II SAB/Gl 52/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Katowicach w przedmiocie nadania biegu wnioskowi o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. A.M. (dalej: "skarżący") został skierowany do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Katowicach (dalej: "WOMP") na badania lekarskie, gdyż na podstawie opinii biegłych specjalistów psychiatrów z [...] r. wysunięto podejrzenie istnienia poważnych zastrzeżeń w stanie zdrowia skarżącego, mogących stwarzać zagrożenie w ruchu drogowym. Po przeprowadzonym badaniu lekarskim wydane zostało orzeczenie lekarskie WOMP nr [...] z dnia [...] r. o istnieniu przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii B. W tym orzeczeniu wyznaczono termin kolejnego badania skarżącego na dzień 21 marca 2019 r. Pismem z 5 lutego 2018 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższego orzeczenia lekarskiego, wskazując jako jednostkę odwoławczą Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (dalej: "IMPiZŚ"), gdzie wydano orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] r. o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii B, z podaniem terminu następnego badania na dzień 21 marca 2019 r. W wyniku kolejnego badania wydane zostało orzeczenie lekarskie WOMP nr [...] z dnia [...] r., w którym stwierdzono istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii B, bez wyznaczania terminu kolejnego badania. Wobec tego skarżący może zgłosić się do następnego badania w dowolnym terminie po wypełnieniu zaleceń lekarskich. Dnia 2 maja 2019 r. skarżący wniósł odwołanie od orzeczenia lekarskiego WOMP z dnia [...] r. wskazując jako jednostkę odwoławczą IMPiZŚ. Dnia 17 maja 2019 r. skarżący zwrócił się do WOMP o nadanie urzędowego biegu jego wnioskowi z dnia 2 maja 2019 r. W odpowiedzi WOMP z dnia 4 czerwca 2019 r. skarżący został poinformowany o zawieszeniu działalności przez IMPiZŚ i pouczony, w jaki sposób może uzyskać informację dotyczącą przyczyn wydania nieakceptowanego przez niego orzeczenia lekarskiego oraz o możliwości wglądu do dokumentacji medycznej. Jednocześnie WOMP zwrócił się do skarżącego o wskazanie innej instytucji odwoławczej. Dnia 6 czerwca 2019 r. skarżący złożył w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] w K., adresowaną do Marszałka Województwa [...], skargę na sposób wykonywania badań lekarskich i wydawania orzeczeń lekarskich do kierowania pojazdem przez WOMP. Zawarł w niej wniosek o przeprowadzenie czynności w ramach nadzoru sprawowanego przez ten organ, na podstawie art. 80 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Skarżący w piśmie z dnia 21 czerwca 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Katowicach w przedmiocie nadania biegu wnioskowi z dnia 2 maja 2019 r. o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego przez IMPiZŚ. Domagał się również przekazania w określonym terminie do właściwej jednostki badawczej opisanego powyżej jego wniosku z dnia 2 maja 2019 r., stanowiącego odwołanie od orzeczenia lekarskiego WOMP z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi zarzucił WOMP naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, poprzez niewydanie ostatecznego orzeczenia lekarskiego przez co uniemożliwiło mu zaskarżenie go do sądu, oraz naruszenie zasady praworządności i legalności działania organów administracji publicznej, polegające na skierowaniu na badania lekarskie, w sytuacji gdy nie kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, ani też w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, oraz wobec braku istnienia uzasadnionego i poważnego zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. W ocenie skarżącego cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle oznaczony okres wynikający z decyzji, a ostateczne orzeczenie lekarskie w ogóle nie wskazuje czasu trwania przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Ponadto, skarżący zarzucił WOMP naruszenie prawa materialnego, a to art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami, poprzez jego zastosowanie do błędnie ustalonego stanu jego zdrowia jako kierowcy. Jego zdaniem, pierwotne cofnięcie uprawnień nastąpiło w sytuacji, kiedy orzeczenie lekarskie zostało wydane przy braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, ponieważ nie rozpoznano uzależnienia od alkoholu wymagającego leczenia odwykowego, a jedynie stwierdzono podejrzenie zespołu zależności alkoholowej. Dodatkowo, powołał się na naruszenie art. 103 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez uniemożliwienie ponownego uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami pomimo ustania przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie. Argumentował, że błędny jest pogląd, że ostateczne orzeczenia lekarskie i psychologiczne, wydane w oparciu o przepisy ustawy o kierujących pojazdami, nie podlegają merytorycznej weryfikacji przez organy administracyjne w prowadzonych postępowaniach, oraz że w przypadku stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez stronę pojazdami silnikowymi starosta ma bezwzględny obowiązek wydania decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami. Zdaniem skarżącego, organ bez podstawy prawnej uchylił się od oceny dowodu w postaci ostatecznego orzeczenia lekarskiego, które stwierdza istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem bez określenia okresu, a za przeciwwskazanie takie uznaje podejrzenie zespołu zależności alkoholowej. Przedmiotowe orzeczenie lekarskie zostało wydane zdaniem skarżącego nie tylko z naruszeniem przepisów, ale jest dowolne i sprzeczne z wynikami badań oraz zgromadzoną przez niego dokumentacją medyczną. Podniósł, że ubiega się o wydanie orzeczenia lekarskiego o braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r. cofającą mu uprawnienia do kierowani pojazdami silnikowymi na czas nieokreślony nie przystaje do aktualnego i rzeczywistego jego stanu zdrowia. W odpowiedzi na skargę WOMP wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi WOMP wskazał, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 9 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach innych aniżeli określone w art. 3 § 2 pkt 1- 3 p.p.s.a., ale pozostających w zakresie administracji publicznej. Poinformował, że jest podmiotem leczniczym nad którym nadzór sprawuje Zarząd Województwa [...], a podstawy i cele działania ośrodków takich WOMP zostały uregulowane w ustawie z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy oraz wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że wojewódzkie ośrodki medycyny pracy co do zasady nie