II SAB/Gl 144/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2023 r. sprawy ze skargi L. M. na bezczynność Starosty Z. w przedmiocie wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości 1. stwierdza, że Starosta Z. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Starostę Z. do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dniu od otrzymania akt administracyjnych, 3. zasądza od Starosty Z. na rzecz skarżącego 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. L.M. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Starosty Z. (dalej: "Starosta") w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia 1 marca 2021 r. o waloryzację i wypłatę powiększonego o należne odsetki za opóźnienie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości należącej do jego poprzedniczki prawnej. W skardze, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a."), skarżący zarzucił Staroście naruszenie art. 35 § 1-3 w związku z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). Skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty do wydania decyzji w określonym terminie. Ponadto o stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący domaga się także zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 1 marca 2021 r. złożył do Starosty wniosek o waloryzację i wypłatę odszkodowania wraz z odsetkami za opóźnienie. Swój wniosek oparł o art. 128 ust.1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej "u.g.n.) w związku z art. 481 § 1 kodeksu cywilnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm.). Odszkodowanie zostało przyznane poprzedniczce prawnej skarżącego za wywłaszczenie należących do niej nieruchomości na mocy decyzji Prezydenta Miasta Z. numer [...] z dnia 15 sierpnia 1977 r. oraz numer [...] z dnia 11 sierpnia 1978 r. Podstawą prawną ww. decyzji był art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3 poz. 14 z późn. zm.; dalej "ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r."). We wniosku skarżący wyjaśnił właściwość rzeczową Starosty i obowiązek orzeczenia w sprawie jego wniosku w formie decyzji administracyjnej. Skarżący podkreślił, że Starosta nie wydał decyzji kończącej sprawę. Ograniczył się jedynie do pisma z dnia 31 marca 2021 r. w którym stwierdził m. in. że roszczenie podlega władztwu prawa cywilnego, a Starosta nie rozpatruje spraw o charakterze cywilnoprawnym w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Skarżący pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r. złożył ponaglenie do Wojewody Śląskiego na bezczynność Starosty. W odpowiedzi na ponaglenie Starosta podtrzymał swe stanowisko i dodatkowo wskazał, że w katalogu określonym w art. 216 u.g.n. brak ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. Nieruchomości, których dotyczy roszczenie o waloryzację odszkodowania nie były wywłaszczone, a nabyte w drodze ustawy, której brak w katalogu zawartym w art. 216 u.g.n. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2021 r., znak: [...] uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Przychylił się do stanowiska Starosty, a w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, ze zgodnie z art. 216 u.g.n. do decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. nie znajdują zastosowania przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Przedstawił argumenty na poparcie swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Należy także zaznaczyć, że w postępowaniu wszczętym skargą na bezczynność organu przedmiotem kontroli Sądu nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z uwagi na fakt, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności Sąd nie bada sprawy merytorycznie. W szczególności nie ocenia zasadności stanowiska organów ani nie dokonuje oceny trafności wydawanych rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., I OSK 228/21, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Przechodząc do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skarga na bezczynność została poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu, a zatem jest dopuszczalna. Natomiast analiza akt postępowania, przedłożonych w związku z wniesioną skargą, prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania Starosty w bezczynności, która nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie. Bezczynność organu ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, s. 138; wyroki NSA: z dnia 7 marca 2019 r., I OSK 891/18; z dnia 27 lutego 2020 r., II OSK 2585/19; z dnia 28 lutego 2020 r., II OSK 3864/19, opubl. w CBOSA). Jednocześnie należy wskazać, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. Pod pojęciem "załatwienia sprawy" należy rozumieć nie tylko wydanie aktu władczego kończącego postępowanie administracyjne, ale również podjęcie działań stosownie do art. 65 § 1 lub art. 66 k.p.a. Organ administracyjny pozostaje w bezczynności, gdy stwierdzając swoją niewłaściwość w sprawie, bądź