IV SA/Gl 378/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi S. E., A. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności skierowania dziecka do Zespołu Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych oddala skargę. W dniu 10 listopada 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wpłynęły dwa wnioski – S.E. i A.T. z dnia 9 listopada 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] r., [...], o skierowaniu A.T. do pieczy zastępczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], po przeprowadzeniu w dniu [...] r. rozprawy administracyjnej, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie powyższych wniosków. W dwóch jednobrzmiących wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 8 stycznia 2017 r. S.E. i A.T. domagali się merytorycznego jej rozpatrzenia, bowiem organ błędnie uznał, że pismo MOPS w B. oznaczone jako "Skierowanie" z dnia 12 kwietnia 2012 r. nie jest decyzją administracyjną, wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej w skrócie: "k.p.a."). W ich uzasadnieniu akcentowano, że pismo to jest jednostronnym ustaleniem a nie porozumieniem, czy ugodą cywilnoprawną, bowiem zawiera rozstrzygnięcie, adresata i wywołuje skutki prawne. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 17, art. 18 i art. 21 ustawy z dnia 12.10.1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. 2015 r. poz. 1659 z późn. zm.) z związku z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymane zostało w mocy postanowienie własne tego samego organu z dnia [...]r., bowiem treść obu wniosków S.E. i A.T. z dnia 09 listopada 2016 r. nie może być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 61a k.p.a. Przywołany przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Regulacja ta przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Natomiast druga ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. W orzecznictwie wyjaśnia się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, która nie została jeszcze wydana, czy też żądanie stwierdzenia nieważności aktu, który decyzją administracyjną (lub postanowieniem) nie jest, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie: "CBOS"). Zdaniem Kolegium, podstawą odmowy wszczęcia postępowania z wniosku S.E. i A.T. z dnia 9 listopada 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...]r., [...]. jest druga wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanka, bowiem nie wskazują one, że dotyczą jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, od którego przysługiwałoby odwołanie. Wobec powyższego należy uznać, że brak jest podstaw prawnych do wydawania decyzji o stwierdzeniu nieważności pisma MOPS w B. z dnia 12 kwietnia 2012 r. o "skierowaniu" A.T. do pieczy zastępczej, bowiem skierowanie to było wykonaniem postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia z dnia [...] r. sygn. akt [...], na mocy którego małoletni A.T. został umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Z analizy akt wynika, że w dniu [...] r. Sąd Rejonowy w B. na zarządzenie sędziego, pismem nr [...], zwrócił się do MOPS w B. o sporządzenie skierowania dla małoletniego A.T. zam. w B. przy ul. [...] - do instytucjonalnej pieczy zastępczej. Mając na uwadze powyższe postanowienie Sądu Rejonowego w B., Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. był zobowiązany do wykonania zarządzenia sądu i do wydania na jego podstawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. skierowania o umieszczeniu A.T. w Zespole Placówek opiekuńczo-Wychowawczych w B. przy ul. [...], gdyż przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej zamieszkiwał i był zameldowany na terenie miasta B. (tak przyjął tamtejszy sąd). Kolegium jednocześnie zwróciło uwagę, że powyższe postanowienie Sądu Rejonowego w B. nie zostało dotychczas zmienione bądź uchylone. Organ wywiódł, iż przepis art. 156 k.p.a. nie upoważnia organu administracji państwowej do stwierdzenia nieważności pisma "skierowania", gdyż przepis ten dotyczy decyzji administracyjnych, (poprzez odesłanie z art. 126 k.p.a. odnosi się również do postanowień, do których stosuje odpowiednie przepisy art. 156-159 k.p.a., por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 listopada 1999 r. II SA 351/99, CBOS). Przedmiotowe pismo zostało wydane jako wykonanie zarządzenia sędziego SR w B., które jest sprawą w rozumieniu art. 