IV SA/Gl 661/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] r. nr [...]. D.K. (dalej "strona" lub "skarżąca") w dniu [...] wystąpiła do Wójta Gminy L. (dalej "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w z tytułu opieki nad matką M.G. Do wniosku zostały dołączone wymagane prawem dokumenty, w tym orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] znak [...], którym zaliczono M.G. do znacznego stopnia niepełnosprawności, na stałe. W tym orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Decyzją z dnia [...] nr [...] organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Uzasadniając to rozstrzygnięcie przytoczył obowiązujące przepisy i wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przyznane być nie może, ponieważ niepełnosprawność matki strony nie powstała w okresie o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 114), zwanej dalej też "ustawą". W odwołaniu strona stwierdziła, że się z tym rozstrzygnięciem nie zgadza i szczegółowo przedstawiła stan zdrowia matki, która jest wentylowana, podłączona pod tlen i wymaga pampersowania. Strona podkreśliła przy tym konieczność sprawowania całodobowej opieki, wskazując na konieczność obsługi specjalistycznego sprzętu medycznego podtrzymującego życie matki. Podała, że jest jedyną osobą w rodzinie, która potrafi tę opiekę sprawować i w związku z powyższym nie mogła podjąć pracy zawodowej, pomimo otrzymanej z PUP propozycji. Wyraziła pogląd, iż niesprawiedliwym jest różnicowanie świadczeń opiekuńczych ze względu na wiek, w którym wystąpiła niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej "organ odwoławczy" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy syntetycznie opisał przebieg postępowania, treść decyzji organu pierwszej instancji i zarzuty odwołania. Przytoczył art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy. Podkreślił, że możliwość przyznania żądanego świadczenia uzależniona jest od łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Brak którejkolwiek z nich, bądź zaistnienie jednej z przesłanek negatywnych wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Kolejno Kolegium wskazało, że stan faktyczny sprawy jest niesporny. Matka strony, w świetle definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt. 21 lit. a ustawy, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Niewątpliwie córka jest osobą, na której zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tj.: Dz. U. z 2012 r. poz. 788) ciąży obowiązek alimentacyjny. Strona nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na opiekę sprawowaną nad matką. Jednakże niepełnosprawność matki nie powstała w warunkach określonych w art. 17 ust. 1 b ustawy tj.: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Powyższe przesądza o braku możliwości przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie organ odwoławczy odniósł się do wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Szeroko zrelacjonował wywody zawarte w uzasadnieniu tego wyroku akcentując okoliczność, iż wykonanie wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Kolegium podkreśliło, że wyrok nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Mając na uwadze okoliczność, że organy nie posiadają uprawnień prawotwórczych, a decyzja ma charakter związany, Kolegium nie znalazło podstaw do przyznania żądanego świadczenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca sformułowała w stosunku do decyzji Kolegium zarzuty identyczne z zarzutami zawartymi w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonał kontroli na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga jest zasadna z powodu uchybienia przepisom prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (ust. 1b). Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jak wynika z treści decyzji organów obydwu instancji, stronie odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o które wnioskowała w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, gdyż matka strony nie legitymuje się orzeczeniem, z którego wynikałoby, iż jej niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organy ustaliły bowiem – w oparciu o orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] znak [...] - że matka strony urodzona w [...] r., została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe; przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] i nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Organowi odwoławczemu znany był przywołany wyżej wyrok TK, jednak w ocenie organu, nie miał on wpływu na brzmienie (treść) przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie. Sąd nie podziela tego poglądu i kwalifikuje decyzje wydane z pominięciem wpływu wyroku TK na treść art. 17 ust. 1b ustawy, jako naruszające przepis prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W dalszej części wywodu uzasadniającego ten zarzut Sąd odwoła się do argumentacji w zakresie wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego na treść przepisu poddanego badaniu pod kątem zgodności z przepisami Konstytucji RP, prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przypomnieć należy, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jak i przy jego kontroli. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Przy rozstrzygnięciach Trybunału o charakterze negatoryjnym, czyli orzekających o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatoryjnego - bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 ab initio Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy (por. np. M. Safjan "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej" PiP nr 9/2002, L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005). Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa. Przedstawione zasady dotyczą zarówno wyroku negatoryjnego odnoszącego się do całej kontrolowanej normy prawnej jak też do jej części, czyli tzw. wyroku zakresowego. Przez "orzeczenie zakresowe" rozumie się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, którego sentencja zawiera frazę: "w zakresie, w jakim" (lub jej podobną). Skutkiem negatoryjnego wyroku zakresowego nie jest utrata mocy obowiązującej całego kontrolowanego przepisu lecz "wycięcie" z jego zakresu mieszczącego się w nim fragmentu uznanego za sprzeczny z Konstytucją. Jak bezspornie wynika z sentencji wyroku z dnia 21 października 2014r., sygn. akt 38/13 Trybunał Konstytucyjny odniósł się do określonego zakresu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzając, że przepis ten w części, w jakiej różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stosowanie zatem, po ogłoszeniu w/w wyroku, przepisu art. 17 ust. 1b, w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organów stosujących prawo ukształtowanym na podstawie przywołanych wyżej przepisów art. 190 ust. 1, art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd zauważa nadto, że w/w wyrok nie stanowi wyroku, w którym Trybunał odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego fragmentu kontrolowanej normy. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zarysowała się już linia orzecznicza, którą można uznać za ugruntowaną, a którą podziela skład orzekający w kontrolowanej sprawie (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 327/15, WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 577/15, WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. II SA/Ol 623/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14 i II SA/Łd 424/15 z dnia 29 lipca 2015 r., WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 247/15, z 2 dnia grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 158/15, z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 351/15 i z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 426/15; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Stwierdza się tam m.in., że Trybunał Konstytucyjny nie mógł w uzasadnieniu przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Nadto, interpretacja fragmentu uzasadnienia, nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Przedstawione powyżej zagadnienie było przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r. o sygn. akt II SA/Bd 406/15 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) rozważał skutki wymienionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dla stanu prawnego mającego zastosowanie w również w niniejszej sprawie, w szczególności ze względu na typ wyroku oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu. Skład orzekający rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko tego Sądu zaprezentowane w uzasadnieniu tegoż wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że obydwa orzekające w sprawie organy zastosowały art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego. W ponownym postępowaniu konieczne będzie zatem podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b ustawy, która utraciła moc obowiązującą. Organ weźmie pod uwagę, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej prowadząc do arbitralnego zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych zasadniczo zwalnia Sąd z konieczności dokonywania interpretacji użytego w przepisie tym terminu "w trakcie nauki w szkole". Prowadząc ponowne postępowanie organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego - czego dotychczas nie wykonał; biorąc pod uwagę wyżej przedstawioną ocenę prawną. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę, Sąd orzekł jak w sentencji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a.