II SA/Go 359/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr IV/24/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Dnia [...] sierpnia 2024 r. Rada Miasta [...] (dalej: organ) podjęła uchwałę nr IV/24/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Uchwała została podjęta na podstawie m.in. art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.; dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130; dalej u.p.z.p.). Pismem z dnia [...] maja 2025 r. Wojewoda [...] (dalej: skarżący, Wojewoda) zaskarżył ww. uchwałę. Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając istotne naruszenie art. 2 pkt 12, art. 15 ust. 2 pkt 1, 6, 8, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 14 u.p.z.p., art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320, dalej: u.d.p.), § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1587, dalej: rozporządzenie MI) oraz § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: ZTP). W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo przedstawił swoje stanowisko i przywołał na jego poparcie stosowną argumentację. Zdaniem skarżącego przedmiotowy akt podjęto z istotnym naruszeniem zarówno zasad jak i trybu sporządzania planu miejscowego. Wojewoda wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 grudnia 2020 r., II SA/Go 622/20, na mocy którego stwierdzona została w całości nieważność poprzedniej uchwały w tym przedmiocie, tj. uchwały Nr V/26/19 organu z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Wyrok stał się prawomocny. W wyniku powyższego wyroku uchwała Nr V/26/19 przesłała obowiązywać ex tunc, czyli od dnia jej uchwalenia. Skutek ten dotyczył wyłącznie samej uchwały, nie dotyczył natomiast wcześniejszych czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej (złożonych wniosków czy też uwag do projektu planu). Mając na uwadze, że obszar objęty uchwałami Nr V/26/19 i Nr IV/24/24 jest tożsamy oraz że jak wskazano stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego nie powoduje nieważności czynności podejmowanych w oparciu o art. 17 u.p.z.p., uwagi złożone do projektu poprzedniej uchwały organu należy traktować jako złożone w toku procedury zmierzającej do uchwalenia planu dla Miasta [...] dokonanego tym razem mocą uchwały nr IV/24/24. Procedura ta bowiem została zainicjowana w wyniku podjęcia przez organ w dniu [...] listopada 2017r. uchwały nr XXXII/186/17 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i w dniu 26 kwietnia 2018 r. uchwały nr XXXVII/224/18 zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Ważność uwag złożonych w trakcie wyłożonego w dniach od 21.12.2018 r. do 11.01.2019 r. do publicznego wglądu projektu uchwały potwierdza również okoliczność, że naruszenie procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p. nie było powodem stwierdzenia nieważności uchwały nr V/26/19 przez sąd administracyjny. Wobec powyższego uwagi złożone do projektu planu miejscowego wyłożonego w dniach od 21.12.2018 r. do 11.01.2019 r. a nieuwzględnione przez Burmistrza [...] powinny zostać rozstrzygnięte przez organ przed podjęciem uchwały nr IV/24/24, a sposób ich rozstrzygnięcia przez radę powinien wynikać z załącznika nr 2 do tej uchwały określonego w § 2 ust. 2 pkt 1 uchwały jako "rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu". Tymczasem sytuacja taka nie miała miejsca, bowiem w treści załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały nie zamieszczono nieuwzględnionej przez organ wykonawczy gminy uwagi J.P., złożonej w dniu 25.01.2019 r. Pominięcie tej uwagi oznacza, że organ w rezultacie w ogóle jej nie rozstrzygnął, czym naruszył art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego doszło również nie tylko w ww. zakresie. Jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2013 r., II SA/Wr 603/13), tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi cykl sekwencji, jakie podejmowane są przez organy gminy, skonkretyzowany szczegółowo w art. 17 ustawy. Wynika z niego, że organ wykonawczy gminy rozpatruje uwagi do projektu planu, wniesione przez osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, nie dłuższym niż 21 dni od upływu terminu ich składania (pkt 12). Zgodnie z pkt 13 organ wykonawczy wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Według pkt 14 kolejną czynnością organu wykonawczego jest przedstawienie radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Z kolei art. 20 ustawy stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że radzie należy przestawić projekt uchwały wraz z listą uwag, które nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy. Ustawa wprost nie wskazuje, czy radzie mają być przedstawione tylko uwagi zgłoszone i nieuwzględnione po ostatnim wyłożeniu projektu planu, czy też - jeżeli projekt planu był wykładany kilkukrotnie - po każdym kolejnym wyłożeniu. Nie ulega jednak wątpliwości, że ustawodawca przewidział dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag wniesionych do projektu planu miejscowego. Najpierw uwagi rozpatruje organ wykonawczy gminy, który może je uwzględnić lub też nie. W przypadku nieuwzględnienia uwag przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decydujące stanowisko ustawodawca co do wniesionej uwagi przypisał