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego (k.p.c.), a zatem sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne, por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 768/06, CBOS). Natomiast przepis art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej jako zasadę przyjmuje, że podstawą umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej jest orzeczenie sądu. Wyjątki od tej zasady przewidziano jedynie w razie pilnej konieczności, na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka i na podstawie umowy zawartej przez starostę z rodziną zastępczą lub prowadzącym rodzinny dom dziecka, o czym niezwłocznie zawiadamiany jest sąd. Umowa ma charakter interwencyjny i wygasa z chwilą zakończenia sądowego postępowania z zakresu pieczy zastępczej. Objęcie dziecka pieczą zastępczą bez orzeczenia sądu dopuszczono także w wypadkach, o których mowa w art. 58 ust. 1 pkt 2 oraz art. 103 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 1 pkt 3 oraz art. 103 ust. 2 pkt 3a ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej w związku z art. 12a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Wskazane wyjątki dotyczą więc sytuacji nagłych, wymagających natychmiastowego zapewnienia tymczasowej opieki i każdorazowo łączą się z obowiązkiem niezwłocznego (w ciągu 24 godzin) powiadomienia sądu o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 58 ust. 3 i art. 103 ust. 8 tej ustawy). Zawiadomienie powoduje wszczęcie z urzędu postępowania opiekuńczego. Przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej skupiają się na organizacyjnym aspekcie jej sprawowania, natomiast materialnoprawne podstawy umieszczenia dziecka w pieczy, a także zasady postępowania zostały zawarte w art. 100 oraz art. 109-111 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.), dotyczących ingerencji sądowej w sprawowanie władzy rodzicielskiej, oraz w art. 112 1 i następny regulujących pieczę zastępczą. Sposób sformułowania art. 112⁵-1128 k.r.o., zawierających adresowane do sądu konkretne wskazówki dotyczące wyboru właściwych warunków życiowych dziecka, połączone z przyznaniem sądowi znacznej swobody decyzyjnej w wyborze (art. 112⁵ § 2 i art. 1127 § 1 k.r.o.), jednoznacznie wskazuje, że obowiązkiem sądu jest całościowe, kazuistyczne zbadanie potrzeb dziecka i dopasowanie do nich nie tylko formy pieczy zastępczej, ale także osób, które będą tę pieczę wykonywać. Orzeczenie sądowe o umieszczeniu dziecka w jednej z form pieczy zastępczej, wydane jest w związku z ograniczeniem, zawieszeniem bądź pozbawieniem rodziców władzy rodzicielskiej na podstawie art. 109 - 111 k.r.o. lub art. 32 ust. 1 w związku z art. 35 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej. W praktyce istnieją rozbieżne zasady orzekania sądów powszechnych przy stosowaniu przepisów art. 35 ust. 1 i 2, art. 58 ust.1, art. 103 ust. 2 oraz art. 5722 k.p.c., bowiem jedne sądy każdorazowo oznaczają w sentencji orzeczenia konkretną rodzinę zastępczą lub rodzinny dom dziecka, w których ma zostać umieszczone dziecko, wyznaczając konkretną rodzinę zastępczą, rodzinny dom dziecka. Inne sądy natomiast nie tylko nie wskazują konkretnego podmiotu sprawującego pieczę zastępczą, ale również pozostawiają do uznania jednostek pomocy społecznej wybór formy pieczy zastępczej, w której ma zostać umieszczone dziecko (rodzina zastępcza lub placówka opiekuńczo- wychowawcza). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2014 r. I SA/Wa 1868/13 (CBOS) czytamy: "Tylko orzeczenie prawomocne pociąga za sobą tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego treści. Natomiast orzeczenia nieprawomocne nie maja mocy wiążącej. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej umieszczenie dziecka w rodzime zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu.". Dopiero w dniu 14 listopada 2014 r. Sąd Najwyższy podjął uchwalę o sygn. akt III CZP 65/14, w której orzekł: sąd opiekuńczy orzekając umieszczenie dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej. oznacza konkretna rodzinę zstępcza lub rodzinny dom dziecka (...) Zastosowana formuła "sąd może" nie uzasadnia stanowiska, że od decyzji sądu zależy, czy sam dokona wyboru konkretnej rodziny zastępczej albo rodzinnego domu dziecka, czy też przekaże swoje uprawnienie organizatorowi pieczy zastępczej. Należy ją odczytywać w powiązaniu z ujętą w art. 35 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej zasadą, że podstawą umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej jest orzeczenie sądu, jako oznaczenie dopuszczalnego zakresu orzekania i jego przesłanek. Orzeczenie sądowe o umieszczeniu dziecka w jednej z form pieczy zastępczej, wydane w związku z ograniczeniem, zawieszeniem bądź pozbawieniem rodziców władzy rodzicielskiej na podstawie art. 109- 111 k.r.o. lub art. 32 ust. 1 w związku z art. 35 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej jest traktowane jako ostateczna, najdalej idąca ingerencja w stosunki między rodzicami a dziećmi, a zarazem w prawa dziecka, co - ze względu na art. 48 ust. 2 i art. 72 Konstytucji RP - przemawia za koniecznością całościowego, a nie wyłącznie blankietowego orzeczenia w tym przedmiocie. Wnioski te potwierdza analiza przepisów procesowych, przeprowadzona już w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Postępowanie, w ramach którego badana jest potrzeba ustanowienia i forma sprawowania pieczy zastępczej, jest prowadzone przez sąd opiekuńczy (art. 570 i 5,701 k.p.c.). Zgodnie z art. 568 k.p.c. sądem opiekuńczym jest sąd rodzinny, jednak ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 203, poz. 1192) pozbawiła sądy rodzinne pozycji ustrojowej, w związku z czym stały się one wydziałami rodzinnymi i nieletnich w sądzie rejonowym (art. 21 tej ustawy). Pojęcie "sąd rodzinny" jest więc pojęciem organizacyjnym, natomiast pojęcie "sąd opiekuńczy" jest kategorią funkcjonalno-procesową. W postanowieniu z dnia 16 stycznia 2014 r. o sygn. akt IV CZ 135/13, (nie publ.) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że postępowanie o umieszczenie w rodzinie zastępczej toczy się z udziałem kandydatów na rodziców zastępczych. O wskazanie tych kandydatów sąd opiekuńczy powinien się zwrócić do powiatowego centrum pomocy rodzinie na podstawie art. 570 1 § 3 k.p.c. i art. 71 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej. Wycofanie przez kandydatów zgody na pełnienie funkcji rodziny zastępczej powoduje konieczność umorzenia postępowania w stosunku do kandydatów rezygnujących i poszukania innych. W omawianym postanowieniu Sąd Najwyższy jednoznacznie opowiedział się za koniecznością przeprowadzenia przez sąd opiekuńczy pełnego postępowania prowadzącego do powierzenia dziecka pieczy konkretnej rodziny zastępczej, uczestniczącej w postępowaniu, poddanej bezpośredniej ocenie sądu i przez ten sąd wyznaczonej. Pogląd ten należy zaakceptować, a jego prawidłowość wynika także z nałożenia w art. 5792 k.p.c. na sąd rozważający potrzebę umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka obowiązku zasięgnięcia opinii właściwego ośrodka pomocy społecznej, opinii właściwego organizatora rodzinnej pieczy zastępczej, informacji o dotychczasowym prawowaniu funkcji przez rodzinę zastępczą lub prowadzącego rodzinny dom dziecka oraz informacji z rejestru danych prowadzonego przez starostę na podstawie przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej o kandydatach, mogących objąć dziecko pieczą. Informacje te byłyby zbędne, gdyby przedmiotem orzeczenia nie było imienne oznaczenie podmiotów przejmujących pieczę nad dzieckiem. Ustawodawca nie pozostawił sądowi możliwości wyboru, czy zachodzi potrzeba wystąpienia o informację o kandydatach na rodzinę zastępczą lub o osobach prowadzących rodzinny dom dziecka, lecz wprowadził obowiązek uzyskania odpowiednich opinii i danych. Reasumując należy stwierdzić, że dostrzeżona przez Rzecznika Praw Dziecka praktyka niektórych