IV SA/Gl 294/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Miliczek - Ciszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku nr [...]. J. S. (dalej "strona" lub "skarżąca") w dniu 19 stycznia 2016 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Z. (dalej "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem R. S. Decyzją z dnia [...]nr [...]organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając to rozstrzygnięcie opisał ustalenia dowodowe poczynione w sprawie. W tym zakresie wskazał, że mąż strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] wydanym w dniu [...] przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z. na okres do 31 grudnia 2018 r. Z orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje od 17 lutego 2015 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 grudnia 2015 r. Ponadto podał, że z oświadczenia strony wynika, że strona nie pracuje i sprawuje osobistą opiekę nad mężem. Organ przytoczył obowiązujące przepisy i wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przyznane być nie może, ponieważ niepełnosprawność męża strony istnieje od 55 roku życia, a strona nie spełnia warunków określonych w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 114), zwanej dalej też "ustawą". W odwołaniu strona stwierdziła, że się z tym rozstrzygnięciem nie zgadza i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej "organ odwoławczy" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy syntetycznie opisał przebieg postępowania, treść decyzji organu pierwszej instancji i zarzuty odwołania. Przytoczył art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy. Analizując stan faktyczny sprawy Kolegium przytoczyło ustalenia opisane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji – wyżej przedstawione – dodatkowo wskazując, że z oświadczenia strony wynika, że nigdy nie pracowała zawodowo, nie prowadzi działalności gospodarczej, nie posiada gospodarstwa rolnego, ani innych źródeł dochodu, nie jest uprawniona do świadczeń z ZUS lub KRUS, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokonując subsumcji Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie przyznania świadczenia jest prawidłowe ponieważ nie zostały spełnione kryteria określone w art. 17 ust. 1b ustawy, a obowiązkiem organów jest orzekanie na podstawie przepisów prawa. Następnie organ odwoławczy odniósł się do wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium stwierdziło, że skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. TK orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy art. 17 ust. 1b ustawy, a poprawianie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca podtrzymała stanowisko prezentowane w odwołaniu. Wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i przyznanie prawa do żądanego świadczenia. Opisała przebieg postępowania i treść rozstrzygnięć organów obydwu instancji. Podała, że się z nimi nie zgadza. Wskazała, że mąż jest chory na [...], wymaga na co dzień opieki drugiej osoby, a skarżąca jest jedyną osobą, która może tę opiekę sprawować. Dlatego nie pracuje i nie podejmuje zatrudnienia, a tym samym jest na utrzymaniu męża. Sytuacja materialna rodziny jest bardzo ciężka, gdyż wraz z dwojgiem uczących się dzieci utrzymują się z emerytury męża i zasiłku pielęgnacyjnego. Ponownie odwołała się do wyroku TK, a także przywołała fragment wywodu zamieszczonego w uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 823/14, w którym akcentowano wagę wykładni prokonstytucyjnej, nawet w sytuacji konieczności odstąpienia od wykładni językowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonał kontroli na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga jest zasadna z powodu uchybienia przepisom prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (ust. 1b). Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jak wynika z decyzji organów obydwu instancji, zasadniczym powodem dla którego stronie odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o które wnioskowała w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem jest fakt, iż mąż strony nie legitymuje się orzeczeniem, z którego wynikałoby, iż jego niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organy stwierdziły, że w orzeczeniu z dnia [...] podano, że niepełnosprawność istnieje od 17 lutego 2015 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 grudnia 2015 r.; niepełnosprawność istnieje więc od 55 roku życia. W ich ocenie powyższe implikuje brak spełnienia przesłanek formalno-prawnych do przyznania świadczenia. Organowi odwoławczemu znany był przywołany wyżej wyrok TK, jednak w ocenie Kolegium – uformowanej w oparciu o fragmenty jego uzasadnienia - wyrok nie kreuje prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Sąd nie podziela poglądu, że do czasu ingerencji ustawodawcy w brzmienie art. 17 ust. 1b ustawy, wyrok TK nie ma wpływu na treść orzeczeń wydanych na jego podstawie. Nie budzi wątpliwości, że wartość pewności prawa wymaga dostosowania przez ustawodawcę treści przepisu do kształtu wytyczonego przedmiotowym wyrokiem. Natomiast do momentu wejścia w życie nowelizacji przepisu, winien on być stosowany w sposób zapewniający zgodność odkodowanej normy z Konstytucją RP w zakresie wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny. Inaczej rzecz ujmując przepis obowiązuje w całości, ale spośród wszystkich możliwych interpretacji tego przepisu stosowane być mogą jedynie te, które są wynikami wykładni uwzględniającymi tezę wyroku TK. Nie mogą być stosowane te efekty wykładni, które nie usuwają niezgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z tego względu decyzje wydane z pominięciem wpływu tezy wyroku TK na treść art. 17 ust. 1b ustawy, a więc również zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, należy zakwalifikować jako naruszające przepis prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W dalszej części wywodu uzasadniającego ten zarzut Sąd odwoła się do argumentacji w zakresie wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego na treść przepisu poddanego badaniu pod kątem zgodności z przepisami Konstytucji RP, prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przypomnieć należy, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jak i przy jego kontroli. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Przy rozstrzygnięciach Trybunału o charakterze negatoryjnym, czyli orzekających o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatoryjnego - bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 ab initio Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy (por. np. M. Safjan "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej" PiP nr 9/2002, L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005). Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą. Przedstawione zasady dotyczą zarówno wyroku negatoryjnego odnoszącego się do całej kontrolowanej normy prawnej jak też do tzw. wyroku zakresowego. Przez "orzeczenie zakresowe" rozumie się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, którego sentencja zawiera frazę: "w zakresie, w jakim" (lub jej podobną). Skutkiem negatoryjnego wyroku zakresowego nie jest utrata mocy obowiązującej całego kontrolowanego przepisu lecz "wycięcie" z jego zakresu (zbioru możliwych do odkodowania w procesie wykładni znaczeń – rozumień tego przepisu) takiego jego rozumienia, które zostało uznane za sprzeczne z Konstytucją. Efektem wykładni prowadzonej z uwzględnieniem wyroku zakresowego winna być reguła powinnego zachowania (norma prawna) nie pozostająca w sprzeczności z Konstytucją w zakresie wskazanym w tezie wyroku TK. Jak bezspornie wynika z sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13 Trybunał Konstytucyjny odniósł się do określonego zakresu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzając, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stosowanie zatem, po ogłoszeniu w/w wyroku, przepisu art. 17 ust. 1b, w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu, nie eliminującym efektów wykładni kolidujących z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie wskazanym przez TK, pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organów stosujących prawo ukształtowanym na podstawie przywołanych wyżej przepisów art. 190 ust. 1, art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd zauważa nadto, że w/w wyrok nie stanowi wyroku, w którym Trybunał odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego zakresu kontrolowanej normy. Dlatego skutki tego wyroku winny być uwzględniane w procesach stosowania prawa od momentu jego ogłoszenia. Determinują one również wzorzec legalności stosowany przez sądy administracyjne w procesie kontroli legalności działania organów administracji. Odnosząc się do twierdzeń Kolegium opartych na fragmencie uzasadnienia wyroku TK Sąd wskazuje, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zarysowała się już linia orzecznicza, którą można uznać za ugruntowaną, a którą podziela skład orzekający w kontrolowanej sprawie (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 327/15, WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 577/15, WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. II SA/Ol 623/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14 i II SA/Łd 424/15 z dnia 29 lipca 2015 r., WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 247/15, z 2 dnia grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 158/15, z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 351/15 i z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 426/15; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Stwierdza się w tych wyrokach m.in., że Trybunał Konstytucyjny nie mógł w uzasadnieniu przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Nadto, interpretacja fragmentu uzasadnienia, nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Jeżeli między tezą a uzasadnieniem wyroku występuje kolizja, obowiązek uwzględnienia stanowiska TK przez prawodawcę, organy i sądy dotyczy tezy wyroku (rozstrzygnięcia), a nie jego uzasadnienia. Skład orzekający rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela też stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r. o sygn. akt II SA/Bd 406/15 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) rozważał skutki wymienionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dla stanu prawnego mającego zastosowanie w również w niniejszej sprawie, w szczególności ze względu na typ wyroku oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu. Wskazać jeszcze przyjdzie, że przywołana linia orzecznicza, która nie jest jedyną prezentowaną w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, została zaakceptowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że obydwa orzekające w sprawie organy zastosowały art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny zakres tego przepisu; co stanowi o istotnym naruszeniu przez te organy prawa materialnego. Prowadząc ponowne postępowanie organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast na etapie wykładni stosowanego prawa dokona między innymi interpretacji art. 17 ust. 1b ustawy, eliminując spośród znaczeń uzyskanych w oparciu o wykładnię językową, pozajęzykową i systemową te, które w sposób wskazany w tezie wyroku TK zostały uznane za niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Spośród pozostałych znaczeń przepisu (reguł z niego wyinterpretowanych, mieszczących się w zakresie analizowanych standardów konstytucyjnych) dokona wyboru, podlegającego subsumcji pod uzyskane ustalenia faktyczne. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę, Sąd orzekł jak w sentencji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a.