radzie gminy. Wprowadzony w art. 20 ustawy wymóg rozstrzygania przez radę gminy o sposobie rozstrzygnięcia nieuwzględnionych przez wójta uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze uchwalania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania przez osoby zainteresowane na treść planu. Rada ma bowiem uprawnienia do uwzględnienia uwagi odrzuconej uprzednio przez wójta. Natomiast brak rozpatrzenia przez radę nieuwzględnionych przez wójta uwag prowadzi do naruszenia zagwarantowanych wskazanymi wyżej przepisami praw podmiotowych jednostek przez ograniczenie im możliwości wpływania na treść planu, jak również do obejścia omówionych wcześniej regulacji. W odniesieniu do takiej uwagi organem ostatecznie decydującym o jej rozstrzygnięciu jest bowiem wójt, a nie rada gminy. Mając na względzie powyższe regulacje, w ocenie skarżącego należy przyjąć stanowisko, że co do zasady organ wykonawczy gminy zobowiązany jest przedstawić radzie listę nieuwzględnionych uwag, które zostały zgłoszone podczas wszystkich wyłożeń projektu planu, a rada jako organ uprawniony do uchwalenia planu jest właściwa i jednocześnie zobowiązana do ostatecznego rozstrzygnięcia co do zgłoszonych uwag (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 października 2013 r., II SA/OI 647/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 maja 2014 r., II SA/Wr 529/13). W realiach przedmiotowej sprawy analiza przedłożonej do uchwały dokumentacji planistycznej wskazuje, że projekt planu w trakcie ponawianej procedury był wykładany do publicznego wglądu trzykrotnie: po raz pierwszy od 21.10.2022 r. do 14.11.2022 r., po raz drugi od 09.02.2024 r. do 03.03.2024 r. i po raz trzeci od 25.06.2024 r. do 16.07.2024 r. Uwagi do projektu były składane podczas pierwszego, drugiego oraz trzeciego wyłożenia do publicznego wglądu. Jak wynika z załącznika nr 2 do uchwały Nr IV/24/24 organ nie uwzględniła łącznie 9 uwag przedłożonych jej przez Burmistrza Miasta [...]. Tymczasem dokonana przez skarżącego analiza treści wszystkich uwag złożonych do projektu planu oraz sposobu ich rozstrzygnięcia przez organ wykonawczy gminy jednoznacznie wskazuje, że nie wszystkie uwagi, choć zostały uznane przez organ wykonawczy za uwzględnione, faktycznie zostały rozpatrzone przez Burmistrza zgodnie z oczekiwaniami podmiotów je składających. Część z nich nie została bowiem w ogóle uwzględniona, a to oznacza, że organ, choć powinien, nie był organem ostatecznie decydującym o ich rozpatrzeniu. Powyższa sytuacja dotyczy uwag zgłoszonych przez: - [...] sp. z o.o. w dniu 29.11.2022 r., gdzie pomimo wskazania w sporządzonym przez organ wykonawczy gminy wykazie uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta, że uwaga została uwzględniona, w rzeczywistości nie uwzględniono jej w zakresie dotyczącym wykreślenia bądź usunięcia z uchwały nieprecyzyjnych zapisów o "drażniących woniach" oraz "obniżaniu jakości środowiska zamieszkania" (§ 37 ust. 2 uchwały), - M.R. w dniu 29.11.2022 r., gdzie pomimo wskazania w sporządzonym przez organ wykonawczy gminy wykazie uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], że uwaga została uwzględniona, w rzeczywistości nie uwzględniono jej w zakresie dotyczącym m.in. zmiany wskaźników i parametrów oraz przeznaczenia poszczególnych terenów. W tym miejscu wskazać należy, iż w toku badania legalności przedmiotowej uchwały służby Wojewody w piśmie kierowanym do organu planistycznego (pismo w załączeniu) wskazały na ww. uchybienie. W odpowiedzi na pismo organ planistyczny przesłał poprawiony wykaz uwag, z którego wynika, iż faktycznie nie wszystkie uwagi zostały przez niego uwzględnione (wykaz w dokumentacji planistycznej). Świadczy to niewątpliwie o potwierdzeniu słuszności ww. stanowiska organu nadzoru, niemniej w żaden sposób nie sankcjonuje stwierdzonego naruszenia prawa, - [...] sp. z o.o. w dniu 25.11.2022 r., gdzie pomimo wskazania w sporządzonym przez organ wykonawczy gminy wykazie uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], że uwaga została uwzględniona, w rzeczywistości nie uwzględniono jej w zakresie dotyczącym rozszerzenia granic opracowania przedmiotowego planu o działki nr [...], [...], [...]. Pominięcie udziału organu stanowiącego gminy w ostatecznym rozstrzygnięciu ww. nieuwzględnionych uwag stanowi – zdaniem skarżącego - istotne naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z ort. 17 pkt 14 u.p.z.p. Niezależnie od powyższych uchybień skarżący wskazał również, że ww. uwaga złożona przez M.R. w dniu 30.07.2024 r. została wprawdzie przez organ uznana za nieuwzględnioną, jednakże organy gminy nie przedstawiły argumentacji co do wszystkich nieuwzględnionych przez wnoszącego uwagę zarzutów (tj. m.in. w zakresie nieuwzględnienia zmiany parametrów i wskaźników planistycznych czy przeznaczenia terenu poszczególnych działek). Tym samym składający uwagę nie mógł faktycznie zapoznać się ze stanowiskiem organów gminy w tym zakresie. Pomimo braku bezpośredniego, ustawowego wymogu uzasadniania rozstrzygnięć w zakresie składanych uwag, organy gminy winny odnieść się chociażby w skrócony sposób do tego, z jakich przyczyn zdecydowały o takim a nie innym rozstrzygnięciu uwag. Uzasadnienie merytoryczne rozstrzygnięcia uwagi