są organami administracji publicznej. Następnie WOMP zauważył, że skarga dotyczy bezczynności w zakresie nadania biegu postępowaniu dotyczącemu orzeczenia lekarskiego wydanego na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Orzeczenie lekarskie wydane przez WOMP stanowi zatem wyłącznie środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wydania prawa jazdy i kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej a nie jest aktem o charakterze władczym. W związku z powyższym zarzucana bezczynność, zdaniem WOMP nie mieści się w kategorii bezczynności podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Odnosząc się do wniosku o oddalenie skargi WOMP podkreślił, że wniosek skarżącego nie został przekazany do jednostki odwoławczej bowiem do dziś nie wie, do której jednostki wniosek ten ma być przekazany. Sam skarżący nie udzielił w tym zakresie informacji. Tymczasem pozostałe jednostki mają siedziby w L., L., G. i W., zatem w interesie skarżącego leży wybór tej jednostki, do której będzie mu najwygodniej dojechać na przeprowadzenie badań. Podkreślił, że jak tylko skarżący wskaże jednostkę odwoławczą, to jego wniosek o ponowne przeprowadzenie badania zostanie tej jednostce przekazany. W odpowiedzi na zarzuty skargi WOMP podniósł,, że orzeczenie lekarskie nie stanowi decyzji administracyjnej, ale środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez starostwo, a brak oznaczenia terminu następnego badania w zaskarżonym orzeczeniu oznacza, że skarżący może w każdej chwili zgłosić się na ponowne badanie, jeżeli uzna, że jego stan zdrowia poprawił się na tyle, że może uzyskać prawo jazdy. WOMP zaznaczył, że nie posiada kompetencji zarówno do oceny działań organów administracji jaki są Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i Starosta [...]. Jednocześnie podtrzymał stanowisko, że jeżeli skarżący nie zgadza się z orzeczeniem należy poddać je kontroli instancyjnej. Jednakże dopóki skarżący nie wskaże, w której jednostce odwoławczej chce się poddać kolejnym badaniom, dopóty ta kontrola nie będzie mogła zostać przeprowadzona. Samo orzeczenie lekarskie, wydane przez WOMP w dniu [...] r., stwierdzające istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w wyniku kontroli instancyjnej przeprowadzonej przez IMPiZŚ zostało utrzymane w mocy jego orzeczeniem z dnia [...]r., zatem nie można przyjąć stanowiska skarżącego, że jest ono wadliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (por. postanowienia NSA z 4 września 2012 r., II GSK 1324/12 i 17 lipca 2012 r., I OSK 1620/12 oraz z 7 lipca 2010 r., II GSK 737/10, LEX nr 663493, a także B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 378). Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 7) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 10) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Mając na uwadze powyższe rozumienie skargi na bezczynność w sprawie sądowoadministracyjnej należało w niniejszej sprawie rozważyć, czy wydanie orzeczenia lekarskiego przez wojewódzki ośrodek medycyny pracy, w trybie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 341 z późn. zm.), można zaliczyć do prawnych form działania, wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., oraz czy takie orzeczenie podlega kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega m.in. osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego ze względu na stan zdrowia (punkt 3), przy czym zgodnie z art. 75 ust. 2 tej ustawy badanie to przeprowadza się na wniosek takiej osoby. Szczegółowe warunki i tryb na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 81 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających si ę o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. 2019 r. poz. 1659). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 ustawy o kierujących pojazdami, są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy - § 10 , a uprawniony lekarz po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wystawia orzeczenie lekarskie - § 7 rozporządzenia. W tym miejscu wskazać należy, że regulacja dotycząca czynności specjalistycznych (badania lekarskie, sposób ich przeprowadzania i rozpoznawania odwołań), którą przewiduje przedmiotowe rozporządzenie, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają zatem weryfikacji tak pod względem ich treści, jak i procedowania (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1273/04; z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 251/06; z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 840/08; z dnia 3 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK973/08; z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 547/10; z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt. I OSK 1859/10 - wszystkie są dostępne w bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż orzeczenie wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy w przedmiocie stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi nie należy do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie stanowi ono ani o prawach, ani o obowiązkach osoby badanej wynikających z przepisów prawa. Dopiero bowiem decyzja wydana na podstawie takiego orzeczenia przez organ administracji publicznej ma charakter władczy i rozstrzygający. Wspomniane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie po stronie skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej oraz nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem administracyjnym, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Dokument ten jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a., który podlega ocenie organu administracji publicznej jak każdy inny środek dowodowy (por. wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 251/06; z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 840/08; z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 942/13, CBOS). Z tego powodu, skoro orzeczenie lekarskie nie należy do któregokolwiek aktu (czynności) organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., to złożona skarga jest niedopuszczalna (por. np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 837/2011, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 956/16, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 859/16, CBOS). W konsekwencji sąd administracyjny nie jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność organu w zakresie nadania biegu wnioskowi skarżącego z dnia 2 maja 2019 r. o ponowne przeprowadzenie badania lekarskiego przez IMPi ZŚ w S. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.