III SAB/Gl 120/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Burmistrza Miasta L. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, 2. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, 3. zasądza od Burmistrza Miasta L. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z 29 lutego 2025 A. S. (dalej: Skarżąca) złożyła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta L. (dalej: Burmistrz) w zakresie udzielenia informacji publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że 14 lutego 2025r. Skarżąca, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198; dalej: u.d.i.p.) domagała się udostępnienia informacji w sprawie wszczętego postępowanie administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Uruchomienie zakładu do produkcji tarcz hamulcowych w L.", rejon [...] obwodnicy [...] i ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]" na wniosek inwestora – P. Sp. z o.o., między innymi ale nie jedynie: 1. Wniosku o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. 2. Wniosku o ustalenie zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko. 3. Karty informacyjna przedsięwzięcia. 4. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Określiła sposób i formę udostępnienia informacji jako pliki komputerowe, przesłane pocztą elektroniczną na wskazany przez Skarżącą adres e-mail. Odpowiadając na powyższy wniosek pismem z 27 lutego 2025r. Burmistrz poinformował, że żądana informacja zostanie udostępniona w terminie późniejszym, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, ze względu na konieczność szczegółowej analizy danych przedstawionych w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszenie prawa, wymierzenie grzywny w trybie art. 154 § 6 p.p.s.a w kwocie co najmniej trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia, zasądzenie odszkodowania w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a w kwocie co najmniej trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia oraz zasądzenie od zobowiązanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów dojazdu na rozprawę w przypadku jej wyznaczenia w kwocie 50 km X 1,15 zł/km X 2 strony co stanowi 115 zł za każdą rozprawę stacjonarną. W uzasadnieniu skargi podniosła, że Burmistrz nie udzielił informacji publicznej na złożony wniosek. Poinformował, że udzieli informacji za 2 miesiące po analizie bliżej nieokreślonych danych w toczącym się postępowaniu. Zauważyła przy tym, że innym podmiotom w tym redakcji czasopisma [...] Burmistrz udzielił w przedmiotowym zakresie informacji publicznej przesyłając skany dokumentów, co spowodowało np. publikacje materiałów prasowych o inwestycji. Skarżąca podniosła, że jest takim samym podmiotem jak inne które już w/w informacje dostały i odmowa jej udzielenia stanowi przejaw szykanowania ze względu na status. Uzasadnia to wymierzenie grzywny w trybie art. 154 § 6 p.p.s.a co najmniej w stawce trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia. Ponadto w trybie art. 154 § 6 p.p.s.a Skarżąca wnosi o zasądzenie zadośćuczynienia co najmniej w stawce trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia wskazując iż w okolicznościach sprawy jest oczywistym iż doszło do uniemożliwienia zebrania materiału niezbędnego do podjęcia dalszych działań społecznych związanych z inwestycją. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie skargi. Wyjaśnił, że udzielił odpowiedzi na złożony wniosek pismem z dnia 27 lutego 2025r. Konieczność wydłużenia terminu wynikała z obowiązku analizy dokumentów mających zostać udostępnione pod kątem respektowania zasad ochrony danych osobowych oraz tajemnicy przedsiębiorstwa Inwestora. Podniósł także, że w dniu 12 marca 2025r. odbyło się spotkanie, na którym udzielono mieszkańcom wyczerpującej informacji oraz uzgodniono utworzenie dodatkowej zakładki na stronie internetowej Urzędu, gdzie zamieszczono dokumentację związaną z prowadzonym postępowaniem. Ponadto na dzień udzielania odpowiedzi na skargę nie istnieją dokumenty o nazwie "wniosek o ustalenie zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko" oraz "raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanej ustawy). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1b p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi - Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13; postanowienie NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 462/10; postanowienie NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 170/16). Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 1997 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) Przesądzenie powyższego i tym samym uznanie że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12). W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Burmistrz - co wynika z art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 146) jest organem gminy. Tym samym wnosić należy, że spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. W tym miejscu wymaga podkreślenia że tutejszy Sąd badał sprawę o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Dlatego też w dalszej części uzasadnienia powoła się na ocenę prawną zawartą w wyroku z 18 kwietnia 2023r, sygn. akt III SAB/Gl 58/23, którą podziela i uznaje za własną. W rozpatrywanej sprawie Skarżąca domagała się udostępnienia informacji w sprawie wszczętego postępowanie administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Uruchomienie zakładu do produkcji tarcz hamulcowych w L.", rejon [...] obwodnicy [...] i ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]" na wniosek inwestora – P. Sp. z o.o., między innymi ale nie jedynie: 5. Wniosku o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. 