II SA/Go 239/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., nr II/13/2018 w sprawie określenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Gminy [...], przewodniczącym i członkom organu wykonawczego jednostek pomocniczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Dnia [...] listopada 2018 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr II/13/2018 w sprawie określenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Gminy [...], przewodniczącym i członkom organu wykonawczego jednostek pomocniczych. Przepis § 4 tej uchwały stanowił, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Rejonowy w [...], zaskarżając ją w całości oraz zarzucając istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 25 ust. 4 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, dalej u.s.g.) w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Podnosząc powyższy zarzut wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wywiódł m.in., iż jak wynika z treści uchwały, przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała ustalająca wysokość diet oraz zwrot kosztów podróży służbowych dla radnych i sołtysów należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienianie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez, jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego wystarczające jest uznanie, że zawiera on przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego implikuje konieczność ogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego podlegająca obowiązkowi ogłoszenia, która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, lecz każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tych uchwałach funkcję. Zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych wydającemu je organowi. Nadto pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z burmistrzem (wójtem, prezydentem) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub administracji gminnej. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie jest uregulowany prawnie, tzn. w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2). W aktualnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej u.o.a.n.) jak również art. 42 u.s.g. Niespełnienie wymogu publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] podniosła, iż uważa ją za niezasadną z uwagi na to, że brak zapisu o publikacji w w/w uchwale był konsekwencją istnienia w obrocie prawnym sprzecznych interpretacji w zakresie uznawania tego typu uchwał jako aktów prawa miejscowego.. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż zaskarżona uchwała została uchylona kolejną uchwałą nr VII/37/2025 Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2025 r. w sprawie określenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Gminy [...], przewodniczącym i członkom organu wykonawczego jednostek pomocniczych, która została przekazana do publikacji w Dzienniku urzędowym Województwa w dniu 28 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się m.in. naruszenie przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Skarga została wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w [...]. Stosownie do treści art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko Prokuratora, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W judykaturze przyjmuje się, że charakter aktu prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata przez wskazanie cech, a nie przez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (por. wyroki NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2678/17, z 20 września 2018 r., II OSK 2322/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest aktem prawa miejscowego (wyroki NSA z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17, z 20 września 2018 r., II OSK 2353/16). Abstrakcyjność zaskarżonej uchwały wyraża się w tym, iż diety i zwrot kosztów podróży służbowych mają charakter powtarzalny. Adresatem przepisów uchwały nie jest konkretna osoba, lecz każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Przepisy te mają zatem charakter generalny. Krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, jednak przez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diet i zwrotu kosztów podróży służbowych w określonej wysokości. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 oraz art. 37b ust. 1 u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. m. in. wyroki NSA: z 13 marca 2024 r., III OSK 1522/22, 27 czerwca 2023 r., III OSK 2472/21, z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/2; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16). Zaskarżona uchwała nie jest również aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego oraz zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 lutego 2025 r., IV SA/Po 25/25). Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W rozpatrywanej sprawie nie była ona przedmiotem takiej publikacji. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa u.o.a.n., do którego odsyła art. 42 u.s.g. W myśl art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Z kolei w myśl art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n). Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę należy zwrócić uwagę, iż jeśli chodzi o kwestię uchylenia zaskarżonej uchwały kolejną uchwałą nr VII/37/2025 Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2025 r., utrata jej mocy obowiązującej nie stała na przeszkodzie badaniu jej legalności. Istotą kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Z kolei stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru czy prokuratora znosi skutki tego aktu od samego początku obowiązywania uchwały (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa. Natomiast o tym czy dany akt stanowi bądź nie stanowi akt prawa miejscowego, tzn. czy zawiera bądź nie normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, decyduje obiektywny stan rzeczy. Tymczasem według zaskarżonej uchwały, w szczególności jej § 1, § 2 oraz § 3, diety oraz zwrot kosztów z tytułu odbycia podróży służbowych krajowych i zagranicznych przysługuje każdej osobie będącej adresatem wskazanych wyżej regulacji. Zaskarżona uchwała zawiera zatem normy definiujące ich adresatów – tzn. osoby będące radnymi oraz przewodniczącym i członkami organu wykonawczego jednostek pomocniczych (poprzez wskazanie tych cech, a nie przez ich identyfikację z imienia i nazwiska, nazwy czy w inny konkretny sposób). Ponadto są to także normy o charakterze abstrakcyjnym, znajdujące zastosowanie w powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Krąg adresatów tych norm jest oczywiście wąski, ograniczony do niewielkiej liczby osób, nie wpływa to jednak na opisany wyżej charakter tych norm jako generalnych i abstrakcyjnych. Reasumując, brak publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości, jako aktu naruszającego w sposób istotny art. 88 ust. 1 Konstytucji, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. W sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego, będący warunkiem ich wejścia w życie, wówczas niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co każdorazowo – bez względu na treść aktu – skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości. Nieważność dotyczy wówczas całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku.