III SA/Gl 424/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Prezydenta Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 26 kwietnia 2024 r., nr SKO.IP/41.11/50/2024/7086 w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić sprzeciw; 2. zwrócić stronie wnoszącej sprzeciw kwotę 100 (sto) zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od sprzeciwu. Decyzją z dnia 19 marca 2024 Prezydent Miasta K. odmówił G. Z. udostępnienia informacji publicznej dotyczącej umowy zawartej w dniu [...] r. z [...]. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosła strona postępowania – G. Z.. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2024 r., nr SKO.IP/41.11/50/2024/7086, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji – Prezydenta Miasta K.. Od powyższej decyzji organ pierwszej instancji, tj. Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw, zarzucając organowi drugiej instancji niewłaściwe rozstrzygnięcie kwestii przetworzenia informacji oraz pominięcie interesu podmiotu zewnętrznego do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. W sprzeciwie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw organ drugiej instancji wniósł o jego odrzucenie. Stanowisko swoje uzasadnił tym, że sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wniósł organ pierwszej instancji w sprawie, co jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r ., poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Jednocześnie, stosownie do art. 64b § 1 P.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie, organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie wniesione przez stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wydał decyzję administracyjną w trybie art. 138 § 2 k.p.a., tj. zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji uchylił w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji – Prezydentowi Miasta K.. Podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego w tej sprawie była jedynie strona postępowania, tj. wnioskodawca – G. Z.. Sprzeciw na powyższą decyzję wniósł jednak do tutejszego Sądu Prezydent Miasta K., będący w tej sprawie organem pierwszej instancji. Sprzeciw Prezydenta Miasta K. podlega odrzuceniu jako wniesiony przez podmiot do tego nieuprawniony. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone jedynie na podstawie skargi (sprzeciwu) wniesionej przez podmiot do tego legitymowany. Brak legitymacji do wniesienia skargi (sprzeciwu) stanowi podstawę do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest strona niezadowolona z treści decyzji. Z przepisu tego wynika, że sprzeciw do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. przysługuje tylko i wyłącznie stronie postępowania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie Prezydent Miasta K. nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, czego przejawem było wydanie przez niego decyzji z dna 19 marca 2024 r. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115, przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej – w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a.), prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym jednostka samorządu terytorialnego może występować albo w charakterze strony broniąc swojego interesu prawnego w myśl przepisu art. 28 k.p.a., albo jako organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wówczas będzie ona reprezentowała interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Wyposażenie jednostki samorządu terytorialnego, z mocy ustawy, w kompetencje organu administracji publicznej, powołanego do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego zarówno w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Reasumując gmina nie może na ogólnych zasadach skarżyć do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, kwestionujących w ramach postępowania administracyjnego decyzje administracyjne lub postanowienia prezydenta, burmistrza albo wójta, nawet jeżeli te rozstrzygnięcia dotyczą jej interesów prawnych. W postępowaniu administracyjnym prezydent (burmistrz, wójt) działa w interesie państwa, jako organ państwa, a nie jako organ gminy reprezentujący jej interesy. Stąd nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia podjętego w tym postępowaniu. Nie może zmienić swojej roli z organu administracji publicznej w organ osoby prawnej, broniący jej interesów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi wyłącznie o skontrolowanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie o prowadzenie sporu, w którym organ pierwszej instancji broni swego stanowiska (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 oraz z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 780/05 oraz z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2182/17; z 2 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1498/14; z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10; z 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 157/09; z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 263/09; z 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2404/10; z 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1551/09; z 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05; z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2352/11 - orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także zwrócić uwagę stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, (OTK-A 2009, nr 9, poz. 139), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał, że interpretacja art. 50 § 1 P.p.s.a. odmawiająca jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg (sprzeciwów) do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji jest zgodna z Konstytucją RP. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta K., wydając decyzję w pierwszej instancji, nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego (uprawnienia lub obowiązku) dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. Z tego należy wyciągnąć wniosek, że Prezydent Miasta K., w świetle art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. i odpowiednio art. 64a P.p.s.a, nie posiada uprawnienia do wnoszenia sprzeciwu od decyzji organu drugiej instancji wydanego w trybie art. 138 § 2 k.p.a., zatem sprzeciw ten uznać należało za niedopuszczalny. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 64b § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd sprzeciw odrzucił. Zwrot wpisu sądowego od skargi uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.