powinno pozwolić na weryfikację, czy uwaga została poddana analizie przez organ, a samo rozstrzygnięcie jest oparte na konkluzjach wynikających z tej analizy. Ten sposób procedowania ma ścisły związek z realizacją zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (władz publicznych), w szczególności w sytuacji negatywnego rozpoznania uwagi. Zainteresowany ma bowiem prawo wiedzieć, z jakich względów jego uwaga nie została uwzględniona. Ustawodawca w ustawie zapewnił przecież możliwość czynnego udziału społeczeństwa w pracach nad uchwaleniem lub zmianą planu. Zapewnienie szerokiego udziału mieszkańców w procedurach planistycznych ma sprzyjać właściwemu zdiagnozowaniu potrzeb i oczekiwań mieszkańców oraz wyważeniu interesów różnych podmiotów. Temu ma służyć także jawność i przejrzystość procedur planistycznych. Z treści art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wynika wprost obowiązek wyważania interesu publicznego i interesu prywatnego przy ustalaniu przeznaczenia lub sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu. Zaznaczyć przy tym należy, iż żaden z nich nie jest nadrzędny. W orzecznictwie wręcz wskazuje się, ze interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki (wyrok NSA II OSK 791/19 z dnia 25.11.2020 r.). Właściciele nieruchomości mają zatem możliwość wpływu na akty planistyczne w zasadzie na każdym etapie ich uchwalania. Ochrona własnych interesów wymaga aktywnego udziału w procedurze planowania przede wszystkim za pomocą zgłaszanych uwag. Zatem rozstrzygnięcie uwagi do projektu planu, zwłaszcza rozstrzygnięcie negatywne, musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione, a brak należytego uzasadnienia nieuwzględnienia wniosków lub uwag stanowić może przesłankę do zaskarżenia uchwały planistycznej. Ponadto skarżący zwrócił uwagę również na inne nieprawidłowości, dotyczące rozpatrzenia uwag do projektu przedmiotowej uchwały przez organ wykonawczy. Mianowicie wskazał, że z dokumentacji planistycznej do przedmiotowej uchwały wynika, że zakres uwag złożonych przez T.Z. (uwaga złożona w dniu 28.11.2022 r.) oraz R.D. (uwaga złożona w dniu 23.11.2022 r.) był znacznie szerszy aniżeli wskazany w wykazie Burmistrza, natomiast uwaga M.P. (uwaga złożona w dniu 15.11.2022 r.) dotyczyła zupełnie innych kwestii niż te, które przedstawiono w ww. wykazie. Niemniej wszystkie ww. uwagi zostały ostatecznie uwzględnione przez organ wykonawczy gminy, a zatem nie było konieczności przedstawiania ich organowi. Podsumowując, zdaniem skarżącego w trakcie uchwalania przedmiotowego planu dopuszczono się istotnego naruszenia art. 20 ust. 1 i ort. 17 pkt 14 u.p.z.p. w zakresie obowiązku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Burmistrza uwag do projektu planu. Naruszenie to ma charakter istotny również z tego powodu, że przedmiotem uwag były istotne kwestie dla zasad i sposobu zagospodarowania objętych planem terenów. Wszystkie uwagi złożone w trakcie poszczególnych wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu, a nieuwzględnione przez Burmistrza, powinny stać się przedmiotem szczegółowej analizy ze strony organu, ponieważ dotyczyły zagadnień mieszczących się w ramach władztwa planistycznego gminy i zależnych od autonomicznej woli jej organów. Mając na uwadze treść przedstawionych uwag i ich ewentualny wpływ na rozwiązania przyjęte w planie należy stwierdzić, że wadliwość polegająca na braku rozstrzygnięcia tych uwag przez Radę ma charakter istotny ponieważ prowadzi do sytuacji, w której nie można wykluczyć, że przyjęte ustalenia planistyczne byłyby odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania planu miejscowego. Niezależnie od powyższego zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała narusza również w sposób istotny zasady sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego jest brak spójności części tekstowej uchwały z jej częścią graficzną (zapisy części tekstowej nie zawsze mają swoje odzwierciedlenie w części graficznej bądź nie są tożsame z częścią graficzną). W § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały wymienione zostały oznaczenia graficzne rysunku planu będące obowiązującymi ustaleniami planu. Jednym z tych oznaczeń są granice obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem co innego wynika z legendy zamieszczonej na rysunku planu, gdzie granice obszaru objętego miejscowym planem stanowią oznaczenie informacyjne. Następnie w § 5 ust. 2 pkt 2 części tekstowej pojawia się: "teren położony w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...]", którego pod tą nazwą w rzeczywistości nie ma na rysunku planu. Analogiczna uwaga dotyczy "terenów położonych w obszarze Natura 2000 Obszar Specjalnej Ochrony – [...] kod [...] a także strefy ograniczonego użytkowania, określonej w § 38 ust. 4 pkt 5 uchwały. Dalej, w legendzie na załączniku graficznym pod zmienioną nazwą w stosunku do tej określonej w tekście planu występuje również "strefa ochrony układu urbanistycznego" - § 20 ust. 10 uchwały. W myśl obowiązującego w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały § 8 ust. 2 rozporządzenia MI, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Z kolei w myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy składa