II SA/Go 320/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L.Z. kwotę 207 (dwieście siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] – powołując się na art. 19 ust. 5, art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 3 i ust. 13, art. 40a ust. 1, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 – określanej dalej jako u.d.p.), uchwałę Rady Miasta z dnia 27 maja 2015 r. nr XII/101/2015 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. z 2015 r., poz. 1013 z 2 czerwca 2015 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – określaną dalej jako k.p.a.) – orzekł o nałożeniu na L.Z. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Z" L.Z. kary pieniężnej w wysokości 422,40 zł, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, przy ul. [...] na wysokości budynku nr 33, wyliczoną w sposób następujący: 2,64 m2 (powierzchnia zajętego pasa drogowego) x 4,00 zł (stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego przez kabiny telefoniczne, poj. zbiórki odzieży, poj. komunalne i kontenery) x 10 (krotność opłaty w związku z zajęciem pasa bez zezwolenia) x 4 dni (okres zajęcia – od 4 sierpnia 2016 r. do 7 sierpnia 2016 r.) - razem 422,40 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku czynności sprawdzających [...] sierpnia 2016 r. stwierdzono, że kontener na gruz zlokalizowany w pasie drogowym ul. [...] na wysokości budynku nr 33, zajmuje pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. W związku z tym wykonano dokumentację fotograficzną oraz dokonano pomiaru zajęcia pasa drogowego (1,27 m x 2,08 m = 2,64 m2), a z przeprowadzonych czynności spisano protokół. [...] sierpnia 2016 r. pismem znak [...] wszczęto - zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. - z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] (działka nr [...]) przez umieszczenie kontenera na gruz bez zezwolenia zarządcy drogi - Prezydenta Miasta. Strona odebrała zawiadomienie 10 sierpnia 2016 r. Czynności sprawdzające w terenie do [...] sierpnia 2016r. potwierdziły dalsze zajmowanie pasa drogowego. Dalej organ wskazał, iż pismem z [...] sierpnia 2016 r. znak [...] zawiadomiono stronę o zakończeniu postępowania dowodowego oraz poinformowano o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Pismo strona odebrała 31 sierpnia 2016 r. Ponadto w uzasadnieniu podkreślono, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. organ podjął wszelkie czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również zgodnie z art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, z którego bezsprzecznie wynika, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi - Prezydenta Miasta. Strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania oraz wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L.Z., który zarzucił decyzji naruszenie: - art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego, - art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący prowadzonej sprawy, - art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Mając na uwadze przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania względem odwołującego, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że organ przerzucił na odwołującego się obowiązek udowodnienia, że nie jest on podmiotem, który zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia. Skarżący argumentował, że przedsiębiorca udostępniający swoje kontenery nie decyduje o ich ustawieniu w konkretnym miejscu. To zamawiający wskazuje, gdzie taki kontener ma stać. W celach dowodowych organ powinien wezwać odwołującego się do wskazania najmującego czy też użytkownika kontenera, ewentualnego przedstawienia umowy, a w przypadku jej braku - przesłuchać strony umowy w tym zakresie, a także ewentualnie kierowcę. Skarżący podniósł również, że w związku z zasadą swobody formy czynności prawnych, a w konsekwencji braku konieczności zachowania formy pisemnej, organ nie może wzywać odwołującego do przedłożenia pisemnej umowy pod rygorem uznania go za podmiot zajmujący pas drogowy. Analizując treść przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.d.p. skarżący doszedł do wniosku, że ustawodawca nie wyszczególnił żadnych cech, którymi powinien charakteryzować się podmiot podnoszący odpowiedzialność administracyjną z tytułu umieszczenia w pasie drogowym kontenera. Ponieważ faktycznym dysponentem kontenera jest inwestor (zamawiający) to przedsiębiorca nie może ponosić odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego. Skarżący podkreślił, że to zamawiający dysponuje wynajętym kontenerem i faktycznie z niego korzysta, a w konsekwencji decyduje o jego posadowieniu w konkretnym miejscu. W załączeniu skarżący przedstawił umowę najmu kontenera i odbioru odpadów, zawartą [...] sierpnia 2016 r. pomiędzy S.K. – właścicielką budynku położonego przy ul. [...] a odwołującym się. Umowa ta ma stanowić potwierdzenie jakiej treści umowy zawiera skarżący z kontrahentem oraz nieponoszenie przez skarżącego odpowiedzialności za miejsce, w którym ustawiany jest kontener. Decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – powołując się na art. 132 § 2 k.p.a. – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ pierwszej instancji wymierzając – zgodnie z przepisami u.d.p. oraz uchwały – karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przyjął, że odwołujący zajmował pas drogowy na ulicy [...] na wysokości budynku nr 33 przez okres czterech dni, tj. od 4 sierpnia do 7 sierpnia 2016 r. Tymczasem nie jest możliwe ustalenie na jakiej podstawie organ przyjął, że odwołujący zajmował pas drogowy w dniach 6 i 7 sierpnia 2016 r. Okres zajęcia pasa drogowego został udokumentowany – poprzez wykonane zdjęcia - tylko od 4 do 5 sierpnia 2016 r. Zatem wobec braku dokumentacji zdjęciowej z 6 oraz 7 sierpnia 2016 r. nie jest jasne na jakiej podstawie organ przyjął, że skarżący zajmował pas drogowy przez cztery dni. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż administracyjna kara za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia. Dla wymierzenia tej kary istotne jest bowiem to, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Skoro więc faktycznego zajęcia pasa drogowego dokonał odwołujący, kara powinna być nałożona na niego. Ponadto – zdaniem Kolegium - bezwzględnie obowiązującego charakteru kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie może zmienić umowa jaką odwołujący zawarł z określonym podmiotem. Kwestii legitymacji do bycia stroną w postepowaniu o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa, bowiem umowa jako instrument prawa cywilnego co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś będący jej stroną organ administracji publicznej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L.Z. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa procesowego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 7, art. 77 k.p.a poprzez niedopełnienie należytej staranności, nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący okoliczności istotnych dla prowadzonej sprawy, 2. art. 78 w zw. z art. 77 § 1 i art. 75 k.p.a., poprzez odmowę uwzględnienia jako dowodu umowy jaka wiąże skarżącego z podmiotem, któremu udostępniono w ramach umowy cywilnej sporny kontener, 3. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego prowadzącego do błędnych ustaleń faktycznych, 4. art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania, 5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia przyczyn, które zdecydowały o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, II. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnie i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym wskazania podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego wobec skarżącego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż analiza art. 40 ust. 12 pkt. 1 w zw. z ust. 2 pkt. 3 in fine u.d.p. prowadzi do wniosku, że ustawodawca regulując wyrażoną w tych przepisach odpowiedzialność administracyjną nie wyszczególnił żadnych cech, którymi powinien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi. Wystarczające będzie, aby podmiot ten swoim zachowaniem wyczerpał znamiona działania wyrażone w powyższych regulacjach bądź aby znamiona tegoż działania zostały wyczerpane przez inny podmiot, o ile zachowanie tego innego podmiotu lub jego skutek będzie można przypisać podmiotowi administrowanemu. Będzie to np. podmiot umieszczający w pasie drogowym reklamę bądź podmiot, na którego rzecz reklama ta została w tym pasie drogowym umieszczona. Skarżący w tym zakresie powołał się na wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Po 537/14, przyznając jednocześnie, iż odpowiedzialność administracyjnoprawną z tytułu zajęcia pasa drogowego, bez wymaganego zezwolenia, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.p.b. ponosi podmiot, który faktycznie dokonuje zajęcia pasa drogowego, jak wskazał to organ odwoławczy odwołując się do orzecznictwa. Jednakże w ocenie skarżącego organ sprowadza określenie "faktycznego zajęcia pasa drogowego" do wskazania osoby, która gdzieś coś postawiła, abstrahując od samego celu tej czynności. Rozumowanie organu powinno go doprowadzić do wniosku, że w istocie, zobowiązanym był