II SAB/Gl 69/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi K.U. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 19 października 2021 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem nadanym dnia 23 lutego 2024 r. K. U. (dalej: Strona, Skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zarzucając organowi naruszenie: - art. 12 § 1, art. 6 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) polegające na pozostawaniu przez organ w bezczynności, podczas gdy organ powinien działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, - art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm.) polegające na pozostawaniu w bezczynności przez organ, podczas gdy decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie takiego zezwolenia, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, - art. 36 § 1 i 2 k.p.a. polegające na niezawiadomieniu strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, niepoinformowanie o przyczynach zwłoki, jak też o nowym terminie załatwienia sprawy oraz o ewentualnej zwłoce w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, podczas gdy wskazane obowiązki wynikają ze wskazanych przepisów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji, przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000,00 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Strona wskazała, że w dniu 19 października 2021 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, który to termin biegnie od dnia złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub osobistego stawiennictwa w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa lub złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwalania na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione. Przepis ten wszedł w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., jednakże na podstawie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91) ma zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych, a zatem ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W rezultacie sprawa powinna zostać załatwiona najpóźniej w dniu 31 marca 2022 r. Dalej Skarżąca podała, iż w sierpniu 2022 r. złożyła dokumenty oraz odciski palców podczas osobistej wizyty w Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach. Podkreśliła, że wielokrotnie przesyłała do organu dokumenty dotyczące ZUS RCA oraz zmian w zakresie pracy i pobytu w Polsce, zgodnie z obowiązującym prawem. Ponadto niemal co miesiąc w roku 2023 kierowała zapytania, zarówno pisemne, jak i elektroniczne, prosząc o podjęcie decyzji w ww. sprawie. Niestety, organ nie zareagował na powyższe pisma. W dniu 3 października 2023 r. Skarżąca wniosła ponaglenie w związku z bezczynnością organu. Do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, a pomimo ciążącego na nim ustawowego obowiązku, o którym mowa w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., nie zawiadomił Skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy jednocześnie nie pouczając o prawie wniesienia ponaglenia. Skarżąca nie przyczyniła się natomiast do przedłużenia postępowania, przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty, a sprawa nie ma charakteru skomplikowanego. Zdaniem Skarżącej sposób w jaki organ prowadzi jej sprawę niewątpliwie podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, przeczy zasadzie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki wyrażonej w art. 12 k.p.a. Tym samym bezczynność Wojewody niewątpliwie ma charakter rażący. Jednocześnie Skarżąca wskazała, że nie może stanowić usprawiedliwienia bezczynności organu duża ilość spraw, prowadzona przez ten organ. Sytuacja taka występuje od kilku lat. Problemy organizacyjne, w tym kadrowe nie mogą wpływać na prawo strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Podobnie nieuzasadnione jest usprawiedliwianie bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia sprawy w związku z wprowadzonym stanem epidemii. W kwestii przyznania sumy pieniężnej zwróciła uwagę, że brak decyzji pobytowej powoduje stan niepewności co do pobytu w Polsce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przedstawił przebieg postępowania w rozpatrywanej sprawie. Wskazał, że w ustawie z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 167 z późn. zm.), ustawodawca w art. 100d ustanowił wyjątki od terminów wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy określonych w art. 112a ustawy o cudzoziemcach, stanowiąc, że w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Organ podkreślił, że stosowanie przepisów art. 100d i art. 100e ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, nie ogranicza się wyłącznie do postępowań, których stronami są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w okresie od 24 lutego 2022 r. Przepisy te posługują się pojęciem "cudzoziemiec", które należy dekodować przy użyciu ogólnosystemowej definicji tego pojęcia, zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, a nie pojęciem "obywatel Ukrainy". Przeciwko zasadności tych poglądów przemawia również to, że przedmiot regulacji ustawy specjalnej nie zamyka się tylko w sprawach określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Zdaniem organu zakresem przepisów art. 100d i art. 100e tej ustawy objęte są postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców, a nie tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w okresie od 24 lutego 2022 r. w związku z konfliktem zbrojnym. Skoro więc zawieszony został bieg terminów na załatwianie spraw we wnioskowanym zakresie, i wprowadzone zostało wyłączenie stosowania w tym czasie przepisów o bezczynności - to tym samym bezzasadny jest sformułowany przez Skarżącą w niniejszej sprawie zarzut bezczynności, a w szczególności bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniając przyczynę przedłużonego procedowania organ zwrócił uwagę na: powiększającą się od kilku lat liczbę wniosków pobytowych powodujących znaczące zwiększenie obciążenia pracą poszczególnych pracowników, okres wprowadzonego stanu epidemii przekładający się na wzrost absencji chorobowej pracowników oraz zawieszenie bezpośredniej obsługi petentów, a także na rozpoczęcie w dniu 24 lutego 2022 r. działań zbrojnych na obszarze Ukrainy, które spowodowały przydzielenie dodatkowych zadań służbowych pracownikom w ramach punktów informacyjno-doradczych oraz rozszerzenie obowiązków w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców. Wszystkie te dodatkowe zadania nie przyczyniły się do skrócenia czasu załatwiania spraw dotyczących legalizacji pobytu. Wskazał, iż w związku z zaistniałą sytuacją, w dniu 15 kwietnia 2022 r. do porządku prawnego wprowadzono art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów na okres do 31 grudnia 2022 r., następnie w dniu 28 stycznia 2023 r. art. 100d tej ustawy zawieszający bieg ww. terminów na okres do 24 sierpnia 2023 r., w dniu 27 czerwca 2023 r. – do dnia 4 marca 2024 r., zaś w dniu 22 lutego 2024 r. – do dnia 30 czerwca 2024 r. W kontekście żądania Skarżącej co do przyznania sumy pieniężnej, organ zauważył natomiast, że w związku z procedowaniem sprawy cudzoziemiec nie odniósł żadnej szkody, a czas procedowania nad wnioskiem nie wpływa na sytuację pobytową w Polsce. Po uzupełnieniu braków formalnych, zgodnie z art. 108 ustawy o cudzoziemcach, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Skarżąca wniosła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w dniu 4 października 2023 r. (karta nr 65 akt administracyjnych). Skarga jest zatem dopuszczalna. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a., zaś w postępowaniu uproszczonym - niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – art. 35 § 3a k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje również, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej. W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2567/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16 zgodnie z którymi: "bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu"). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, na skutek wniesionej skargi na bezczynność Wojewody, a dotycząca zweryfikowania czy organ dokonał czynności w zakreślonych przez przepisy ramach czasowych, prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd na podstawie akt administracyjnych przedłożonych do sprawy ustalił następujący tok postępowania. Wniosek Skarżącej o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 10 listopada 2021 r. (karta nr 2-10 akt administracyjnych), do którego przedłożono kserokopię paszportu, umowy najmu lokalu mieszkalnego, umowy zlecenia z dnia 15 października 2021 r. z tłumaczeniem, informację starosty z dnia 3 listopada 2021 r., oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, powiadomienie o nadaniu numeru Pesel, druk ZUS P ZUA, ZUS P DRA, ZUS P RCA, potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej za udzielenie zezwolenia oraz pełnomocnictwo z potwierdzeniem uiszczenia opłaty skarbowej. Pismem z dnia 15 czerwca 2022 r. organ wezwał Stronę do osobistego stawienia się w celu pobrania odcisków linii papilarnych wyznaczając termin: 5 sierpnia 2022 r. Jednocześnie wezwał do przedłożenia dokumentów wskazanych w piśmie (karta nr 16 akt administracyjnych). Jak wynika z akt sprawy, w wyznaczonym terminie Strona stawiła się przedkładając zdjęcie biometryczne, druki ZUS P ZUA, ZUS RCA, ZUS DRA, PIT-11, prawo jazdy wraz z tłumaczeniem, umowę o pracę z dnia 18 lutego 2022 r. wraz z aneksem, oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, akt zmiany imienia wraz z tłumaczeniem, aneks do umowy najmu lokalu mieszkalnego, paszport, załącznik nr 1 do wniosku, złożyła odcisk linii papilarnych, stosowne oświadczenia, ponadto została poinformowana przez organ o treści art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy oraz, że w okresie do 31 grudnia 2022 r. nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz obowiązku organu do powiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie (karta nr 17-27 akt administracyjnych). Pismem z dnia 6 sierpnia 2022 r. organ zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz pismem z dnia 5 października 2022 r. - do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o udzielenie informacji o cudzoziemcu stosownie do art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (karta nr 28 akt administracyjnych). W toku postępowania Strona przedkładała do akt stosowne dokumenty w związku ze zmianą okoliczności związanych z zatrudnieniem oraz pobytem (pismo z dnia 28 stycznia 2022 r. wraz z informacją o zmianie danych osobowych - karta nr 33; pismo z dnia 18 lutego 2022 r. wraz z oświadczeniem o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, informacją starosty - karta nr 38; pismo z dnia 21 kwietnia 2022 r. wraz z formularzem ZUS RCA, ZUS DRA i ZUS PRSA - karta nr 42; pismo z dnia 1 września 2022 r. wraz z informacją starosty, potwierdzeniem uiszczenia opłaty skarbowej, oświadczeniem pracodawcy - karta nr 47; pismo z dnia 11 stycznia 2023 r. wraz z wypowiedzeniem umowy o pracy, umową zlecenia z dnia 1 stycznia 2023 r., oświadczeniem o powierzeniu pracy cudzoziemcowi - karta nr 53; pismo z dnia 31 stycznia 2023 r. wraz z informacją starosty, świadectwem pracy, oświadczeniem pracodawcy, załącznikiem nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy), a