się z części tekstowej, oraz graficznej (rysunku planu). Rysunek planu jest jego integralną częścią, ma tym samym także moc wiążącą i jest "uściśleniem" części tekstowej. Stąd ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie (czyli z uwzględnieniem tak części graficznej jak i tekstowej). Ze wskazanych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Inaczej mówiąc, część graficzna planu nie może zawierać ustaleń, które nie odpowiadają zawartości tekstu planu. Stosownie natomiast do art. 20 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Tekst planu stanowi treść uchwały rady gminy, a jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek planu jest zaś załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu i obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być więc uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. W pewnym uproszczeniu rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu. Za w pełni zasadny należy nadto uznać podnoszony w orzecznictwie sądowym obowiązek orzekania w postępowaniu administracyjnym jednocześnie na podstawie tekstu i rysunku planu (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 149-158). Przyjmując zatem, że część graficzna planu stanowi uszczegółowienie, uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej oraz ma moc wiążącą, to postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Tym samym oczywistym jest, że nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem. Z tego też względu nie sposób zaakceptować rozwiązań przyjętych w rozpoznawanej sprawie, w których zapis części tekstowej nie znajduje potwierdzenia w części graficznej bądź odwrotnie. Uchybienie to należy w istocie pojmować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, które dotykają problematyki związanej ze sporządzaniem planu (analogicznie orzekł WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 marca 2019 r., II SA/Wr 7/19). Następnie zgodnie z § 6 w zw. z § 143 załącznika do ZTP, przepisy aktu prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zdaniem skarżącego powyższego wymogu nie spełniają następujące zapisy planu miejscowego: - dotyczące określenia: "tereny zabudowy mieszkaniowej w układach swobodnych , gdzie w uchwale brak doprecyzowania pojęcia "układy swobodne" - § 8 ust. 3 pkt 4 uchwały, - nieprecyzyjne sformułowanie dotyczące obniżania jakości środowiska zamieszkania" - § 37 ust. 2 uchwały, - zapisy dotyczące terenów kolei - § 43 i § 44 uchwały, gdzie nie wiadomo, czy chodzi o tereny po likwidacji kolei, o których wprost mowa była w poprzedniej uchwale organu, czy może tereny te w dalszym ciągu używane są jako infrastruktura kolejowa (w tym przypadku w uchwale brak jednak w tym zakresie stosownych regulacji-tj. zakazów zabudowy i ograniczeń w zabudowie wynikających z przepisów odrębnych), - pojęcia budynków rekreacyjno-wypoczynkowych na terenach lasów z dopuszczeniem zabudowy, gdzie brak doprecyzowania, że są to budynki służące wyłącznie gospodarce leśnej - § 56 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały. Następnie w § 22 przedmiotowej uchwały, w części dotyczącej zasad i warunków przeprowadzania scaleń i podziałów nieruchomości organ dopuścił odstępstwo od warunków określonych w niniejszym paragrafie w przypadku wydzielenia działek dla potrzeb lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Z powyższego wynika, iż procedurą scalania i podziału nieruchomości organ objął działki gruntu wydzielone na cele infrastruktury technicznej. Zdaniem Wojewody powyższe kwestie nie stanowią elementu procedury scalania i podziału, o którym mowa w ort. 101 i dalszych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 15 ust.2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia MI w miejscowym planie obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym poprzez określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Przepis ten nakazuje więc określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości. Istotą scalania i podziału jest doprowadzenie do możliwości realizacji zapisów planu jak i do powstania najbardziej optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli na wykorzystanie terenów według ich przeznaczenia określonego w planie. Scalanie i podział, o którym mowa w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosuje się zatem wówczas, gdy nadmierne rozdrobnienie działek I niekorzystne ich ukształtowanie uniemożliwia zagospodarowanie ich w sposób przewidziany w pianie miejscowym. Celem scalania i podziału nieruchomości unormowanego w art. 101 - 108 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest natomiast tworzenie czy rozwój sieci komunikacyjnej czy sieci infrastruktury technicznej. Kwestie te uregulowane są przez art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 wspomnianego rozporządzenia MI, zgodnie z którymi miejscowy plan obligatoryjnie normuje przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny przeznaczone pod system komunikacyjny i infrastrukturę techniczną oraz zasady Ich modernizacji, rozbudowy i budowy. Wydzielanie działek pod sieci uzbrojenia terenu dotyczyć może jedynie tych terenów, które zostały przeznaczone na takie cele w planie miejscowym. Działki pod sieci uzbrojenia terenu muszą być bowiem określone w planie miejscowym, a scalenie i podział dokonywany jest właśnie na podstawie ustaleń tego planu (por. wyrok WSA w Lublinie z 28 grudnia 2020 r., II SA/Lu 281/20, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2023 r., II SA/Go 123/24). Dalej skarżący wskazał, że w załączniku graficznym tereny P i 1P nie zostały rozdzielone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem zgodnie ze wspomnianym już art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenia terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W realiach przedmiotowej sprawy wprawdzie oba tereny P i P1 to tereny przemysłowe, jednakże należy zauważyć, że różnią się one sposobem zagospodarowania terenu, o czym świadczy § 37 ust. 1 pkt 3 uchwały stanowiący, że dla terenu 1P wyznacza się obszar o zwiększonej uciążliwości produkcyjnej, dla którego dopuszcza się lokalizację zbiorników no gaz lub innych paliw o określonej pojemności oraz składowanie, magazynowanie, gromadzenie, przetwarzanie odpadów związanych z prowadzoną działalnością w zakresie produkcji ceramicznych materiałów budowlanych. W ocenie skarżącego istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu jest także wprowadzenie w planie miejscowym zakazu podziału działek (§ 41 ust. 5 pkt 1, § 45 ust. 5 uchwały). W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznają gminie wyłącznie prawo określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków podziału nieruchomości nie zaś prawo wprowadzania zakazu dokonywania ich podziału. Uwzględnić należy, że ww. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w dziale III, co do zasady dopuszcza podział nieruchomości. Akt niższego rzędu nie może więc zakazywać podziału. Zakaz podziału działek nie jest też "zasadą podziału". Zasady podziału to przykładowo określenie minimalnej, czy maksymalnej powierzchni działki [por. wyrok NSA z 19 października 2018 r., II OSK 2510/16, publ. w CBOSA). Ponadto w kwestionowanej uchwale niejednokrotnie błędnie zostało ustalone przeznaczenie podstawowe terenu, stanowiące obligatoryjny element planu miejscowego (§ 15 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z treści ww. § 15 ust. 2 pkt 1 ustawy wynikają dwie normy: obowiązek ustalenia przejrzystego, niebudzącego wątpliwości przeznaczenia terenu i obowiązek dokonania tego w akcie prawnym, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, czyli między innymi, niebudzące wątpliwości przeznaczenie terenów wraz z liniami rozgraniczającymi te tereny. Oznacza to, że przeznaczenie terenów w planie musi być jednoznaczne. Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie NSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 września 2016 r. sygn. II OSK 2987/14 stwierdził, iż: cyt. "przeznaczenie terenu w miejscowym planie powinno być określone w sposób konkretny i jednoznaczny, tak aby na etapie realizacji planu nie rodziło ono problemów interpretacyjnych i niepotrzebnych konfliktów". Powyższych wymogów nie spełniono przy ustalaniu następujących przeznaczeń. - w § 49 uchwały, gdzie wyznacza się teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, oznaczony symbolem RU, dla którego podstawowym przeznaczeniem terenu są tereny zabudowy zagrodowej (§ 49 ust. 1), po czym w § 49 ust. 1 pkt 2 lit. a jako przeznaczenie uzupełniające dla tego terenu wskazuje się ponownie zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, -w § 51 uchwały, gdzie wyznacza się tereny zieleni izolacyjnej, rekreacyjnej oznaczone symbolem Zl, gdzie przeznaczeniem podstawowym terenu są m.in. tereny rolnicze, łąki, pastwiska (§ 51 ust. 1 pkt 1 lit. b) - § 52 uchwały, gdzie wyznacza się tereny zieleni izolacyjnej z zabudową oznaczone symbolami IZI, 2ZI pomijając całkowicie w opisie przeznaczenia podstawowego (ust. 1 pkt 1), że są to tereny pod zabudowę, z kolei na terenach 2ZI dopuszcza się możliwość zabudowy nowymi obiektami budowlanymi bez wskazania przy tym, o jakie konkretnie obiekty budowlane chodzi. Następnie organ istotnie narusza zasady sporządzania miejscowego planu uchwalając zapis o treści: "zakazuje się lokalizacji instalacji mogących znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 54 ust. 1 pkt 3 uchwały). Zauważyć należy, że zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. z 2024 r., poz. 1112 z późn. zm.) Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, określi, w drodze rozporządzenia: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2. Jednocześnie w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy zawarta została definicja "przedsięwzięcia", przez które należy rozumieć: zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko normuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.). Jak wynika z brzmienia powyższych przepisów ustawodawca posługuje się pojęciem "przedsięwzięcia" mogące zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko rozumianym jako zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Tymczasem organ w § 54 ust. 1 pkt 3 uchwały wprowadzając w uchwale wskazany wyżej zakaz posłużyła się określeniem "instalacje", które swym zakresem pojęciowym nie odpowiada ww. definicji przedsięwzięcia. Tym samym nie wiadomo czy określone w ww. paragrafie uchwały "instalacje" to przedsięwzięcia w rozumieniu ww. rozporządzenia. Jak wskazano wcześniej, wprowadzenie w uchwale takich niejasnych norm prawnych z pewnością budzić może szereg wątpliwości interpretacyjnych u odbiorców uchwały, co jest niedopuszczalne i istotnie narusza § 6 w zw. z § 143 załącznika do ZTP. Dalej skarżący wskazuje, że w myśl ort. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty. Z brzmienia wyżej cytowanego przepisu wynika, że wszelkie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu winny odnosić się do działki budowlanej (w tym także powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna) - Wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2017 r., II OSK 460/17. Tymczasem w kwestionowanej uchwale ww. wskaźniki i parametry planistyczne określane są do powierzchni działki. Jednocześnie w uchwale, poza definicją pojęcia "wskaźnik powierzchni zabudowy", brak jest ogólnego zapisu precyzującego do czego powinny odnosić się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącego takie regulacje istotnie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wreszcie zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała nie spełnia wynikającego z art. 20 ust. 1 ustawy wymogu nienaruszalności postanowień studium. Jedną z zasad sporządzenia planu, na które wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jest wynikająca żart. 9 ust. 4 u.p.z.p. reguła związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Reguła ta znajduje również potwierdzenie w art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (przepisy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały). Podkreślić należy, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem kierownictwa wewnętrznego, przeznaczonym do użytku wewnętrznego rady gminy i podporządkowanych jej jednostek organizacyjnych. W treści studium rada gminy dokonuje podstawowych ustaleń w zakresie kształtowania polityki przestrzennej gminy. Studium stanowi zatem swego rodzaju diagnozę zagospodarowania przestrzennego i zbiór wytycznych dla organów gminy, w oparciu o które mają w przyszłości kształtować politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Jego podstawową rolą jest określenie kierunków i sposobów działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu w przyszłości projektów planów miejscowych (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08 - ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 72 i wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 106/00, niepubl.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Są to akty o zdecydowanie większym stopniu szczegółowości niż studium. Ustala się w nich w sposób szczegółowy przeznaczenie terenów oraz określa się sposób ich zagospodarowania i zabudowy. Zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej. Skoro, stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są więżące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania czy projekt planu miejscowego nie narusza ustaleń studium, konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Zatem podstawę stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 32/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 72; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, Lex nr 565088). Konsekwencją unormowania art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jest to, że regulacje zawarte w planie nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 563/08 - Lex nr 703655, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/GI 817/06 - dostępne na stronie internetowej http;//orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Zatem określone obszary na terenie gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę czy działalność danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, czy działalność. W związku z powyższym rada gminy może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, wbrew ustaleniom zawartym w studium jest zatem dopuszczalna wyłącznie po uprzedniej zmianie studium w trybie, w jakim jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Sprzeczność między ustaleniami studium i planu co do przeznaczenia określonego terenu zawsze obliguje do stwierdzenia, że plan narusza w sposób istotny ustalenia studium. W realiach niniejszej sprawy analiza tekstu planu oraz tekstu studium przyjętego uchwałą Nr XVI11/96/2000 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 lutego 2000 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] prowadzi do wniosku, że wbrew opisanej regule nienaruszalności postanowień studium, w kwestionowanej uchwale ustalone zostało przeznaczenie terenu odmienne od tego, które wynika ze studium. Dotyczy to następujących terenów: 1) teren oznaczony w planie jako ZL (tereny zieleni izolacyjnej, rekreacyjnej) położony w północnej części opracowania w sąsiedztwie terenu P, który w studium uwarunkowań posiada oznaczenie NL (lotnisko gospodarcze), 2) teren oznaczony w planie jako MU (zabudowa mieszkaniowa, usługowa), położony pomiędzy ulicami [...] a [...] , który w studium uwarunkowań posiada oznaczenie M (mieszkalnictwo), 3) teren oznaczony w planie jako MU (zabudowa mieszkaniowa, usługowa), położony pomiędzy ulicami [...] a [...], który w studium uwarunkowań posiada oznaczenie