6. Wniosku o ustalenie zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko. 7. Karty informacyjna przedsięwzięcia. 8. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zaznaczenia wymaga, że zagadnienia związane z ochroną środowiska są przedmiotem szczególnego zainteresowania państwa. Wynika to już chociażby z zakresu regulacji z tego obszaru zamieszczonych w ustawie zasadniczej. W szczególności wskazać należy na art. 5 Konstytucji RP, według którego Rzeczpospolita Polska (...) zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono uwagę, że publiczny charakter sprawy ochrony środowiska potwierdza ustrojodawca w art. 74 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 20116 r. sygn. akt I OSK 462/15). Trzeba też wspomnieć o regulacji art. 74 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącej o tym, że ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Istotne znaczenie w rozpatrywanej ma art. 74 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z jego brzmieniem "Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska." Według art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zatem, mimo że żądane informacje odnoszą się do sprawy publicznej ochrony środowiska tj. stanowią informacje publiczne, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to przepisy tej ustawy nie znajdują w tym przypadku zastosowania. Zasady i tryb dostępu do żądanych we wniosku z dnia 27 lutego 2025r. informacji określa bowiem ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 1112). Z brzmienia jej art. 4 wynika, że "Każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą." Jednocześnie - według art. 8 ust. 1 ww. ustawy - władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Natomiast zasady udziału w społeczeństwa w podejmowaniu decyzji określone zostały w rozdziale 2 tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że okoliczność, iż Skarżąca powołała się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowiła przeszkody do rozpatrzenia przez organ wniosku na podstawie właściwych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Podana przez wnioskodawcę podstawa prawna nie może podważać stosowania normy ustawowej art. 1 ust. 2 u.d.i.p., na co wskazał NSA w wyroku z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 462/15. Zauważyć przy tym także wypada, że w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też że zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują (wyrok WSA w Białymstoku z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 60/22). Mając na uwadze powyższe dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności nie podjęcia działania, w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15; wyrok WSA w Białymstoku z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 60/22). Warto zauważyć naruszenie tych obowiązków prowadzi do stanu bezczynności (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4455/21). Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2512/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 160/22). Wobec przyjęcia przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że wniosek z 27 lutego 2025r. podlegał rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie(...) Burmistrz nie stwierdził, że nie posiada żądanej informacji (art. 19 ust. 2 przywołanej ustawy), nie udostępnił żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku (art. 14 ust. 1 powołanej ustawy), nie przedłużył terminu jego rozpatrzenia (art. 14 ust. 2 ustawy), jak również nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji o środowisku (art. 20 ust. 1 tej ustawy). Wobec tego stwierdzić należy o pozostawaniu Burmistrza w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z 27 lutego 2025r. Stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, a do zaistniałej sytuacji nie przyczynił się Skarżący. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 1 wyroku Sąd orzekł także na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącego nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała. Świadczy o tym reakcja Burmistrza na złożony przez Skarżącą wniosek i jego – wprawdzie nieprawidłowe – ale jednak zrealizowanie. Stanowi to naruszenie prawa, ale nie mające charakteru rażącego jego naruszenia. W punkcie 2 sentencji, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 2 Sąd zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i zasądził na rzecz Skarżącej koszty postępowania w kwocie 100 zł, na które składał się wpis od skargi w kwocie 100 zł. (pkt. 3 wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. NSA w wyroku z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (por. NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). Charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiają za zasadnością przyznania na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej. Z kolei przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. daje sądowi możliwość, a nie nakłada na sąd obowiązek, w przypadku uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie środki te pełnią. Zastosowanie art. 154 § 7 p.p.s.a. odbywa się zatem zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. W badanej sprawie Burmistrz nie prowadził postępowania z rażącym naruszeniem prawa, nie zaistniała więc uzasadniona konieczność zastosowania wobec niego dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych. W konsekwencji – w części dotyczącej żądania Skarżącej nałożenia grzywny oraz zasądzenia odszkodowania – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. (pkt. 4 wyroku).