II SA/Go 18/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej PINB), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2018 r. poz. 2096 ze zm., aktualny t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), wydał dnia [...] września 2019 r. decyzję nr [...], którą nałożył na Gminę [...] obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez demontaż trzech górnych kręgów betonowych i ponowne przykrycie płytą żelbetową studzienki znajdującej się ponad poziomem gruntu na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej w obrębie [...] oraz demontaż trzech górnych kręgów betonowych i ponowne przykrycie płytą żelbetową studzienki znajdującej się ponad poziomem gruntu na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej w obrębie [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dnia [...] października 2017 r. przeprowadzono kontrolę (oględziny) studzienek melioracyjnych usytuowanych na terenie działek o numerach ewidencyjnych gruntu [...] położonych w obrębie [...], stanowiących własność P.S., W.S. i Z.S. W trakcie kontroli stwierdzono wykonanie na terenie działek robót budowlanych polegających na "wyniesieniu" istniejących studzienek melioracyjnych ponad poziom gruntu na wysokość około 0,3-0,4 m. Omawiane roboty budowlany - w ocenie organu - należało zakwalifikować jako przebudowę urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, gdyż rurociąg na którym usytuowane są studzienki ma średnicę 0,16 m, a więc poniżej 0,6 m, wykonano w 2017 r. z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b., ponieważ przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych nie dokonano wymaganego zgłoszenia. Dalej organ podał, że inwestorem omawianych robót była Gmina, a nadto, że w związku z tym, iż roboty wykonano bez wymaganego zgłoszenia, należało zastosować tryb naprawczy, uregulowany w przepisach art. 50-51 u.p.b. Ponieważ omawiane roboty budowlane zostały wykonane na terenie działek nienależących do inwestora, istotne znaczenie przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy ma – zdaniem PINB – okoliczność dotycząca dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ I instancji podkreślił, że jakkolwiek przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak organ prowadzący postępowanie w sprawie nie jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podmiot, wobec którego prowadzone jest postępowanie, legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Różnica jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 u.p.b. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić przez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4 u.p.b. - odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., czyli wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem organu, za przedstawioną wyżej interpretacją przepisów u.p.b. regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 u.p.b., formułujący tzw. "prawo do zabudowy". Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Poprzez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy rozumieć zarówno tytuł do władania nieruchomością w rozumieniu podmiotowym, regulujący stosunki majątkowe, jak i prawo wynikające z administracyjno-prawnego przeznaczenia gruntu, uprawniającego dany podmiot do użycia gruntu na określony cel na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Ten tytuł w rozumieniu podmiotowym w u.p.b. został określony w art. 3 pkt 11 u.p.b., zgodnie z którym należy przez niego rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Mając na względzie powyższe przepisy, postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. organ I instancji wezwał Burmistrza do okazania w terminie 7 dni dokumentu stwierdzającego posiadanie przez Gminę prawa do dysponowania nieruchomościami (działki o numerach ewidencyjnych gruntu [...]) na cele budowlane, w celu ustalenia, czy w ramach zrealizowanych samowolnie robót budowlanych polegających na "wyniesieniu" istniejących studzienek melioracyjnych ponad poziom gruntu na terenie działek o numerach ewidencyjnych gruntu [...] inwestor legitymował się lub legitymuje się obecnie tytułem prawnym do nieruchomości uprawniającym do wykonania tych robót. Ponieważ we wskazanym terminie Burmistrz nie okazał dokumentu stwierdzającego posiadanie prawa do dysponowania powyższymi nieruchomościami na cele budowlane, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] nałożono na Gminę obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez demontaż kręgów betonowych studzienek melioracyjnych znajdujących się ponad poziomem gruntu na terenie działek o numerach ewidencyjnych gruntu [...] . Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Burmistrza [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WINB) uchylił powyższe rozstrzygnięcie PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. uznając, że nałożony obowiązek został sformułowany w sposób nieprecyzyjny, gdyż nie wskazano, ile konkretnie studzienek i na jakich działkach podlegać ma nakazowi. Ponadto PINB – w ocenie organu odwoławczego - nie odniósł się w sentencji i uzasadnieniu decyzji do kwestii ewentualnego przykrycia studzienek. Z ustaleń organu nie wynikało bowiem, jaki był stan w tym zakresie przed wykonaniem rozpatrywanej samowoli budowlanej. PINB dnia [...] października 2018 r. przeprowadził ponowną kontrolę spornych studzienek melioracyjnych, w trakcie której potwierdzono wcześniejsze ustalenia dotyczące istnienia dwóch studzienek, po jednej na każdej z kontrolowanych działek. Przy czym ustalono, uściślając wcześniejsze ustalenia, że na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] nadbudowano trzy kręgi o średnicy 120 cm i łącznej wysokości ok. 155 cm, które przykryto płytą żelbetową o średnicy 120 cm i grubości 8 cm. Wcześniej w tym miejscu były tylko dwa kręgi przykryte płytą żelbetową. Ponad poziom gruntu wystaje ok. 32 cm ostatniego kręgu wraz z płytą żelbetową. Również na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] nadbudowano istniejącą studzienkę. Przy czym stwierdzono zamontowanie także trzech nowych kręgów o średnicy 120 cm i łącznej wysokości 155 cm. Poniżej nowych kręgów widocznych jest sześć starych kręgów. Powyżej poziomu terenu wystaje ostatni krąg o wysokości ok. 54 cm wraz z płytą żelbetową. Studzienka przed przebudową była też przykryta płytą żelbetową. Z ustaleniami dotyczącymi studzienki usytuowanej na terenie działki nr [...] nie zgodził się obecny na kontroli W.S. Według jego oświadczenia nadbudowano bowiem 4 kręgi - trzy nowe i jeden stary. Organ I instancji, aby wyjaśnić wątpliwości dotyczących zakresu nadbudowy studzienki usytuowanej na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...], przesłuchał w charakterze świadka M.K. - prokurenta spółki z o. o. T. - wykonawcy omawianych robót budowlanych. Świadek zeznał, że uczestniczył w zamawianiu materiałów, wizjach lokalnych oraz w realizacji wyżej wymienionej inwestycji, a podczas wykonywania omawianych robót użyto tylko nowych kręgów betonowych, nie użyto starych, używanych kręgów betonowych. Ponadto zeznał, że na każdej z wyżej wymienionych działek zamontowano trzy nowe kręgi betonowe, natomiast przed wykonaniem prac omawiane studnie znajdowały się poniżej poziomu gruntu i były przykryte pokrywami betonowymi zasypanymi gruntem. Uznając zeznania świadka za wystarczające i wiarygodne, PINB wydał dnia [...] stycznia 2019 r. postanowienie, którym ponownie wezwał Burmistrza do okazania w terminie 7 dni dokumentu, stwierdzającego posiadanie przez Gminę prawa do dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami na cele budowlane. Odpowiadając na wezwanie Burmistrz w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. powołał się na prawo dysponowania nieruchomościami na cele budowlane wynikające z zasiedzenia służebności gruntowej. Jednakże na poparcie tej tezy nie przedstawił żadnego dowodu, w szczególności postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia służebności gruntowej. Wobec tego, postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. organ wezwał Burmistrza do okazania w terminie 7 dni postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia służebności gruntowej. Burmistrz we wskazanym terminie nie dostarczył żądanego dokumentu. Natomiast dnia 12 marca 2019 r. wpłynął do PINB wniosek Burmistrza o zawieszenie na podstawie art. 98 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przedmiotowego postępowania, który to wniosek został rozpatrzony przez organ negatywnie postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podał, że w dniu 6 czerwca 2019 r. wpłynęła do niego kopia wniosku Gminy o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej z dnia [...] czerwca 2019 r., skierowanego do Sądu Rejonowego w [...], obejmującego między innymi nieruchomości stanowiące przedmiot niniejszego postępowania. Jednakże w ocenie organu dostarczona kopia wniosku nie stanowi dowodu na posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w szczególności obejmującego inwestycję polegającą na przebudowie istniejących studzienek melioracyjnych poprzez ich "wyniesienie" ponad poziom gruntu. Dowodem na zasiedzenie służebności byłoby prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia służebności gruntowej. Ponadto w dalszym ciągu nie wykazano, że ewentualne zasiedzenie służebności gruntowej dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych gruntu [...] położonych w obrębie [...] stwierdzone postanowieniem sądu uprawniałoby Gminę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmujące sporną inwestycję. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne uznanie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia prowadzonego postępowania z urzędu. Ponadto zarzucono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.p.b. przez nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, a także naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności brak wyjaśnienia charakteru przedsięwzięcia. Jednocześnie w odwołaniu zaskarżono postanowienie PINB z dnia [...] maja 2019 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Podniesiono, że w złożonej do organu kopii podania Gminy z dnia [...] czerwca 2019 r., skierowanego do Sądu Rejonowego, zawarty został wniosek o stwierdzenie nabycia, w drodze zasiedzenia, służebności gruntowej posadowienia w gruncie rurociągu wraz z wyniesionymi nad poziom gruntu studzienkami (zgodnie z mapą stanowiącą załącznik nr 1 do wniosku) oraz związanego z tym urządzeniem prawa przechodu i przejazdu w celu eksploatacji, konserwacji, napraw i modernizacji powyższego urządzenia na nieruchomościach obejmujących między innymi przedmiot niniejszego postępowania, tj. działkach nr [...] w miejscowości [...], stanowiących własność Z.S., P.S. i W.S. (termin posiedzenia w tej sprawie został wyznaczony na dzień [...] listopada 2019 r.). Skoro zatem ograniczone prawo rzeczowe, jakim jest służebność, może stanowić tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś w niniejszej sprawie mogło dojść do zasiedzenia służebności gruntowej, to w sprawie niewątpliwie – zdaniem pełnomocnika – wystąpiło zagadnienie wstępne, które powinien rozpatrzyć sąd stwierdzając w orzeczeniu, czy doszło do nabycia służebności gruntowej przez zasiedzenie. Niezależnie od powyższego w odwołaniu podniesiono, że organ nie dokonał ustalenia, jaki charakter miały wykonane roboty budowlane. W ocenie strony skarżącej przedmiotowe roboty miały charakter remontu i polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego studzienek rewizyjnych poprzez wyniesienie ich ponad poziom gruntu, jak to miało miejsce pierwotnie. Studzienki na działkach nr [...] zostały wskazane przez byłych właścicieli, którzy potwierdzili, że studzienki były wyniesione ponad grunt, jednakże z powodu kolizji w uprawie areału zdemontowano kręgi wyniesione na zewnątrz, zabezpieczono otwór i zasypano. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do zamieszczonego w odwołaniu zażalenia na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania. Organ podzielił stanowisko PINB o braku podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie i podkreślił, że jakkolwiek tryb postępowania naprawczy uregulowany w art. 50-51 u.p.b. wymaga ustalenia w sprawie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś stwierdzenie, że inwestorowi takie prawo nie przysługuje, uprawnia do wydania nakazu rozbiórki bądź przywrócenia stanu poprzedniego, to jednak w przedmiotowej sprawie strona skarżąca błędnie stoi na stanowisku, że kwestia uzyskania postanowienia sądu powszechnego stwierdzającego zasiedzenie służebności gruntowej, na której zlokalizowane są przedmiotowe studzienki, stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dotyczy to również sytuacji, gdy postępowanie przed sądem powszechnym o zasiedzenie zostało już zainicjowane. Następnie WINB, odwołując się do orzecznictwa podkreślił, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. musi się wyrażać zatem w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. W związku z tym WINB wskazał, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w ramach postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., który odnosi się do stanu faktycznego i prawnego z daty wykonywania robót budowlanych, nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia w sprawie zasiedzenia części działki. Dokonując weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji PINB z dnia [...] września 2019 r. organ odwoławczy, podobnie jak w uzasadnieniu swojej poprzedniej decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., podzielił stanowisko organu I instancji co do zasadności zastosowania trybu postępowania uregulowanego w art. 50 i 51 u.p.b. Wskazał, że w świetle przepisów ustawy Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, wykonane na działkach nr [...] położonych w obrębie [...], urządzenia melioracji wodnych stanowią rurociągi o średnicy 0,16 m, które ustawa zalicza do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. WINB uznał, że ustalony przez PINB zakres robót objęty przedmiotem postępowania należy upatrywać jako przebudowę urządzenia melioracji szczegółowej. Jakkolwiek zakres robót obejmujący "wyniesienie" istniejących studzienek melioracyjnych ponad poziom gruntu należy wiązać z rozbudową tych studzienek, to jednak w wyniku takiej rozbudowy nie można mówić o uzyskaniu nowych części studzienek samodzielnych pod względem techniczno-użytkowym od rozbudowanych, a więc wcześniej istniejących ich części. W takim przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do wykonania nowego urządzenia melioracyjnego, lecz jego przebudowy. Nie można też w takim przypadku, wbrew treści odwołania, mówić o remoncie rozpatrywanego urządzenia. Za remont nie można bowiem uznać wykonania prac, w wyniku których obiekt uzyskuje inne parametry i wymiary niż obiekt pierwotnie istniejący. W ocenie WINB zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał organ I instancji do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w przedmiocie nakazu doprowadzenia inwestycji do stanu poprzedniego, to jest do stanu istniejącego przed wykonaniem robót. Z ustaleń organu powiatowego wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący inwestor nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością objętą inwestycją. W toku postępowania naprawczego inwestor nie przedstawił żadnego dokumentu świadczącego o posiadaniu takiego prawa, natomiast samo zainicjowanie przed sądem powszechnym postępowania cywilnego w sprawie zasiedzenia nieruchomości nie może stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Zdaniem WINB, orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Natomiast kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 jest kwestią kluczową podobnie, jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi i organy winny ją w tym postępowaniu badać. W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób prawidłowy. PINB w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a., a wydana decyzja kończąca postępowanie nie narusza prawa. Gmina, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) "art. 3 ust. 11" w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przez uznanie za prawidłowe stanowiska organu I instancji, że nie miał on obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż pomiędzy postępowaniem dotyczącym legalności wykonania przedmiotowych robót budowlanych, a postępowaniem o zasiedzenie według organów (I i II instancji) nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia, w sprawie oceny legalności przebudowy rurociągu; 2) art. 3 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 1 u.p.b. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że rurociąg wkopany w grunt służący do odprowadzania nadmiaru wody ze zbiornika wodnego do innego zbiornika wodnego nie stanowi budowli, a więc nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na ich budowę, gdy z brzmienia przepisów art. 3 pkt 3 u.p.b. wynika, że do budowli zaliczane są obiekty liniowe, a z powyższym wiąże się konieczność uzyskania "zezwolenia na budowę"; 3) art. 70 ust. 1 i 2 w związku z "art. 73 § 1 pkt 3" ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121; ustawa obowiązująca w dacie wszczęcia postępowania – określanej dalej jako u.p.w.) przez podzielenie stanowiska organu I instancji co do zakwalifikowania rurociągu podziemnego, od którego ponad poziom gruntu wyniesione są studzienki m.in. znajdujące się na działkach nr [...] w obrębie [...] do urządzeń melioracji wodnych w sytuacji, gdy przepisy art. 70 ust. 1 u.p.w. stanowią, że "melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami", co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, bowiem rurociąg ten ma za zadanie odprowadzać nadmiar wody ze stawu położonego nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...] zapobiegając podtopieniom zabudowań mieszkalnych usytuowanych w [...] i rurociąg ten nie ma żadnego wpływu na właściwości produkcyjne użytków rolnych usytuowanych w otoczeniu wyżej wymienionych budynków co powoduje, że ustalenie, iż obiekt ten należy do urządzeń melioracji wodnych było błędne; 4) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 15 i 138 § 2 k.p.a. przez to, że organ odwoławczy, podzielając w pełni stanowisko organu I instancji nie wyjaśnił w należyty sposób, czy inwestycja będąca przedmiotem postępowania należy do urządzeń melioracji wodnych, a niewątpliwie kwestia ta ma podstawowe znaczenie dla sprawy; powyższe skutkowało błędnym uznaniem przez organ odwoławczy, że organ I instancji zastosował prawidłowo przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przez nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego w przebudowanej części poprzez nakazanie demontażu tej części, zamiast przepisu zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., gdy w powołanych okolicznościach do przywrócenia do stanu zgodnego z przepisami wystarczy wykonanie określonych czynności lub robót przez wydanie decyzji nakładającej wykonanie takich czynności lub robót. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności była decyzja WINB z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] września 2019 r., nakładającą na skarżącą Gminę obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez demontaż trzech górnych kręgów betonowych i ponowne przykrycie płytą żelbetową dwóch studzienek znajdujących się ponad poziomem gruntu na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...]. Powyższe decyzje zostały wydane w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. Zakres przedmiotowy art. 51 u.p.b. w zasadzie wynika z brzmienia art. 50 ust. 1 u.p.b., na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Generalne wyłączenie w powyższym przepisie spraw, które podlegają orzekaniu na podstawie art. 48 i 49b u.p.b., powoduje, że w oparciu o przepisy art. 51 u.p.b. orzeka się w sprawach dotyczących wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jednak innych niż budowa (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2012 , s. 489 - 490). Stosownie natomiast do art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 u.p.b właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 18 kwietnia 2012 r., II SA/Go 204/12). Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy o postępowaniu naprawczym w odniesieniu do robót budowlanych, polegających "nadbudowaniu" dwóch studzienek o trzy kręgi o średnicy 120 cm i łącznej wysokości ok. 155 cm, które przykryto płytą żelbetową o średnicy 120 cm i grubości 8 cm, wykonanych przez skarżącą Gminę na działkach nr [...] w miejscowości [...], stanowiących własność Z.S., P.S. i W.S., powodując w ten sposób, iż zaczęły one wystawać ponad grunt odpowiednio o 32 cm i 54 cm. Ustalony zakres robót nie nasuwa żadnych wątpliwości w świetle protokołu z oględzin z dnia [...] października 2018 r., dokumentacji fotograficznej oraz zeznań świadka M.K., złożonych w dniu [...] grudnia 2018 r. (k. 51 akt administracyjnych), będącego prokurentem w firmie budowalnej wykonującej sporne prace na zlecenie skarżącej Gminy Przede wszystkim nie sposób było zakwalifikować powyższych robót budowlanych jako remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 u.p.b. Zgodnie bowiem z tym przepisem ilekroć w ustawie mowa jest o remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Aby można było mówić o remoncie, musi istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje zazwyczaj wymiana poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1372/15). W kontrolowanej sprawie zarówno z zeznań wspomnianego już świadka M.K., jak również ze zdjęcia stanowiącego załącznik nr 2 do pisma z dnia [...] marca 2018 r. (k. 18 akt administracyjnych), jednoznacznie wynika, iż przed wykonaniem powyższych robót budowalnych sporne studzienki nie istniały w kształcie nadanym w wyniku tych prac, znajdowały się one bowiem poniżej poziomu gruntu. Tym samym nie można mówić, iż w następstwie spornych prac doszło do odtworzenie stanu pierwotnego, w tym wymiany istniejących elementów na inne. Wykluczając możliwość uznania tych robót za remont, trafnie organy nadzoru budowalnego zakwalifikowały powyższe roboty budowalne jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b. zgodnie z którym ilekroć mowa w ustawie o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Niewątpliwie rurociąg, którego elementem są sporne studzienki jest obiektem linowym stosownie do art. 3 pkt 3a u.p.b. Jego charakterystycznym parametrem jest wyłącznie długość i zmiana tego parametru ma znaczenie czy mamy do z czynienia przebudową, czy też z rozbudową, która mieści się w pojęciu budowa rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2017 r., II SA/Rz 1300/17). W kontrolowanej sprawie z akt administracyjnych nie wynika, aby doszło to zmiany długości rurociągu, a jedynie zmiany parametrów techniczno-użytkowych istniejących już studzienek, co pozwala uznać roboty budowalne z tym związane za przebudowę, która nie podlega legalizacji w trybie art. 48 albo 49b u.p.b., lecz uzasadnia zastosowanie przepisów art. 50 i nast. u.p.b. Skarżąca Gmina zarzuca, iż wadliwie organy nadzoru budowalnego zaliczyły powyższy rurociąg wraz ze spornymi studzienkami do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 70 ust. 1 u.p.w., a w konsekwencji błędnie przyjęły, że przebudowa podlegała zgłoszeniu zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Istotnie, zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak również rozważania