III SAB/Gl 194/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Dorota Fleszer po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi N. P. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP cudzoziemca 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku strony w terminie 14 dni od daty zwrotu akt; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4) w pozostałej części skargę oddala. N. P. (dalej: skarżąca, strona), działając przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody [...] (dalej: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] r. o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: K.p.a.), poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; 3. przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 4. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniosła, że [...] r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Pomimo upływu 17 miesięcy od daty złożenia wniosku, organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, jak również nie podjął innych czynności zmierzających do rozpoznania złożonego wniosku, co uniemożliwia stronie złożenie nowego wniosku. W toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 K.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia łub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z uwagi na fakt, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu a termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, należy przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującymi normami. W tej sytuacji zasadnym jest żądanie przyznania sumy pieniężnej jako swoistego zadośćuczynienia. Organ administracji odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że wniosek strony wpłynął do organu [...] r. Pełnomocnik strony [...] r. złożył ponaglenie. Postanowieniem z [...] r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do [...] r. Tymczasem skarga na bezczynność wpłynęła do organu [...] r. Jednocześnie z rejestru [...] wynika, że strona [...] r. złożyła kolejny wniosek do Wojewody [...] na pobyt czasowy, a sprawa została przekazana zgodnie z właściwością miejscową do Wojewody [...]. Pismem z [...] r. strona została wezwana do osobistego stawiennictwa w dniu [...] r., celem pobrania odcisków linii papilarnych oraz uzupełninia braków formalnych. W wyznaczonym terminie strona nie pojawiła się. Równocześnie [...] r. strona zwróciła się z prośbą o przesłanie dokumentów do Wojewody [...]. Pismem z [...] r. zwrócono się z pytaniem do pełnomocnika strony, pod jakim adresem strona zamieszkuje, a [...] r. uzyskano informacje, że na terenie właściwości Wojewody [...]. Następnie organ wskazał, że wszystkie wpływające do urzędu wnioski rozpatrywane są według daty wpływu. Dodatkowo zaakcentował, że począwszy od [...] r. liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy przypadająca na każdego pracownika stale rośnie i pomimo dołożenia wszelkich starań nie jest możliwe szybsze wszczęcie postępowania, a następnie wydanie decyzji w ustawowym terminie, w ramach obowiązującego normatywnego czasu pracy. Organ administracji zwrócił jednocześnie uwagę, że wprowadzenie z dniem [...] r. stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii znacząco wpłynęło na funkcjonowanie Urzędu Wojewódzkiego. Wprowadzono wówczas ograniczenia w przypadku cudzoziemców wysyłających wnioski pocztą lub składających je w skrzynkach podawczych bowiem terminy uzupełnienia braków formalnych wniosków (osobiste stawiennictwo w urzędzie czy złożenie odcisków linii papilarnych) są wyznaczane w formie pisemnej lub telefonicznej zgodnie z kolejnością wpływu wniosku. Wskazane okoliczności, zdaniem organu, dowodzą że brak jest podstaw do uznania, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wydłużony czas oczekiwania na rozpatrzenie sprawy jest wynikiem stałego napływu dużej ilości wniosków i przejściowymi brakami kadrowymi spowodowanymi absencją chorobową pracowników w sytuacji pandemii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a) p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z kolei z rażące naruszenie prawa jest stanem, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. (por. m.in. wyroki NSA z: dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; 30 stycznia 2020 r., II OSK 2613/19; 17 marca 2020 r., II OSK 3820/19). Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu. Jak jednoznacznie wynika z akt sprawy wniosek o wydanie zezwolenia na pracę i pobyt czasowy został złożony [...] r. i nie został załatwiony do dnia złożenia skargi tj. do [...] r. Mając na uwadze treść art. 35 § 3 K.p.a. wskazać trzeba, że w maksymalnym określonym w nim terminie rozpoznania sprawy (dwa miesiące) organ nie zdążył nawet wezwać strony do uzupełnienia wniosku. Pierwsza czynność w sprawie wyznaczenia terminu na usunięcie braków wniosku została podjęta dopiero [...] r. (tj. po upływie 17 miesięcy od daty złożenia wniosku). Tym samym nie ulega wątpliwości, że organ przekroczył termin ustawowy na załatwienie sprawy. W tym stanie rzeczy stwierdzić przyjdzie, że skarga okazała się zasadna w zakresie stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż w ustawowym terminie (dwóch miesięcy) nie podjął żadnych czynności w sprawie. W tym miejscu przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 149 § 1a) p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie sąd stwierdza, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa", stanowiącego podstawę orzeczenia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2014 r., I OSK 2075/14). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że w sytuacji przekroczenia przez organ ustawowego terminu do załatwienia sprawy dla orzeczenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa decyduje nie tylko przedmiot sprawy. Oceniając tę kwestię należy bowiem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności związane z bezczynnością, również okres jej trwania. W orzecznictwie wskazuje się, że bezczynność o charakterze rażącym ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (por. np.: wyroki NSA z: 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1415/19; 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14, publ.: CBOSA). Tym samym dla uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa nie wystarczy wyłącznie, aby organ przekroczył ustawowy termin jej rozpoznania, gdyż konieczne jest takie zaistnienie takich uchybień, które będą miały szczególnie duży ciężar gatunkowy. Istotne również będą takie okoliczności jak oczywiste lekceważenie wniosków skarżącego i jawny braku woli do załatwienia sprawy, a także ewidentne niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17; 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, publ.: CEBOIS). Odnosząc te rozważania do rozpoznawanej sprawy, Sąd nie uwzględnił przytoczonych przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności: znaczny wzrost ilości spraw w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy oraz ograniczenia pracy urzędu w związku z epidemią, albowiem zwłoka w podjęciu pierwszej czynności od daty wpłynięcia wniosku wynosi 17 miesięcy i zwłoka taka nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Ponadto na dzień orzekania organ nie poinformował tut. Sądu, czy załatwił już wniosek skarżącej. Zatem Sąd przyjął, że wniosek z [...] r. nie został załatwiony. W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt. Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi administracji grzywny oraz sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Podkreślić należy, że zasadność zastosowania tego środka prawnego pozostawiona została uznaniu sędziowskiemu a jego zastosowanie jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA, wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 387/20, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności zaś funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu w wystarczającym stopniu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości [...] zł, na które składa się: wpis sądowy w wysokości [...] zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym, w kwocie [...] zł, ustalone na postawie § 14 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku.