IV SA/Gl 181/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Rudzie Śląskiej na uchwałę Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 29 października 2001 r. nr 762/XLIV/2001 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych – zasad pobierania opłat za świadczenia przedszkoli publicznych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 3 – w całości, § 5 w części dotyczącej opłaty stałej oraz § 6 w części dotyczącej ulg i zwolnień określonych w punkcie I podpunkty 2.2 i 3 jej załącznika nr 2. Uchwałą Nr 762/XLIV/2001 Rady Miejskiej w Rudzie Śląskiej z dnia 29 października 2001r. ustalono zasady pobierania opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Miasto Ruda Śląska. Jako podstawę prawną uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 pkt 4, art. 41 ust. 1, i art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 1996r. Nr 13 poz. 74 z późn. zm.) w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 1996r. Nr 67 poz. 329 z późn. zm.). W jej § 1 ustalono odpłatność za wyżywienie, na co składać się miała dzienna stawka żywieniowa i opłata stanowiąca częściową rekompensatę kosztów poniesionych w procesie przygotowania posiłków. W § 3 ustalono opłatę stałą stanowiąca częściową rekompensatę kosztów poniesionych w procesie przygotowania posiłków, jako 15% wysokości pełnego średniego kosztu miesięcznego poniesionego przez budżet Miasta Ruda Śląska (z wyłączeniem wydatków na inwestycje) na utrzymanie 1 dziecka w prowadzonych przez Miasto przedszkolach pomniejszone o wartość wpłat rodziców za poprzedni rok budżetowy. W § 4 ustalono dzienną stawkę żywieniową przypadającą na 1 dziecko w wysokości 4 zł. W § 5 przewidziano, iż wysokość opłaty stałej i dziennej stawki żywieniowej będzie aktualizowana na dzień 1 września każdego roku. § 6 uchwały nakazywał ustalenie zasad udzielania ulg i zwolnień od opłaty w jej załączniku nr 2. Opisany akt został uchylony uchwałą Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 5 października 2010r. Nr 1183/LXXI/2010. Uchwała Nr 762/XLIV/2001 zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargą sporządzoną w dniu 4 stycznia 2011r. przez Prokuratora Rejonowego w Rudzie Śląskiej Skarżący zakwestionował regulację zawartą w § 1 zdanie –"opłata stanowiąca częściową rekompensatę kosztów poniesionych w procesie przygotowania posiłków" oraz § 3 i § 5 uchwały, w których określono wysokość opłaty stałej oraz warunki aktualizacji jej wysokości, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności. Skarżący zarzucił Radzie Miasta Ruda Śląska istotne naruszenie art. 67a ust. 4 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz.2572 z późn. zm.) poprzez ustalenie, że odpłatność za wyżywienie dzieci w przedszkolach zawiera również opłatę stanowiącą częściową rekompensatę kosztów poniesionych w procesie przygotowania posiłków w wysokości 15% pełnego średniego kosztu miesięcznego poniesionego przez budżet Miasta Ruda Śląska (z wyłączeniem wydatków na inwestycje) na utrzymanie 1 dziecka w prowadzonych przez Miasto przedszkolach pomniejszone o wartość wpłat rodziców za poprzedni rok budżetowy, aktualizując tę opłatę stałą z dniem 1 września każdego roku. W skardze zwrócono uwagę na charakter prawny zaskarżonego aktu stwierdzając, iż jest to akt prawa miejscowego wydawany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, wobec którego sąd administracyjny stosuje sankcję w postaci stwierdzenia nieważności. Uzasadniając postawione zarzuty skarżący przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 7 lipca 2009r. sygn. akt I OSK 1450/08 które potwierdzało, iż przy interpretowaniu art. 67a ustawy o systemie oświaty ma zastosowanie jej art. 3 pkt 1. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 5 wymienionego aktu zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, tak jak i szkół należy do zadań własnych gminy i trudno przyjąć, by ustawodawca w sposób zamierzony i celowy postawił w gorszej sytuacji rodziców dzieci w wieku przedszkolnym, które nie mogą uchylić się od opłaty za wyżywienie, naliczanej w sposób mniej korzystny niż w szkole, gdzie wyżywienie jest nieobowiązkowe. Skarżący zauważył, iż przepis art. 67a ustawy o systemie oświaty dodany został przez ustawę z dnia 7 września 2007r. (Dz. Nr 181 poz.1292), wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2008r. Cytując jego brzmienie art. 67 ust. 3 skarżący zwrócił uwagę, iż do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej (przedszkolnej) nie wlicza się wynagrodzeń pracowników. Przywołując ponownie treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2009r. sygn. akt I OSK 1450/08 skarżący zauważył, iż opłaty za korzystanie z posiłku w stołówce przedszkolnej, zgodnie z art. 67 a ust. 4 ustawy o systemie oświaty powinny być ustalone przez radę gminy, jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. Pozostałe koszty, takie jak wynagrodzenie pracowników, składki naliczone od ich wynagrodzenia oraz nakłady na utrzymanie kuchni powinny obciążać organ prowadzący. W ocenie skarżącego Rada Miasta Ruda Śląska określiła opłatę stałą za przygotowanie posiłków dla dzieci oraz czynniki składające się na tę opłatę naruszając art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Określenie opłaty, jako "rekompensaty kosztów poniesionych w procesie przygotowania posiłków" bez ustalenia, co konkretnie na tę opłatę się składa, stanowiło w opinii autora skargi, wyraźne naruszenie wskazanego przepisu. Opłata ta nadto zawierać miała elementy, które wedle ustawodawcy nie mogą składać się na koszt korzystania z posiłków w stołówce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 67a ust. 4 nie obowiązywał. Wprowadzony został do ustawy o systemie oświaty na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 września 2007r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 181 poz. 1292) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2008r. Z tych przyczyn twierdzenie, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały naruszono wskazany przepis uznano za niezasadne. Zwrócono jednocześnie uwagę, iż podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, według którego opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustalała rada gminy. Żaden przepis obowiązujący w czasie uchwalania aktu nie przewidywał ograniczenia w ustalaniu opłat, jak to ma miejsce w aktualnie obowiązującym art. 67a ust. 4. Odnosząc się do zaprezentowanego w skardze stanowiska, co do stosowania art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty również do przedszkoli organ stwierdził, iż nie jest to jednoznaczne stanowisko i zaprezentował odmienny pogląd wywodząc go z treści art. 14 ust. 6 ustawy o systemie oświaty obowiązującego od dnia 1 września 2010r. Zdaniem organu ustawodawca wprowadził tę normę w celu usunięcia wątpliwości, co do zasad ustalania opłat za wyżywienie w przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego, co jednocześnie pozwala przyjąć, iż dotychczasowa regulacja nie dawała podstaw do zastosowania art. 67a ust. 4 w stosunku do przedszkoli. W ocenie organu do dnia 1 września 2010r. nie można było mówić o sprzeczności zaskarżonej uchwały z normą zawartą w art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zwrócono także uwagę na zapis art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. Nr 148 poz. 991) określający, iż dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1, zachowują moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011r. Wyjaśniono, iż uwzględniając przywołane regulacje prawne Miasto Ruda Śląska podjęła w dniu 5 października 2010r. uchwałę Nr 1183/LXXI/2010 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach, dla których organem prowadzącym jest Miasto Ruda Śląska. Uchwała ta w § 7 ust. 1 uchyliła zaskarżony akt z dniem jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) art.1 § 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jest zatem właściwy do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Kontrola zgodności z prawem działania organów administracji publicznej, a w tym organów samorządu terytorialnego, nie następuje z urzędu lecz wymaga zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego skargą złożoną przez uprawniony podmiot. Niewątpliwie z regulacji zawartej w art. 50 § 2 p.p.s.a w związku z art. 5 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 7 poz. 39 ) wynika uprawnienie prokuratora do realizacji środków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a w tym uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Termin do wniesienia skargi przez prokuratora wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, bądź sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi; termin ten nie ma zastosowania do skargi na akt prawa miejscowego. Akt taki można zaskarżyć w każdym czasie (por. Komentarz do art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Niewątpliwie zaskarżony akt ma charakter prawa miejscowego. Wskazane konstatacje