IV SA/Gl 101/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi N.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. odmówił N.S. przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Decyzja wydana została w oparciu o art. 20 ust. 3, art. 2 pkt 4 oraz art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm., dalej ustawa), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959) i Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3). W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 15 b ustawy o świadczeniach rodzinnych z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1000 zł na każde dziecko. Jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 922 zł. Wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka, a w przypadku gdy wniosek dotyczy dziecka objętego opieką prawną, opieką faktyczną albo dziecka przysposobionego- w terminie 12 miesięcy od dnia objęcia dziecka opieką albo przysposobienia nie później niż do ukończenia 18 roku życia. Zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15 b ust. 5 i 6 ustawy). Biorąc pod uwagę zacytowane wyżej przepisy organ podniósł, że strona nie spełniła ustawowych przesłanek do przyznania zapomogi, bowiem dostarczone przez nią zaświadczenie lekarskie z dnia 24 października 2014 r. potwierdza, że pod opieką medyczną pozostawała od 12 tygodnia ciąży. Jednocześnie organ stwierdził, że ustawa nie przewiduje żadnych odstępstw od ustalonych warunków przyznania tego świadczenia, a decyzja wydawana w sprawie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. W odwołaniu N.S. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, wnosząc jednocześnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołująca oświadczyła, że powodem zgłoszenia się do lekarza prowadzącego ciążę dopiero w 12 tygodniu był fakt, że wcześniej nie miała podstaw aby przypuszczać, że jest w ciąży. Poinformowała, że w sierpniu 2013 r. urodziła syna. Podczas wizyty kontrolnej lekarz zalecił kolejną wizytę po wystąpieniu miesiączki. Brak przez kilka miesięcy menstruacji u odwołującej nie wywołało jej niepokoju, bowiem zgodnie z informacją uzyskaną od lekarza karmienie naturalne może zatrzymać miesiączkowanie. Odwołująca podniosła również, że do lekarza zgłosiła się w marcu 2014 r. zaniepokojona zmianą swoich kształtów. Dopiero wtedy lekarz stwierdził ciąże, jednak ze względu na brak miesiączki niemożliwe było dokładne ustalenie daty porodu, a przybliżony tydzień ciąży został ustalony na podstawie badania USG. Odwołująca zaakcentowała, że od tego czasu ciąża jak i 3 poprzednie były prowadzone pod stałą opieką lekarza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...], na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.), zaskarżone orzeczenie utrzymało w mocy. W motywach uzasadnienia Kolegium przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania oraz prawne regulacje przedmiotu sprawy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wobec faktu, iż N.S. pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży, nie została spełniona przesłanka konieczna uprawniająca do przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W ocenie Kolegium zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogły zostać uwzględnione, gdyż nie przewidują tego przepisy prawa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze N.S. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a to art. 15 b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 32 i 71 Konstytucji RP przez przyjęcie tylko językowego brzmienia przepisu ustawy, pomijając wykładnię celowościową, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną do 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną opieką lekarską oraz naruszenie prawa procesowego polegającego na naruszeniu art. 7, 8, 77 oraz 80 k.p.a., polegające na niewyczerpujacym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy okoliczność, że skarżąca nie pozostawała pod opieką medyczną do 10 tygodnia ciąży wynikało z winy skarżącej, czy też były to przyczyny obiektywne uniemożliwiające jej rozpoznanie u siebie ciąży, jak również nie uznanie w wystarczającym stopniu wyjaśnień skarżącej wskazujących, że przyczyna niedochowania terminu była niezależna od niej. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe uznano, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca przyznania świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Podstawę prawną wydania decyzji stanowią przepisy art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych regulujące warunki przyznawania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Z przepisów art. 15b ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka w wysokości 1000 zł przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka w sytuacji, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1922 zł. Przepis art. 15b ust. 5 ustawy dodatkowo stanowi, że powyższa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, przy czym w myśl art. 15b ust. 6 ustawy pozostawanie pod opieką medyczną potwierdzić należy zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną, według wzoru ustalonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. (Dz.U. Nr 183, poz. 1234). W niniejszej sprawie organy bezspornie uznały, iż skarżąca spełniła kryterium dochodowe określone w przepisie art. 15b ust. 2 ustawy, a spór jaki powstał na gruncie tej sprawy dotyczył warunku określonego w art. 15b ust. 5 ustawy. Co do tej przesłanki organy zgodnie uznały, że skarżąca nie dochowała określonego ww. przepisem terminu poddania się opiece medycznej i z tego powodu odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia. W tym miejscu należy zasygnalizować, że zasadniczym celem wprowadzenia przez ustawodawcę unormowania polegającego na uzyskaniu przez rodziców czy też opiekunów dziecka dodatkowego wsparcia finansowego związanego z urodzeniem się dziecka była chęć zmotywowania kobiet do jak najwcześniejszego zgłaszania się do lekarza lub położnej, a w następnej kolejności – systematycznego zgłaszania się na kolejne badania kontrolne, a więc do właściwej troski i dbałości o przebieg ciąży. W uzasadnieniu do projektu tej regulacji wskazano bowiem, że jej intencją jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (vide: druki nr 630 i nr 885 Sejmu VI kadencji; dostępne na stronie http://orka.sejm.gov.pl). Niewątpliwie, pozostawanie pod systematyczną opieką medyczną pozwala na kontrolę przebiegu ciąży i tym samym umożliwia zapobieganie powikłaniom, a w każdym razie zmniejsza ryzyko ich powstania. Wobec tak określonego celu tej regulacji, na pełną aprobatę zasługuje prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż wykładnia przepisu art. 15b ust. 5 ustawy nie powinna ograniczać się wyłącznie do jego literalnego brzemienia. Wypełnienie obowiązku badania przyszłej matki i dziecka nie może być bowiem oceniane z pominięciem obiektywnych możliwości jego realizacji przez kobietę w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Koniecznym wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni przepisu art. 15b ust. 5 ustawy, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, ale w późniejszym okresie były już objęte systematyczną (w każdym trymestrze) opieką medyczną. Analizowany przepis wprowadza wprawdzie ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tego przepisu nie można tracić z pola widzenia rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było, jak już zasygnalizowano wyżej, zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Strona nie może bowiem ponosić negatywnych skutków związanych z długimi terminami oczekiwania na wizytę lekarską w ramach bezpłatnej, publicznej opieki zdrowotnej czy niemożnością samodzielnego zdecydowania o poddaniu się opiece lekarskiej i konsekwencji uzyskania wymaganego zaświadczenia lekarskiego. Znajduje to uzasadnienie w obowiązku nałożonym na władze publiczne przez art. 68 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej kobietom ciężarnym. Taki pogląd wyrażany jest w dominującym orzecznictwie sądowadministracyjnym (wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1004/14 oraz z dnia 13 maja 2014 r,. sygn. akt II SA/Bd 336/14; WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1022/13; WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 223/13; WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 580/13 oraz WSA w Warszawie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 603/13, WSA w Bydgoszczy z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 241/15 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przy dokonaniu bowiem wyłącznie literalnej wykładni przepisu art. 15b ust. 5 ustawy doszłoby do sytuacji, że każde przekroczenie określonego w tym przepisie terminu, eliminowałoby wnioskodawczynię z kręgu osób, którym służy omawiane świadczenie. W konsekwencji oznaczałoby to pominięcie i zignorowanie sytuacji, kiedy z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować tego terminu. Z podobną oceną sytuacji będziemy mieli do czynienia w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni (z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). W tych okolicznościach niezbędnym więc jest przeprowadzenie takiej wykładni omawianego przepisu, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 509/15, dostępny w bazie orzeczeń CBOIS). W kontekście poczynionych rozważań zauważyć należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy pominęły akceptowaną w judykaturze prokonstytucyjną wykładnię dokonaną na gruncie art. 15b ust. 5 ustawy, przypisując decydujące znaczenie wyłącznie faktowi pozostawania skarżącą pod specjalistyczną opieką medyczną dopiero od 12 tygodnia ciąży. Tymczasem rolą organów, jak zasygnalizowano już wyżej, było również wzięcie pod uwagę okoliczności, dla których skarżąca znalazła się pod opieką lekarza z dwutygodniowym opóźnieniem. Powód takiego stanu rzeczy został przedstawiony przez skarżącą we wniesionym odwołaniu. Skarżąca o fakcie bycia w ciąży dowiedziała się w marcu 2014 r., kiedy to zgłosiła się do lekarza zaniepokojona swoimi zmieniającymi się kształtami. Skarżąca nie przypuszczała wcześniej, że może być w ciąży, bowiem ze względu na naturalne karmienie syna nie miesiączkowała. W świetle powyższych okoliczności nie można zdyskwalifikować twierdzeń skarżącej co do przyczyny zgłoszenia się przez nią do ginekologa dopiero w 12 tygodniu ciąży. Koniecznym wydaje się bowiem przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Brak ustaleń w wyżej wskazanym kierunku świadczy o braku wszechstronnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co skutkowało naruszeniem przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza zaświadczenia lekarza ginekologa, wszechstronnie wyjaśnią okoliczności i przyczynę zgłoszenia się skarżącej do lekarza ginekologa dopiero w 12 tygodniu ciąży. Wyjaśnienie sprawy w omówionym zakresie jest niezbędne dla właściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwzględnieniem wykładni dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.