kierowca zatrudniony przez skarżącego, bowiem w istocie, faktycznie to on dokonał posadowienia kontenera. Jest to rozumowanie błędne. Tymczasem odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego wiąże się również z elementem czasu. Chodzi więc o faktyczne zajmowanie pasa drogowego w określonym przedziale czasu. Wraz z momentem zawarcia umowy przez skarżącego z osobą trzecią, to ona staje się faktycznym dysponentem kontenera. To ona decyduje kiedy kontener ma być dostarczony i gdzie go ustawić. Ma faktyczną możliwość przestawić go w inne miejsce, na co przedsiębiorca (skarżący) nie ma żadnego wpływu i nie może ponosić odpowiedzialności. Skarżący zwrócił uwagę, iż przywołane przez organ orzecznictwo dotyczy innych sytuacji niż w rozpoznawanej sprawie, które nie dają się przełożyć na okoliczności niniejszej sprawy, przy czym z analizy tych orzeczeń wynika, że dla ustalenia kto "faktycznie zajął pas drogowy" nie ma znaczenia stricte techniczna czynność zajęcia (postawienia w danym miejscu - a tylko tyle można przypisać skarżącemu, a w zasadzie jego pracownikom), bo to w wielu przypadkach prowadziłoby do obciążenia odpowiedzialnością osób, z wykorzystaniem których obiekt w danym miejscu został ustawiony ( np. kierowcy, robotnika). Skarżący zwrócił uwagę na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 17 sierpnia 2011 r. II GSK 803/10 zgodnie z którym "nie jest istotne kto montuje reklamę i czyją własność stanowi konstrukcja, lecz istotne jest to, na czyją rzecz reklama jest montowana". Chodzi o faktyczną możliwość władania przedmiotem, decydowania o jego posadowieniu, faktycznego i prawnego z niego korzystania, co w każdym przypadku może przybrać odmienną postać. Nie można uznać za tożsame sytuacji właściciela reklamy, który mógł ją wybudować "czyimiś rękoma", ale decydował o jej posadowieniu i korzysta z niej, choćby uzyskując pożytki cywilne (oddając do faktycznego używania innym podmiotom) oraz sytuacji właściciela kontenera, który swoją rzecz udostępnia osobie, która z kolei w określonym czasie swobodnie decyduje o jego wykorzystaniu, posadowieniu, przeniesieniu i wreszcie usunięciu. Organ – w ocenie skarżącego - przyjął językową wykładnię tez do orzeczeń, wywodząc z niej zasady, jakie nie wynikają wprost z przepisów prawa. W pewnym sensie dopasował przyjętą interpretację do założonego z góry wyniku, wynikającego z treści decyzji organu I instancji. W konsekwencji przywołania w sposób pozbawiony głębszej refleksji wskazanych orzeczeń, organ sformułował wnioski dotyczące niniejszej sprawy, nie poddając badanego stanu faktycznego właściwej analizie. Skarżący podkreślił, iż na podstawie cywilnej umowy udostępnił swój kontener i został on ustawiony zgodnie z wolą osoby, która nabyła na jej podstawie prawo do dysponowania kontenerem i która z tego kontenera w spornym okresie korzystała. Przy czym kontrahent nie zgłaszał w niniejszej sprawie uwag, jakoby kontener został ustawiony niezgodnie z jej wolą. Zdaniem skarżącego zajęcie pasa drogowego nie jest też czynnością jednorazową, lecz - co potwierdzają przepisy u.d.p. - jest procesem rozciągniętym w czasie. Skarżący w tym okresie nie miał żadnej władzy faktycznej nad tym kontenerem. Nie decydował o jego posadowieniu w danym miejscu. Nie miał również wpływu na to czy zostanie on przeniesiony w inne, niż pierwotnie wskazane miejsce. Stąd nie można go zatem uznać za "faktycznie zajmującego pas drogowy". Ponadto skarżący wskazał, iż twierdzenie organu odwoławczego, że przedłożona umowa pozostaje bez znaczenia budzi wątpliwości i podważa zaufanie do organu, a przede wszystkim jednak jest nieuzasadnione. Po pierwsze, to właśnie ta umowa (pisemna czy ustna) jest jedynym dowodem jaki skarżący może wskazywać, z którego wynika, że we wskazanym okresie nie dysponował on faktycznie spornym kontenerem. Jest to umowa ważna w świetle przepisów prawa i w świetle art. 75 § 1 k.p.a. może stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym. Organ powinien zatem ten dowód ocenić, w tym także zbadać wpływ jej postanowień na okoliczności faktyczne sprawy. To, że umowa ta nie wiąże nikogo, poza jej stronami, co wynika z natury stosunków obligacyjnych, nie oznacza, że nie może w sposób prawnie skuteczny kształtować stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji jej stron, że na jej podstawie nie może dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym przedmiotem i że w wyniku tak przeniesionego faktycznego władztwa nad danym przedmiotem, osoba która to władztwo przejęła, nie może być tym, który dokonuje "faktycznego zajęcia pasa drogowego". Rolą bowiem