M (mieszkalnictwo), 4) teren oznaczony w planie jako UZP (tereny zabudowy usługowej z funkcją towarzyszącą), położony przy ulicy [...], który w studium posiada przeznaczenie K8 (komunikacja kołowa, kolejowa, rowerowa, konna piesza, obszar zabudowany do adaptacji), 5) tereny położone na zachód od terenu UZP, przy ulicy [...], oznaczone w planie jako MU i IMU jako tereny zabudowy mieszkaniowej, usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej, usługowej, mieszanej, które w studium uwarunkowań posiadają oznaczenie M (mieszkalnictwo), 6) teren położony po drugiej strony ulicy [...], oznaczony w planie jako 2MU (zabudowa mieszkaniowa, usługowa), który w studium posiada przeznaczenie E6.P (ekologia, obszary rolnicze, które mogą przeznaczone pod realizację inwestycji, wytwórczość), 7) teren położony bezpośrednio poniżej ww. terenu 2MU, oznaczony jako MU (zabudowa mieszkaniowa, usługowa) a także kierując się na południe, kolejny teren oznaczony jako MU [zabudowa mieszkaniowa, usługowa), rozciągający się od zbiegu ul. [...] i [...] w górę, które w studium posiadają oznaczenie EO.M15 ekologia, obszary rolnicze, które mogą przeznaczone pod realizację inwestycji, mieszkalnictwo, obszar wymagający opracowania miejscowego planu, 8) teren oznaczony w planie jako PU (tereny zabudowy usługowej, składów i magazynów), położony przy ul. [...], poniżej terenu U, który w studium posiada oznaczenie E6.U.16 [ekologia, obszary rolnicze, które mogą przeznaczone pod realizację inwestycji, usługi publiczne i komercyjne, obszar kierunkowego zainwestowania), analogiczna sytuacja dotyczy terenu położonego po drugiej stronie ulicy [...], oznaczonego w planie jako PU (tereny zabudowy usługowej, składów i magazynów), który w studium posiada oznaczenie U (usługi publiczne i komercyjne), 9) teren oznaczony w planie jako 1 MU (teren zabudowy mieszkaniowej, usługowej, mieszanej), położony na południe od ul. [...], który w studium posiada przeznaczenie M8 ( mieszkalnictwo, obszar zabudowany do adaptacji), 10) teren oznaczony w planie jako 1MU teren zabudowy mieszkaniowej, usługowej, mieszanej), położony na południe od ul. [...], który posiada w studium przeznaczenie E.6.M.16 (ekologia, obszary rolnicze, które mogą przeznaczone pod realizację inwestycji, mieszkalnictwo, obszar kierunkowego zainwestowania), 11) teren oznaczony w planie jako MU (zabudowa mieszkaniowa, usługowa), przylegający do ulicy [...], na wschód od ul. [...], który posiada w studium oznaczenie E6.M.11.12. ekologia, obszary rolnicze, które mogą przeznaczone pod realizację inwestycji, mieszkalnictwo, obszar przewidziany do zorganizowanej działalności inwestycyjnej, obszar pod zabudowę mieszkaniową wspólnoty samorządowej, 12) teren oznaczony w planie jako RM (zabudowa zagrodowa), położony na północ od ul. [...], który w studium posiada przeznaczenie E4, E5 (ekologia, obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej, łąki, pastwiska, pola, ogrody). Wreszcie zdaniem skarżącego istotnym naruszeniem zasad sporządzenia miejscowego planu jest również brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej z poszczególnych działek (dotyczy działki nr ewidencyjny [...], która posiada w planie przeznaczenie RM oraz działki Nr [...], która posiada w planie oznaczenie 1RM). Zgodnie z definicją działki budowlanej, zawartą w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., przez pojęcie "działki budowlanej" - rozumieć należy nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Ww. działki nie spełniają wymogów określonych dla tego pojęcia w definicji ustawowej, co prowadzi do istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego Pozostając przy kwestii dróg publicznych skarżący wskazuje, iż zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowy co najmniej 6mod drogi gminnej. Analiza części tekstowej kwestionowanej uchwały prowadzi do wniosku, że odległość ta nie została w każdym przypadku zachowana (świadczą o tym regulacje określone m.in. w: § 27 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 27 ust. 2, § 29 ust. 2 pkt 2, § 39 ust. 4 uchwały). Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących trybu sporządzania planu miejscowego (naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 14 u.p.z.p.), przez pominięcie rozstrzygnięcia uwagi J.P., organ wskazał, że uchwała nr V/26/19 została unieważniona w całości wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 grudnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Go 622/20). Unieważnienie aktu prawnego w całości oznacza, że akt ten nigdy nie wszedł do obrotu prawnego, a wszelkie związane z nim czynności utraciły swój skutek prawny w kontekście tamtej, konkretnej uchwały. Niezależnie od braku nowej uchwały formalnie "wywołującej" nową procedurę, po unieważnieniu poprzedniej uchwały gmina podjęła wszelkie niezbędne kroki w celu prawidłowego sporządzenia nowego MPZP. Obejmowało to przede wszystkim trzykrotne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, co jest kluczowym elementem zapewniającym udział społeczeństwa w procesie planistycznym. Wyłożenia te miały miejsce w dniach: od 21.10.2022 r. do 14.11.2022 r., od 09.02.2024 r. do 03.03.2024 r. oraz od 25.06. 