zawarte w tym zakresie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, nie pozwalają jednoznacznie ocenić, iż rzeczywiście rurociąg wraz ze spornymi studzienkami służył celom określonym w art. 70 ust. 1 u.p.w. Jednakże niedostateczność ustaleń w tym zakresie nie miała wpływu na wynik postępowania, gdyż w przypadku, gdyby uznać, że sporny rurociąg nie stanowi powyższego urządzenia melioracyjnego, to jego przebudowa wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę, co zresztą sam przyznaje autor skargi, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b., jako, iż nie została wymieniona w art. 29 - 31 u.p.b., to legalizacja tak zakwalifikowanej samowoli budowlanej następowałaby w przeprowadzonym przez organy nadzorcze postępowaniu naprawczym stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Odnosi się ono bowiem również do robót budowalnych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b u.p.b. wykonywanych nie tylko bez wymaganego zgłoszenia, ale również bez wymaganego pozwolenia na budowę. W orzecznictwie podkreśla się, iż ustawodawca w razie nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, której groźba wystąpienia jest następstwem awarii, nie wymaga zgody bądź decyzji legitymującej do zajęcia nieruchomości (art. 126 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65), a w związku z tym dla zachowania systemowej spójności porządku prawnego zasadne jest twierdzenie, że wykonanie robót budowlanych polegających na usunięciu awarii nie musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia. Nie do pogodzenia z zasadami logiki byłoby założenie, że z uwagi na konieczność natychmiastowego usunięcia awarii można w tym celu zająć nieruchomość bez zgody jej właściciela (użytkownika wieczystego), bądź bez uzyskania decyzji w tym przedmiocie, natomiast legalność robót budowlanych zmierzających do usunięcia awarii warunkowana byłaby uprzednim uzyskaniem pozwolenia na budowę, bądź dokonaniem zgłoszenia. Systemowo, w celu umożliwienia skutecznego usunięcia awarii grożącej wystąpieniem znacznych szkód, porządek prawny musi dawać możliwość podjęcia działań natychmiastowych, które przy zachowaniu standardowych procedur legitymizujących prowadzenie robót budowlanych, jak dostęp do terenu i potwierdzenie zgodności z prawem przyszłych prac, byłyby spóźnione (por. powołany powyżej wyrok WSA w Rzeszowie wydany w sprawie II SA/Rz 1300/17). W kontrolowanej sprawie skarżąca Gmina nie wykazała jednak, aby działała w tego rodzaju sytuacji. Ostateczną bowiem decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., wydaną w sprawie [...], Starosta [...] odmówił na podstawie art. 126 ust. 5 i 8 u.g.n. potwierdzenia zaistnienia przesłanek uzasadniających czasowe zajęcie m.in działek nr [...] w obrębie [...], w celu wykonania prac polegających na udrożnieniu ciągu drenażowego (k. 40- 47 akt). Podkreślić również należy, że z art. 51 u.p.b. nie wynika wprawdzie obowiązek żądania od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak ma to miejsce w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Niemniej nie oznacza to, że nie jest to okoliczność istotna prawnie w postępowaniu naprawczym. Skutkiem braku jednoznacznego odwołania do art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. jest bowiem wyłącznie to, że organ samodzielnie winien ustalić czy inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane Takie też stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak z uzasadnienia uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 wynika, że w postępowaniu naprawczym bada się uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie rozumienie powołanej uchwały przyjęto w licznych orzeczeniach NSA (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2011 r., II OSK 1936/10, wyrok NSA z 28 października 2015 r., II OSK 435/14, wyrok NSA z 30 marca 2016 r., II OSK 1865/14, wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17 wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., II OSK 607/17). Niedopuszczalna jest bowiem w państwie prawnym sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa – poprzez samowolne zrealizowanie robót budowlanych - powoduje po stronie inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał legalnie. Innymi słowy – jak to już wyżej zostało wskazane - skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu lub jego części wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 u.p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA: z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16, z 26 marca 2013 r. II OSK 2183/11; z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12; z 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11; z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12; z 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12; z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; z 31 marca 2015 r., II OSK 2079/13). W kontrolowanej spawie skarżąca Gmina mimo dwukrotnego wezwania przez PINB nie przedstawiła dowodu, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b. w celu przeprowadzenia opisanej przebudowy, a właściciele nieruchomości konsekwentnie twierdzili, iż nie wyrażali zgody na przeprowadzenie zakwestionowanych robót budowalnych. Wobec powyższego zasadnie organy uznały, iż do wykonania spornych robót budowalnych doszło z naruszeniem art. 4 u.p.b., stanowiącego, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisem. Ponadto inwestor nie uzyskał takiego prawa również po wykonaniu powyższej przebudowy. Tym samym zasadnie organy nadzoru stwierdziły, iż brak jest podstaw do nałożenia obowiązków wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. mających na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i nakazały doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Zdaniem Sądu brak również było podstaw do zawieszania postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed sądem powszechnym "o stwierdzenie nabycia z dniem [...] listopada 2018 r. zasiedzenia służebności gruntowej posadowienia w gruncie rurociągu wraz z wyniesionymi nad poziom gruntu studzienkami". Zgodnie z powyższym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1980/12). Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2018 r., I OSK 541/18 , A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el 2019, t. 5 do art. 97). Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. Uzyskanie takiego rozstrzygnięcia w odniesieniu do prawa własności lub innego tytułu prawnego do gruntu, który może mieć wpływ na istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest zaś wymagane w postępowaniu dotyczącym legalności określonych robót budowlanych. Wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd wniosku o zasiedzenie. Nie zachodzi tu związek przyczynowy, o jakim wyżej mowa, ponieważ aktualnie nie istnieje dowód na potwierdzenie, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc nie istnieje przeszkoda prawna do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Natomiast to, że wynik innego postępowania w przyszłości może mieć wpływ na dowodzenie przez skarżącą, iż dysponuje nieruchomością na cele budowlane, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego. Należy bowiem wskazać, że orzeczenie o zasiedzeniu ma charakter deklaratoryjny, tj. taki, który jedynie potwierdza istnienie określonego uprawnienia, które to uprawnienie powstało w przeszłości i wymaga ustalenia dokładnego momentu od kiedy dany podmiot stał się właścicielem nieruchomości albo uprawnionym z innego tytułu przez zasiedzenie w wyniku upływu stosownych terminów. A więc tego rodzaju orzeczenie nie decyduje o istnieniu prawa, a jedynie je potwierdza dla celów dowodowych. Co oznacza, że dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty skarżąca Gmina nie może skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym przed organami nadzoru budowlanego, że przysługuje je służebność wskazywana we wniosku o stwierdzenie zasiedzenia. Dlatego też organy administracyjne, oceniając materiał dowodowy, nie mogły zawiesić postępowania administracyjnego, ponieważ pomiędzy postępowaniem dotyczącym legalności budowy spornych studzienek a postępowaniem o zasiedzenie nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie zarówno na gruncie postępowania naprawczego określonego w art. 50 – 51 u.p.b. (por. wyrok NSA z 12 lipca 2017 r., II OSK 2872/15, wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., II OSK 2730/16), jak i postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 u.p.b. (por. wyrok NSA z 16 lutego 2012 r., II OSK 2274/19, wyrok NSA z 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08). Jedynie na marginesie należy zauważyć, gdyż nie jest rolą sądu administracyjnego przesądzenia zasadności żądania zasiedzenia, iż skarżąca Gmina próbuje zasiedzieć służebność w kształcie w jakim niewątpliwie nie korzystała przez 30 lat, lecz w takim, który powstał na około rok przed wskazywaną we wniosku datą zasiedzenia. W związku z powyższym Sąd nie doszukał się w kontrolowanej sprawie naruszenia przez organy nadzoru budowalnego przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności materiał dowodowy został zgromadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a. i był wystarczający do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. W związku z tym Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) ją oddalił.