sądów opiekuńczych polegająca na pomijaniu-ze względu na szybkość postępowania -obowiązku zasięgania informacji o kandydatach do zapewnienia piczy zastępczej dziecku i włączania ich jako uczestników do postępowania, określaniu w orzeczeniu jedynie formy pieczy zastępczej nad dzieckiem i przekazywaniu obowiązków w zakresie wyboru osoby lub osób, które mają tę pieczę sprawować jest nieprawidłowa i prowadzi do nierozpoznania istoty sprawy. Zasadą jest, że ustanowienie pieczy zastępczej następuje na mocy orzeczenia sądowego. Przedmiotem rozstrzygnięcia jest zapewnienie dziecku, które z różnych przyczyn nie może przebywać i rozwijać się we własnej rodzinie, warunków najlepiej i najpełniej zastępujących środowisko rodzinne. Ze względu na ściśle osobisty i bardzo bliski charakter stosunków, w których znajdzie się dziecko objęte rodzinnymi formami pieczy zastępczej, szczególne znaczenie ma prawidłowe rozpoznanie potrzeb i osobowości zarówno dziecka jak i kandydatów na pełniących pieczę i dobranie ich ze szczególną starannością. Takie możliwości daje postępowanie opiekuńcze z udziałem kandydatów na rodzinę zastępczą łub prowadzących rodzinny dom dziecka, w którym wysłuchuje się również dziecko, jeżeli spełnione są wymagania przewidziane w art. 576 § 2 k.p.c., a więc jeśli pozwala na to jego rozwój umysłowy, stan zdrowia i stopień dojrzałości. a jego rozsądne życzeniu powinny być w miarę możliwości uwzględnione. Tylko w ten sposób mogą być należycie zrealizowane konstytucyjne obowiązki w zakresie ochrony praw rodziny i dziecka oraz przewidziany w art. 9 Konwencji o prawach dziecka nakaz, aby w postępowaniu mającym na celu podjęcie decyzji w sprawie oddzielenia dziecka umożliwiono wszystkim zainteresowanym stronom uczestnictwo i wyrażenie swoich opinii. Zagadnienie przedstawione przez Rzecznika Praw Dziecka skupiało się na problemach związanych z umieszczeniem dziecka w jednej z rodzinnych form pieczy zastępczej, jednak te same zasady odnieść należy odpowiednio do postępowań, w których sąd decyduje o umieszczeniu dziecka w pieczy instytucjonalnej, zwłaszcza o charakterze rodzinnym. Postępowanie o umieszczenie w pieczy zastępczej wymaga udziału kandydatów na rodzinę zastępczą lub osób prowadzących rodzinny dom dziecka, co nie daje się pogodzić z ograniczonym podmiotowo postępowaniem rozwodowym i postępowaniem o orzeczenie separacji, w którym sąd również orzeka o stosunkach między rozwodzącymi się lub występującymi o orzeczenie separacji małżonkami a ich dziećmi (art. 58 § 1 i art. 613 § 1 k.r.o.) i pełni w tym zakresie rolę sądu opiekuńczego (art. 4451 k.p.c. oraz por. uchwała Sądu Najwyższego z dniu 21 października 2005 r. o sygn. akt III CZP 75/05, OSNC 2006 r. nr 9. poz.142). Należy przyjąć że sąd, który w wyroku rozwodowym lub orzekającym separację orzeka o władzy rodzicielskiej w sposób wymagający zapewnienia dziecku pieczy zastępczej, rozstrzyga o tej pieczy, pozostawiając oznaczenie konkretnej rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka sądowi opiekuńczemu. Po analizie przedmiotowych wniosków z dnia 9 listopada 2016 r. Kolegium uznało, że ich treść nie może być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego i na podstawie art. 61a k.p.a. W dwóch jednobrzmiących skargach, skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący – S.E. i A.T. domagali się merytorycznego rozpatrzenia sprawy i nie zgodzili się z treścią podjętego w ich sprawie rozstrzygnięcia. Ponownie uznali, że organ błędnie zakwalifikował pismo MOPS w B. o tytule "Skierowanie" z dnia 12 kwietnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017, poz. 1369, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co o tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r., jak i poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku obojga skarżących S.E., jak i A.T. o stwierdzenie nieważności znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] r., nr [...], o skierowaniu A.T. do pieczy zastępczej, zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz.18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany i zacytowany