III SA/Gl 623/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Starosty [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej postanawia: odrzucić sprzeciw. Decyzją z [...] r. nr , [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz.256 t.j. ze zmianami) – zwanej dalej w skrócie "k.p.a." oraz art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zmianami) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania F.T., uchyliło decyzję Starosty [...] z [.. ] r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł Starosta [...]. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jego odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Przed merytorycznym rozpoznaniem sprzeciwu sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jego dopuszczalność. Wniesienie sprzeciwu przez podmiot, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji stanowi podstawę do jego odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., bowiem pochodzi on od podmiotu, który w świetle przepisów prawa a limine nie może być skarżącym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2019 r. I OSK 742/19). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego, jako osoba prawna, może być stroną postępowania administracyjnego. Wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania. Ustawa może również wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizujac poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby natomiast do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por.: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 grudnia 2016 r. I OSK 1579/16; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 grudnia 2006 r. I OSK 1919/06, 10 stycznia 2012 r. I OSK 2428/11, 4 września 2013 r. I OSK 1845/13, 1 października 2014 r. I OSK 2219/14, 10 listopada 2017 r. I OSK 1873/17). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 października 2009 r. K 32/08 (OTK-A 2009/9, poz. 139) również zwrócił uwagę, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Założenie, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mogłoby podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego. Starosta [...] nie ma zatem legitymacji procesowej do wniesienia sprzeciwu od wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu drugiej instancji w sprawie, w której Starosta [...] wydał decyzję w pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., odrzucił sprzeciw.