umożliwiają podjęcie dalszych, merytorycznych rozważań, co do słuszności zarzutów postawionych w skardze i oceny tam przedstawionego stanowiska Prokuratora. Wcześniej jednakże, wobec stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, należało ocenić, czy w istocie sprawa stała się bezprzedmiotowa. Organ podniósł bowiem, iż w chwili wniesienia skargi zaskarżona uchwała już nie obowiązywała, gdyż uchylona została uchwałą Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 5 października 2010r. Nr 1183/LXXI/2010. Stwierdzić przyjdzie jednak, iż uchwała ta niewątpliwie istniała w obrocie prawnym i jako powszechnie obowiązujące w tym czasie prawo wywoływała skutki prawne. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez ten sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała była stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Zaskarżenie uchwały samorządu terytorialnego ma na celu stwierdzenie jej nieważności ex tunc. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął przed wydaniem zaskarżonego wyroku, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767) Podobnie też Trybunału Konstytucyjny, w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Z tych więc względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił stanowiska organu i uznał sprawę za nadającą się do jej merytorycznego prowadzenia. Jak wynika z treści złożonej skargi, skarżący wskazał, jako naruszony art. 67a ust. 4 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz.2572 z późn. zm.). Przyznać należy w tym miejscu rację organowi, iż przepis art. 67a ustawy o systemie oświaty został wprowadzony w życie z dniem 1 stycznia 2008r. na mocy ustawy z dnia 7 września 2007r. o zmianie ustawy o systemie oświaty ( Dz. U. nr 181 poz. 1292). Nie obowiązywał przeto w chwili uchwalania zaskarżonego aktu. Tymczasem, kontrolując legalność działań organów administracji, w tym wydawanych przez nie uchwał, sąd administracyjny ocenia ich zgodność z prawem na podstawie przepisów obowiązujących w dacie ich podejmowania. Sądowej oceny legalności zaskarżonego aktu nie można było przeto dokonywać w aspekcie przepisu art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a zarzut naruszenia tej normy prawnej traktować trzeba, jako chybiony. Co zauważa się wcześniej, wszczęcie postępowania sądowoadministarcyjnego następuje wyłącznie jako rezultat skutecznie wniesionej skargi. Jednakże już po uruchomieniu postępowania, sąd administracyjny nie jest związany postawionymi w niej zarzutami, a upoważniony jest do badania zaskarżonego aktu również z urzędu. Może zatem kontrolować zaskarżony akt wykraczając poza postawione w skardze zarzuty i uwzględnić skargę z tytułu innych uchybień, niż przedstawione przez stronę skarżącą (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Powyższe nakazywało Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzić sądową kontrolę legalności zaskarżonego aktu z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu 29 października 2001r. Była to data jego uchwalenia. W zaskarżonej uchwale, jako podstawę prawną przywołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 pkt 4, art. 41 ust. 1, i art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 1996r. Nr 13 poz. 74 z późn. zm.) w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 1996r. Nr 67 poz. 329 z późn. zm.). W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, które wynika z ustawy o samorządzie gminnym oraz ustaw szczególnych. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą o systemie oświaty, między innymi zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi należy do zadań własnych gmin. W punkcie wyjścia rozważań należy zatem ustalić zakres prawnych obowiązków i uprawnień gminy związanych z prowadzeniem przedszkoli. Wymaga to sprecyzowania zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i wynikającego z niego zakresu obowiązków gminy względem przedszkola. Przepis art. 14 ust. 5 ustawy, w jego brzmieniu na dzień podejmowania kontrolowanej uchwały, stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, z uwzględnieniem zapisu zawartego w art. 6 ust. 1, określającego przedszkole publiczne, jako prowadzące bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Przywołana norma stwarzała zatem po stronie rady gminy uprawnienie do nałożenia na rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola publicznego prowadzonego przez gminę odpłatności za usługi wykraczające ponad podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) określał podstawy programowe wychowania przedszkolnego oraz czas przeznaczony na ich realizację. Wyżywienie dzieci przedszkolnych nie mieściło się w zakresie zadań objętych podstawą programową, a zatem rada gminy upoważniona była do ustalenia opłat z tego tytułu. W tym miejscy należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa. Bezwzględnie, pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii - podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. W ocenie składu orzekającego taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157). Wykładnia literalna art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty również prowadzi do wniosku, iż rada gminy może na podstawie zawartego w tej normie upoważnienia ustalić opłaty jedynie "za świadczenia". Musi więc kierować się zasadą ekwiwalentności. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest przeto wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. W zaskarżonej uchwale określono należność za wyżywienie dzieci przedszkolnych przy użyciu dwóch elementów opłaty. Jedną z nich była stawka żywieniowa oznaczona, jako 4 zł (§ 4 uchwały). Drugą określono, jako opłatę stanowiącą częściową rekompensatę kosztów poniesionych w procesie przygotowania posiłków. Zgodzić się przyjdzie, iż w czasie podejmowania kontrolowanego aktu brak było wskazań prawnych, co do sposobu ustalania odpłatności za świadczenia wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w drodze stosowania prawa doszło do ugruntowanej interpretacji przepisu art. 14 ust. 5. Uznano, iż uprawnienie rady gminy wynikające z treści art. 14 ust. 5 ustawy, sprowadza się do określenia wysokości konkretnych opłat za konkretnie nazwane poszczególne świadczenia, przez szczegółowe wykazanie za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Ich określenie powinno zostać poprzedzone kalkulacją ekonomiczną. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona z tego mianowicie powodu, że brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006r., IV SA/Wr 94/06, publ. NZS 2006/6/113, z dnia 30 maja 2007r., IV SA/Wr 122/07, publ. Dz. U Woj. Doln. 2007/286/3581, czy z dnia 5 lutego 2008r. III SA/Wr 622/07, pobl. OwSS 2008/2/43). Podzielając w pełni prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, iż zapis § 3 zaskarżonej uchwały nie odpowiada przedstawionym wymaganiom. Opłata za korzystanie dzieci przedszkolnych z posiłków w okresie podejmowania kontrolowanego aktu nie była co prawda ograniczona poprzez brak możliwości wliczania do niej wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Tym samym organ był uprawniony uwzględnić w opłacie, obok kosztów produktów, także koszty przygotowania i wydawania posiłku, o czym mowa w § 1 zaskarżonej uchwały. Koszty te jednak powinny być w takim przypadku skalkulowane i precyzyjnie określone. Nie można uznać za prawidłową realizację upoważnienia dla rady gminy do określenia wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, o czym mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, ustanowienie opłaty, jako 15% wysokości pełnego średniego kosztu miesięcznego poniesionego przez budżet Miasta Ruda Śląska (z wyłączeniem wydatków na inwestycje) na utrzymanie 1 dziecka w prowadzonych przez Miasto przedszkolach pomniejszone o wartość wpłat rodziców za poprzedni rok budżetowy. Koszt utrzymania dziecka w przedszkolu nie zamyka się w nakładach na przygotowanie jego wyżywienia lecz obejmuje szereg innych jeszcze wydatków. Opłata ustalona przez Radę Miasta Ruda Śląska nie jest zatem opłatą o charakterze ekwiwalentu za świadczenie w postaci posiłku przeznaczonego dla dzieci przedszkolnych lecz stanowi o określonej ryczałtowo partycypacji rodziców dziecka w ogólnych, ponoszonych przez jednostkę prowadząca przedszkole kosztach utrzymania dziecka W konsekwencji powyższej konstatacji należało również uwzględnić żądanie skarżącego w zakresie § 5 uchwały, w części, w jakiej odnosi się do opłaty stałej określonej w § 3 kontrolowanego aktu. W ramach dalszej kontroli zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za słuszne zauważyć, iż realizacja upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy nie może ograniczać się do wskazania konkretnych kwot opłat za świadczenia przekraczające minimum programowe ale powinna obejmować unormowania, z których wynikałoby precyzyjnie, w jakich sytuacjach opłata nie jest wymagana i na jakich zasadach oraz w jakiej wysokości podlega zwrotowi. Umieszczenie