ponadto pisma z prośbą o rozpoznanie wniosku (pismo z dnia 21 marca 2023 r. - karta nr 61; pismo z dnia 13 kwietnia 2023 r. wraz z formularzem ZUS RCA z dnia 2 marca 2023 r. - karta nr 62; pismo z dnia 13 czerwca 2023 r. - karta nr 63 akt administracyjnych). Pismem z dnia 4 października 2023 r. Skarżąca reprezentowany przez pełnomocnika wniosła ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. (karta 65 akt administracyjnych). Skarga na bezczynność Wojewody Śląskiego została nadana w dniu 23 lutego 2024 r. Wniosek w przedmiocie udzielenie Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu, jak już wskazano - dnia 10 listopada 2021 r., natomiast do dnia złożenia skargi, jak i do dnia jej rozpoznania, organ nie rozpoznał wniosku Strony. W okresie od dnia 5 października 2022 r., tj. skierowania przez organ pisma do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o udzielenie informacji o cudzoziemcu do dnia rozpoznania niniejszej sprawy, organ nie wykonał żadnych dalszych czynności w sprawie. Ponadto organ nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., zaniechał bowiem zawiadomienia Strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, jednocześnie nie zostały wypełnione pozostałe obowiązki w zakresie podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, stosownie do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Cytowany przepis został dodany na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w myśl art. 106 ust. 2a tej ustawy jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu. Stosownie do art. 13 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy ma zastosowanie m.in. przepis art. 112a ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie tej ustawy. W kontekście przywołanej regulacji, jak wyżej wskazano - obowiązującej od dnia 29 stycznia 2022 r., istotne pozostaje, że wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony w dniu 10 listopada 2021 r., a braki formalne nie zostały uzupełnione przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Należy zatem wobec powyższego odnieść się do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku Skarżącej za dzień wszczęcia uważa się dzień 10 listopada 2021 r. jako dzień doręczenia żądania do organu. W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. III SAB/Łd 3/21, M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r. sygn. II SAB/Ol 24/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. VII SA/Wa 1885/20). Przepisem szczególnym jest tutaj przywołany wyżej art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach (dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2022 r., poz. 91, z mocą obowiązującą dopiero od 29 stycznia 2022 r.) oraz art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, w przypadku określonym w art. 64 § 2, organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (A. Skóra, P. Kardasz w: M. Karpiuk (red.), P. Krzykowski (red.), A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2020). Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13. Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. W kontekście powyższych rozważań Sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 10 listopada 2021 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcia czynności służących wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Od dnia wpływu wniosku do organu, termin załatwienia spraw określony w art. 35 k.p.a. został zatem znacznie przekroczony, uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której przez kilka miesięcy od wniesienia podania nie kieruje się do Strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a. Uwzględniając zmianę stanu prawnego od 29 stycznia 2022 r. w odniesieniu do terminu załatwiania spraw w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, a także okoliczność, iż uzupełnienie braków formalnych wniosku, w tym osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim, miały miejsce w dniu 5 sierpnia 2022 r., wobec tego, wówczas rozpoczął bieg termin z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który w przedmiotowej sprawie również nie został dochowany. W kontekście natomiast argumentacji organu, warto zaakcentować podzielane przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 41/21, zgodnie z którym dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Sąd, w składzie rozpoznającym sprawę, podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, w ramach którego wskazuje się, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1233/19, "braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie". Podobnie należy ocenić dodatkowe zadania nałożone na organ na podstawie przywołanych w odpowiedzi na skargę przepisów pozostających w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 134/22). Także panująca pandemia nie stanowi wystarczającej okoliczności usprawiedliwiającej. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 17/21). Mając na względzie opisane wyżej podstawy prawne oraz opisaną postawę organu, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania Strony, bez żadnej wątpliwości dopuścił się bezczynności. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zważył również, w kontekście przywołanej przez organ w odpowiedzi na skargę treści art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r., Dz. U. z 2022 r. poz. 830, zmieniającej ww. ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r.) i art. 100d (dodanego przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r., Dz. U. z 2023 r. poz. 183, zmieniającej ww. ustawę z dniem 1 stycznia 2023 r.), iż art. 1 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy ściśle określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu, a jego analiza prowadzi do wniosku, że przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Zbyt daleko idący jest bowiem wniosek, że samo odwołanie się w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 przywołanej ustawy, do terminów załatwienia spraw dotyczących "cudzoziemców" przesądza o rozszerzeniu zakresu zastosowania tego przepisu na wszystkich cudzoziemców. Pomimo, że z literalnego brzmienia art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wynika, że dotyczą biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez Wojewodę i nie ogranicza się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, to analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzi do wniosku, że normy art. 100c i 100d omawianej ustawy, stosuje się wyłącznie do obywateli Ukrainy przebywający na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 135/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt III SAB/Łd 166/23). Sąd podziela pogląd, iż stosowanie uregulowanej w art. 100c ust. 1 do spraw zezwoleń dotyczących wszystkich innych cudzoziemców, stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie zostali oni bowiem zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na pobyt stały ani czasowy, tak więc nie sposób stwierdzić jakie ratio legis miałoby w tym przypadku przemawiać za zwolnieniem organów z obowiązku terminowego rozpatrywania ich wniosków (zob. m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 27/23 i z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 1411/22). Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, została uchwalona w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeniu do opuszczenia kraju swojego pochodzenia. Ponadto ustawa ta jest regulacją szczególną i z tego względu jej zapisy nie powinny być interpretowane rozszerzająco (zob. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2023 r. sygn. akt III SAB/Wr 319/23, z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt III SAB/Wr 141/23). Powołane przepisy nie mogą mieć zatem zastosowania do oceny bezczynności organu w sprawie toczącej się z wniosku Skarżącej, która nie przybyła na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. III SAB/Gd 175/22, z dnia 18 maja 2023 r. sygn. III SAB/Gd 82/23, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. II SAB/Gl 135/22 i z dnia 14 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 60/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SAB/Gl 39/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt III SAB/Łd 25/23). Brak było zatem podstaw do ich powoływania w toku kontrolowanego postępowania. Zasadnie w tym kontekście tut. Sąd zwrócił uwagę na regulacje art. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), akcentując, iż z jednej zatem strony władza publiczna wprowadziła środki służące przeciwdziałaniu opieszałości organów (ponaglenie, skarga na bezczynność albo przewlekłość), z drugiej zaś strony doszło do zawieszenia możliwości korzystania z tych środków, przez co prawo to stało się iluzoryczne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 34/24). Sądowi znane jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko przeciwne, jednak w całości popieraną przez skład orzekający w niniejszej sprawie jest linia orzecznicza przedstawiona powyżej. Ponadto wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony jeszcze przed wejściem w życie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2744/22, brak jest uzasadnienia, aby przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 3 mógł kształtować sytuację prawną cudzoziemców, którzy bezskutecznie oczekiwali na rozpatrzenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożonego przed wejściem w życie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, a stwierdzona przez sąd administracyjny w wyniku rozpoznania skargi tych cudzoziemców bezczynność w rozpatrzeniu zgłoszonego żądania nie miała żadnego związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r., będąc wynikiem wcześniej zaistniałych ewidentnych zaniedbań organu. Na dzień orzekania przez tut. Sąd, organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku, co uzasadniało zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jego rozpatrzenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy z prawomocnym orzeczeniem (pkt 2 sentencji wyroku). Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie formułuje dla sądu żadnych wytycznych odnoszących się do sposobu wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy, a zatem jedyną przesłanką jego zastosowania jest okoliczność, aby na dzień wyrokowania sprawa nadal pozostawała zawisła przed organem administracji. Mając to na uwadze, Sąd uznał, że należało zobowiązać organ do wydania stosownego rozstrzygnięcia w ww. terminie. W odniesieniu natomiast do wniosku skargi w postaci przyznania Skarżącej sumy pieniężnej, podkreślenia wymaga, że wymieniony środek ma charakter fakultatywny a jego stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. W doktrynie podkreśla się, że środek w postaci przyznania sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Jego celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 17/21). W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd uwzględniając całokształt sprawy, nie znalazł również podstaw do oddziaływania prewencyjno-dyscyplinującego z urzędu środkiem w postaci grzywny. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 100,00 zł (pkt 4 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę w pozostałym zakresie. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.