zawartej umowy nie jest przeniesienie ze skarżącego na jego kontrahenta istniejącej już po jego stronie odpowiedzialności administracyjnoprawnej i nie w tym celu skarżący powołuje się na tą umowę, jak sugeruje organ wskazując, że bezwzględnego charakteru odpowiedzialności wynikającej z art. 40 ust. 12 u.d.p. nie może zmienić umową. Skarżący nie zawarł również tej umowy, aby dokonać transferu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie. Powstała rzekoma odpowiedzialność administracyjna jest tu tak naprawdę okolicznością wtórną wobec zawartej umowy. W związku z powyższym skarżący uznał, iż swoimi działaniem organy uchybiły podstawowym zasadom postępowania dowodowego, nie uwzględniając istotnych dla sprawy okoliczności. W konsekwencji nie ustaliły w sposób prawidłowy kto ponosi odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji błędnie i niezgodnie z rzeczywistością wskazały skarżącego jako zobowiązanego, co powoduje, że decyzja organu I instancji jest obarczona kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co powoduje jej nieważność z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Bezsporny w niniejszej sprawie jest sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.) zarządcy drogi (powiatowej) – ulicy [...] na wysokości budynku nr 33 – poprzez umieszczenie w nim kontenera na gruz. Spór dotyczy natomiast adresata decyzji, tj. podmiotu, na którego w świetle obowiązujących przepisów powinna być nałożona administracyjna kara pieniężna a zatem czy kara powinna być - jak uczynił to organ pierwszej instancji - nałożona na skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą m.in. w zakresie odbierania odpadów (w tym odpadów komunalnych), czy też na właściciela nieruchomości. Podstawę materialną decyzji wydanych w sprawie stanowił art. 40 ust. 1, 2, 12 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wynika stąd, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie czy obiekt (m. in. kontener do wywozu śmieci) i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 października 2008 r., III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z 19 maja 2010 r., II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lipca 2011 r., III SA/Wr 227/11 wyrok WSA w Olsztynie z 8 marca 2012 r., II SA/Ol 1049/11, R. Strachowska, U.d.p. Komenatrz, ABC 2012, teza do art. 40). Podkreślić należy, że w orzecznictwie wyrażany jest również pogląd, iż w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Powyższe stanowisko nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08). Jak trafnie bowiem wskazał skarżący w skardze to, że umowa cywilna wiąże jedynie strony i nie można nią kształtować stosunków administracyjnych, nie oznacza, że nie może w sposób prawnie skuteczny kształtować stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji jej stron, że na jej podstawie może dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym przedmiotem i że w wyniku tak przeniesionego faktycznego władztwa nad danym przedmiotem, osoba która to władztwo przejęła, nie może być tym, który dokonuje faktycznego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji to ten podmiot ponosi odpowiedzialność administracyjną. Nie jest zatem więc wykluczona sytuacja, w której obiekt zajmujący pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jej właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca obiektem, a nie jej właściciel i to nawet jeśli jest on podmiotem jednocześnie dostarczającym ten obiekt na teren pasa drogowego. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. Zwłaszcza jeśli wynika z tego stosunku, iż w istocie dysponentem obiektu nie jest jego właściciel, lecz podmiot któremu został on udostępniony we władztwo zależne, które to władztwo zapewnia wskazanie czasu i miejsca w którym zostanie on umieszczony. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszących się do stanów faktycznych zbliżonych do tego jak w niniejszej sprawie, tj. do zajęcia pasa drogowego przez kontenery na odpady albo odzież (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 czerwca 2014 r., III SA/Łd 328/14, wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2014 r., III SA/Po 952/13, wyrok WSA w Szczecinie z 15 stycznia 2015 r., II SA/Sz 993/14). Stąd też przyjęte przez organ odwoławczy zawężające rozumienie zwrotu "osoba faktycznie zajmująca pas drogowy" sprowadzające się do podmiotu bezpośrednio dokonującego tą czynność, abstrahujące całkowicie od stosunków cywilnoprawnych łączących podmioty, nastąpiło z naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. W kontrolowanej sprawie obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia był kontener na odpady, należący do skarżącego L.Z.. Przy czym skarżący poczynając od etapu postępowania odwoławczego (co było dopuszczalne, gdyż przepisy k.p.a. nie przewidują prekluzji dowodowej, ograniczającej możliwość zgłaszania dowodów jedynie na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji) konsekwentnie podnosił, iż w istocie nie był dysponentem powyższego obiektu, a jedynie dostarczył go oznaczonej osobie we wskazane miejsce na podstawie umowy najmu kontenera i odbioru odpadów, załączając ją do odwołania. Analiza tej umowy, wskazuje, że została ona zawarta [...] sierpnia 2016 r. z S.K., zamieszkałą z [...], określaną w niej jako "zleceniodawca". Przedmiotem powyżej umowy najmu był kontener o pojemności 2 m3 wraz z odbiorem odpadów. Umowa została zawarta na okres od [...] sierpnia 2016 r. do dnia zgłoszenia przez zleceniobiorcę, ale nie dłużej niż 7 dni od dnia zawarcia umowy, z możliwością jej przedłużenia. Co więcej umowa zawierała postanowienie, iż to zleceniodawca wskazuje miejsce podstawienia kontenera oraz oświadczenie, że posiada tytuł prawny do nieruchomości lub zgodę na ustawienie kontenera pod załadunek odpadów, a w przypadku ustawienia go w pasie drogowy posiada zezwolenie zarządcy drogi w formie decyzji. Zatem w świetle powołanych poglądów wskazujących wobec kogo powinna być kierowana decyzja nakładająca karę za zajęcie pasa drogowego niewątpliwie ma ona istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stąd też organ odwoławczy uchylając się od jej oceny i uznając ją za niemającą znaczenia w sprawie dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 , 75 § 1, 77 §1, 78 § 1 i 80 k.p.a. Powyższe przepisy nakładają bowiem na organ powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Przy czym stosowanie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy ( art. 78 § 1 k.p.a.). Z tych powodów Sąd uznał za uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego określone w punkcie I (ppkt 1-4) skargi oraz zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Nie jest natomiast uzasadniony zarzut sformułowany w punkcie I (ppkt 5) skargi, tj. zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a, poprzez brak uzasadnienia przyczyn, które zdecydowały o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że organ odwoławczy – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – uchylił pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, wobec braku dokumentacji zdjęciowej z 6 oraz 7 sierpnia 2016 r., co zdaniem organu odwoławczego powoduje, że nie jest jasne na jakiej podstawie organ przyjął, że skarżący zajmował pas drogowy przez 4 dni. Niemniej jednak wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie jest tylko organem kontrolującym lecz organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę. Jeżeli zatem tylko w aktach sprawy brakowało dokumentacji zdjęciowej potwierdzającej zajęcie pasa drogowego w dniu 6 oraz 7 sierpnia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno - na podstawie art. 136 k.p.a. - uzupełnić postępowanie dowodowe w tym zakresie, nie zaś wydawać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały (w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) lub mogły mieć istotny wpływ (w odniesieniu do przepisów prawa procesowego) na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta (pkt I wyroku). Podkreślić należy, iż wobec konieczności poczynienia przez organy ustaleń co do określania właściwej osoby przedwczesne było odnoszenie się do zarzutów wskazujących na nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań. W pierwszej kolejności poczynią więc stosowne ustalenia co do prawidłowego ustalenia strony postępowania, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, w tym powołaną przez skarżącego umowę najmu, tak aby doprowadzić do bezspornego ustalenia, czy skarżący faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego i w konsekwencji jest podmiotem, na który można nałożyć karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń w zakresie strony postępowania, organ podejmie właściwe kroki zmierzające do przeprowadzenia postępowania z udziałem tego podmiotu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej z tego tytułu kwoty 207 zł złożyły się wpis sądowy od skargi wynoszący 100 zł (§ 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 221, poz. 2193), równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego strony przez profesjonalnego pełnomocnika wynoszących 90 zł, zgodnie z § 2 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).