kwestionując swoją właściwość nie podejmuje działań stosownie do unormowań wskazanych w przepisach art. 65 i 66 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., I OSK 2122/14, opubl. w CBOSA). Zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. gdy organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie ustali, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny zobowiązany jest do zwrotu podania wnoszącemu. Zwrot podania następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Elementy postanowienia określa art. 124 § 1 k.p.a. Natomiast do konstytutywnych składników postanowienia, to jest takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z postanowieniem zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za postanowienie w rozumieniu przepisów k.p.a., a zatem mamy do czynienia z aktem administracyjnym nieistniejącym (por. wyroki NSA: z dnia 23 maja 2011 r., I GSK 238/10 oraz z dnia 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2665/17, opubl. w CBOSA). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż wniosek z dnia 1 marca 2021 r. o waloryzację i wypłatę odszkodowania został przez skarżącego złożony w dniu 2 marca 2021 r. Z chwilą wpływu do Starosty żądania skarżącego, zawartego w tym wniosku, powstał po stronie organu obowiązek ustosunkowania się do jego treści i podjęcia przewidzianych prawem działań, mających na celu załatwienie sprawy. W ocenie Sądu realizacja tego obowiązku nie nastąpiła, bowiem Starosta nie załatwił sprawy w formie przewidzianej prawem tj. nie wydał decyzji, postanowienia czy innego aktu ani nie podjął czynności stosownie do art. 65 i art. 66 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że Starosta pismem z dnia 31 marca 2021 r. o numerze [...] (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego w dniu 6 kwietnia 2021 r.), w nawiązaniu do złożonego wniosku, poinformował, że zgłoszone roszczenia odszkodowawcze podlegają władztwu prawa cywilnego, co oznacza, że roszczeń tych dochodzić można przed sądem powszechnym, w drodze powództwa cywilnego. Starosta nie rozpatruje spraw o charakterze cywilnoprawnym w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej rozpatruje kwestie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych przez Skarb Państwa, które reguluje u.g.n. zgodnie z art. 136 ust. 3 tejże ustawy. Pismo Starosty z dnia 31 marca 2021 r. nie spełnia wymogów postanowienia, które wynikają z art. 66 § 3 w związku z art. 124 k.p.a. Pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy tj. o zwrocie podania (wniosku) skarżącemu. Z tego względu nie jest postanowieniem w rozumieniu k.p.a., a pismem informującym o stanowisku organu. Wystosowanie do skarżącego wskazanego pisma nie stanowiło właściwego procesowo sposobu załatwienia wniosku z dnia 1 marca 2021 r. Na dzień orzekania przez Sąd, Starosta nie rozpoznał wniosku skarżącego, co uzasadniało, w kontekście wyżej przedstawionych rozważań zobowiązanie organu do jego rozpatrzenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych (punkt 2 sentencji wyroku). W tym miejscu wyjaśnić należy, że skoro Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie bada sprawy merytorycznie to wyrok uwzględniający tę skargę nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Z tego względu Sąd nie przesądził sposobu załatwienia wniosku skarżącego z dnia 1 marca 2021 r, lecz zobowiązał Starostę do jego rozpoznania, nie wiążąc organu co do sposobu załatwienia sprawy i treści aktu lub czynności. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby stwierdzić, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z dnia 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z dnia 5 września 2018 r., II OSK 272/18; z dnia 24 maja 2018 r. II OSK 381/18, opubl. w CBOSA). W ocenie Sądu niezgodny z prawem sposób załatwienia wniosku z dnia 1 marca 2021 r. nie wynikał z lekceważenia przez Starostę przepisów prawa czy rażącego braku woli do załatwienia sprawy. Starosta nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, lecz ustosunkował się do niego w ustawowym terminie 30 dni. Zaś na stan bezczynności w sprawie wpłynęło niezrealizowanie przez organ kompetencji procesowych z art. 66 § 3 k.p.a. Brak jest tym samym intencjonalnego działania organu, mającego na celu nierozpoznanie wniosku. W skardze nie sformułowano żądania wymierzenia Staroście grzywny ani przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Jednakże Sąd z urzędu rozważył zastosowanie środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do ich użycia. W orzecznictwie sformułowano pogląd, że środki te powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2021 r. I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, opubl. w CBOSA). Taki naganny przypadek zwłoki organu nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej. Mając na uwadze przedstawione okoliczności sprawy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku).