III SAB/Gl 132/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój w przedmiocie przywrócenia drogi do stanu używalności postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 27 stycznia 2026 r. T. S. (dalej jako: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój po bezskutecznym wezwaniu do podjęcia czynności zmierzających do naprawienia stanu technicznego odcinka drogi stanowiącej własność Gminy Jastrzębie-Zdrój. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane enumeratywnie w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wymaga podkreślenia, że skarga na bezczynność lub przewlekłość organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1324/12; z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1620/12 oraz z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 737/10 - te i inne przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Oznacza to, że dopuszczalność skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Wskazać bowiem należy, że skarga na bezczynność lub przewlekłość organu ma zasadniczo dyscyplinować organ administracji publicznej do wydania indywidualnego aktu administracyjnego kończącego sprawę, otwierając drogę sądowoadministracyjną przez możliwość wniesienia skargi na ten indywidualny akt. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadanie te obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. W myśl art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 889) zwanej dalej – w skrócie- "u.d.p.", organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Jak stanowi natomiast ust. 2 pkt 4 tego przepisu, zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W tym miejscu należy podkreślić, że przeprowadzenie inwestycji gminnej w zakresie naprawy stanu technicznego odcinka drogi nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ nie dotyczy wykonania obowiązków związanych z realizacją interesów konkretnego podmiotu, dla którego to działania ustawa przewiduje określony tryb postępowania w indywidualnej sprawie, przewidziany w art. 3 § 2 pkt 8 lub pkt 9 p.p.s.a. Taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że z przepisów u.d.p. nie wynika dla gminy lub jej organów obowiązek niezwłocznego podjęcia wnioskowanych przez mieszkańców gminy czynności w zakresie budowy lub modernizacji konkretnej drogi gminnej. Zniszczenie drogi gminnej nie stanowi bowiem indywidualnej sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie wymaga wydania aktu władczego ze strony organu administracji publicznej. Przepisy prawa materialnego nie statuują takiego uprawnienia skarżącego polegającego na żądaniu podjęcia przez organ w trybie administracyjnym czynności zmierzających do naprawienia dróg gminnych ani też uprawnienia wyegzekwowania od organu realizacji ww. obowiązku. Sąd nie może zatem nakazać organowi takiego działania jak wnioskowane w skardze (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2234/13). Nie można zatem skutecznie wnieść skargi na bezczynność organu w sprawie, w której brak jest materialnoprawnej podstawy do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Skoro zatem brak jest przepisu powszechnie obowiązującego prawa publicznego, dającego podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ w zakresie objętym kontrolą sądu administracyjnego (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt VII SAB/Wa 132/20 i z dnia 28 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 249/22). Dochodzone w skardze działanie organu nie dotyczy także innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dla rozpoznawanej sprawy oznacza to, że wniesiona skarga była niedopuszczalna, gdyż nie dotyczyła bezczynności organu w sprawie indywidualnych obowiązków lub uprawnień skarżącego, a więc takiej która mogłaby być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a..