już wcześniej przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, które nie zostały skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). Przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje zatem na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Potwierdza to użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowania: "nie może być wszczęte". Wyrażenie to jednocześnie wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, np. brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też występują okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011r. o sygn. akt II SA/Ol 893/11; wyroki NSA: z 30 listopada 2011 r. o sygn. akt I OSK 1385/11; z 5 lutego 2015 r. o sygn. akt II OSK 1609/13; z 17 sierpnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 553/15; postanowienie NSA z 22 lipca 2014 r. o sygn. akt I OSK 1635/14 - CBOS). Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Skoro, jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, czego pośrednio domagają się skarżący. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Innymi słowy, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, bowiem instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Ol 983/1 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012r. o sygn. akt IV SA/Po 332/12 - CBOS). W niniejszej sprawie organ uznał, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania jest okoliczność, iż pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 12 kwietnia 2012 r., nr [...], o skierowaniu A.T. do pieczy zastępczej nie stanowi decyzji administracyjnej, czyli druga przesłanka wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a. Kwestia sporną dla skarżących jest uznanie, że skierowanie to było jedynie wykonaniem postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...]r. o sygn. akt [...] a nie decyzją administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że w dniu 6 kwietnia 2012 r. Sąd Rejonowy w B. na zarządzenie sędziego pismem nr [...] zwrócił się do MOPS w B. o sporządzenie skierowania dla małoletniego A.T. zam. w B. przy ul. [...] - do instytucjonalnej pieczy zastępczej, dlatego organ był zobowiązany do wykonania zarządzenia tegoż Sądu i do wydania na jego podstawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. skierowania o umieszczeniu A.T. w Zespole Placówek opiekuńczo-Wychowawczych w B. przy ul. [...], gdyż przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej zamieszkiwał i był zameldowany na terenie miasta B.(tak przyjął Sąd Rejonowy w B.). Zasadą jest, że ustanowienie pieczy zastępczej następuje na mocy orzeczenia sądowego. Oznaczone przez skarżących jako "skierowanie" pismo, zostało wydane w związku ze sprawą w rozumieniu art. 1 k.p.c., zatem sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również z zakresu ubezpieczeń społecznych, do której stosuje się przepisy k.p.c., o czym szeroko argumentował organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozważania tam poczynione skład orzekający w pełni podziela, bowiem art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej jako zasadę przyjmuje, że podstawą umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej jest orzeczenie sądu. Wyjątki od tej zasady przewidziano jedynie w razie pilnej konieczności, na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka i na podstawie umowy zawartej przez starostę z rodziną zastępczą lub prowadzącym rodzinny dom dziecka, o czym niezwłocznie zawiadamiany jest sąd. Wówczas taka umowa ma charakter interwencyjny i wygasa z chwilą zakończenia sądowego postępowania z zakresu pieczy zastępczej. Zauważyć też przyjdzie, że zgodnie z art. 61a § 1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taka sytuacja miała miejsce wobec złożonego w dniu 10 listopada 2016 r. wniosku S.E., bowiem w tej dacie A.T. ur. [...] r. (syn S.E.) był już osobą pełnoletnią. Jednak również w tych okolicznościach sprawy organ wydałyby tożsame rozstrzygnięcie, wobec powyższego nie zachodziła potrzeba z urzędu uwzględnienia tej okoliczności w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.