem przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł jest uzasadnione o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a (pkt 4 sentencji wyroku). Skarżąca niczym nie uzasadniła wniosku o nałożenie na organ grzywny. Nie wskazała okoliczności przemawiających za zastosowaniem tego środka represyjnego. Z powyższych względów sąd nie przyznał skarżącej nie wymierzył organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.