w załączniku do uchwały zasad ponoszenia opłaty i zwalniania od obowiązku jej ponoszenia nie spełnia standardów poprawnej legislacji. To uchybienie nie stanowiło jednak istotnego naruszenia prawa wymagającego stwierdzenia nieważności regulacji zawartej w załączniku do zaskarżonej uchwały. Zastrzeżenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywołał natomiast zapis jego pkt I. 2.2., w którym ograniczono zwrot opłaty za każdy dzień nieobecności dziecka w przedszkolu do kwoty wniesionej na pokrycie kosztów surowca. Jest oczywiste, iż usługi świadczone przez przedszkola wymagają ze strony gminy stałych wydatków. Są nimi koszty osobowe i rzeczowe. Konieczność funkcjonowania przedszkola również w przypadku nieobecności niektórych z uczęszczających do niego dzieci jest obiektywnie uzasadniona, a konsekwencją tego jest zasadność określonych wydatków stałych. Gdyby więc opłaty za świadczenia przedszkoli, odnoszące się do kosztów poniesionych w procesie przygotowania posiłku, zostały przez Radę Miasta w Rudzie Śląskiej, zgodnie z zasadą ekwiwalentności, odpowiednio skalkulowane, a kalkulacja ta została wyeksponowana w uchwale, byłoby możliwe odczytać ratio pkt I.2.2. załącznika zaskarżonej uchwały. Jednakże uchwała Rady Miejskiej w Rudzie Śląskiej Nr 762/XLIV/2001 z dnia 29 października 2001r. nie spełnia wskazanych wymagań, a analiza pkt I.2.2 załącznika do uchwały w związku z jej § 3 nie pozwala na uznanie, iż przyjęte kryterium zróżnicowania wysokości opłaty w stosunku do dzieci nieobecnych pozostaje w racjonalnym związku z potrzebami przedszkola. Treść regulacji zawartej w pkt I.2.2. załącznika ma tym samym charakter arbitralny i nie dający się wyprowadzić w sposób logiczny z pozostałych zapisów zaskarżonego aktu. Stwierdzenie nieważności pkt I ppkt 3 załącznika nr 2 do uchwały stanowi konsekwencje uznania za nieważnej regulacji przedstawionej w § 3 tego aktu. Zakwestionowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny regulacja nie spełnia przeto wymagań w zakresie obowiązku właściwej konkretyzacji i ekwiwalentności opłaty publicznej ustalanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji jej uchwalenia przez Radę Miasta Ruda Śląska doszło do naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w jej brzmieniu z dnia wydania zaskarżonego aktu. Dostrzeżone uchybienia odpowiadają w pełni sprzeczności z prawem, o której mowa w treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc stanowią o konieczności uwzględnienia wniesionej skargi. Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (I OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Nakazuje to Sądowi, mimo, iż od czasu podjęcia zaskarżonej uchwały upłynęło więcej niż rok stwierdzić nieważność jej zaskarżonej części. Art. 94 ust 1. ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) określa bowiem, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił dodatkowo, biorąc pod uwagę pogląd organu samorządu terytorialnego przedstawiony w odpowiedzi na skargę, iż zgodnie z treścią art. 3 ustawy o systemie oświaty, ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole. Na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 września 2007r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. nr 181, poz. 1292) z dniem 1 stycznia 2008r. wprowadzono do ustawy nowy przepis – art. 67 a dotyczący organizacji i funkcjonowania szkolnych stołówek. Określił on w swoim ust. 2, że korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne, a zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat ustala organ prowadzący szkołę. Już wówczas orzecznictwo sądowoadministracyjne, opierając się na cytowanej wyżej treści art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty przyjęło, że regulacja zawarta w art. 67 a ust. 2 winna być odczytana, jako odnosząca się również do przedszkoli. Powyższe oznacza, że od chwili wejścia w życie wspomnianej nowelizacji ustawy orzecznictwo przyjmowało, że przy stosowaniu art. 14 ust. 5, traktowanego jako przepis ogólny należy uwzględnić treść art. 67a ustawy jako przepisu szczególnego, a problem ten wydaje się być już przesądzony przez judykaturę (przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 września 2008r. sygn. akt IV SA/Wr 291/08, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2008r., IV SA/Gl 456/08 ). Mając powyższe względy na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie orzekając o wykonalności ze względu na wcześniejsze uchylenie zaskarżonej uchwały. .