2024 r. do 16.07.2024 r. Każde wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu stanowi ponowne otwarcie procedury partycypacji społecznej i daje możliwość zgłaszania uwag do aktualnego kształtu projektu planu. Wszyscy zainteresowani, w tym J.P., mieli zatem realną i kilkukrotną możliwość złożenia uwag do nowego projektu planu. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały MPZP, Rada Miasta rozstrzygnęła wszystkie uwagi złożone w ramach obecnie procedowanego planu. Jeśli uwaga pana P. nie znalazła się w tym wykazie, oznacza to, że nie została złożona w ramach wznowionej procedury publicznego udziału. Odnosząc się do braku faktycznego uwzględnienia uwag [...] sp. z o.o. i M.R. oraz braku uzasadnienia dla nieuwzględnionych uwag, organ wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. Rada Gminy rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia uwag. Burmistrz przedkłada Radzie wykaz uwag, a Rada podejmuje ostateczną decyzję. W niniejszej sprawie Rada Miasta [...] podjęła uchwałę w sprawie rozstrzygnięcia uwag, co odzwierciedla Załącznik nr 2 do MPZP. Adnotacje "uwzględniono" lub "nie uwzględniono" wraz z odniesieniem do odpowiednich paragrafów uchwały są wystarczającym spełnieniem wymogu ustawowego. Należy podkreślić, że "uwzględnienie" uwagi nie oznacza jej bezwarunkowego przyjęcia w pierwotnej formie, ale rzetelną analizę i podjęcie decyzji w oparciu o interes publiczny i racjonalność planistyczną. Władztwo planistyczne gminy jest uznaniowe, o ile mieści się w granicach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2011 r., II OSK 2382/10, jasno wskazał, że "rozpatrzenie uwag (...) nie oznacza bezwzględnego obowiązku uwzględnienia wszystkich uwag, lecz dokonanie ich merytorycznej analizy i podjęcie decyzji o ich uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu." U.p.z.p. nie nakłada bezpośredniego, ustawowego wymogu szczegółowego uzasadniania rozstrzygnięć w zakresie składanych uwag, które nie zostały uwzględnione. W orzecznictwie (np. WSA w Łodzi w wyroku z 27 marca 2018 r., II SA/Łd 990/17) często podkreśla się, że "brak uzasadnienia dla nieuwzględnienia uwagi nie stanowi istotnego naruszenia prawa, jeśli z dokumentacji planistycznej wynika, że uwaga została rzeczywiście rozpatrzona i podjęto w jej sprawie decyzję." W przypadku uwag "uwzględnionych", Rada Miasta nie musi o nich rozstrzygać odrębnie, skoro znalazły odzwierciedlenie w planie. Jeśli uwagi te również pochodziły z wcześniejszej fazy procedury, to ich nieponowne zgłoszenie w trakcie publicznych wyłożeń spowodowałoby, że nie podlegałyby one rozstrzygnięciu w ramach bieżącego procesu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących zasad sporządzania planu miejscowego, tj. braku spójności części tekstowej z graficzną (§ 5 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 2 pkt 2, § 38 ust. 4 pkt 5, § 20 ust. 10 uchwały), organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy składa się z części tekstowej i graficznej. Rysunek planu jest załącznikiem graficznym, którego celem jest uściślenie, uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a nie autonomiczne źródło ustaleń. Wszelkie ustalenia muszą być odczytywane łącznie. Drobne rozbieżności w nazewnictwie czy oznaczeniach, które nie prowadzą do dwuznaczności co do przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie stanowią istotnego naruszenia prawa (por. NSA w wyroku z 17 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2898/15). W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargą organ wskazał: • Oznaczenia graficzne a tekstowe: Zarzut dotyczący rozbieżności między oznaczeniami graficznymi (jako obowiązujące ustalenia Planu) a legendą na rysunku planu (granice obszaru objętego miejscowym planem jako oznaczenie informacyjne). Należy wyjaśnić, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały, "granice obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" są oznaczeniem obowiązującym, a ich umieszczenie w legendzie jako "informacyjne" jest jedynie doprecyzowaniem, że w ramach tego obszaru znajdują się również informacje, które nie są wiążące. Same granice obszaru opracowania Planu są oczywiście wiążące, • Nazewnictwo obszarów chronionych: Zarzut braku tożsamości nazw "Obszar Chronionego Krajobrazu [...]" oraz "obszar Natura 2000 Obszar Specjalnej Ochrony – [...] kod [...]" na rysunku planu, a także "strefy ograniczonego użytkowania" (§ 38 ust. Odpowiedź na zarzuty - w związku ze skargą Wojewody [...] na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] 4 pkt 5 uchwały). Rada Miasta[...], w § 5 ust. 2 uchwały, wymienia te obszary jako oznaczenia o charakterze informacyjnym, co oznacza, że ich granice i nazewnictwo wynikają z przepisów odrębnych, a ich wrysowanie ma charakter ułatwiający orientację, nie zmieniając ich statusu prawnego. Należy podkreślić, że celem planu miejscowego jest uwzględnienie tych obszarów, a nie ich ponowne precyzowanie w zakresie nazw, • "strefa ochrony układu urbanistycznego" - § 20 ust. 10 uchwały: Skarga wskazuje na zmianę nazwy w legendzie na załączniku graficznym. Należy zaznaczyć, że w § 20 ust. 1 pkt 4 uchwały, Plan wyraźnie określa "strefę ochrony układu urbanistycznego" jako podlegającą ochronie konserwatorskiej. Ewentualne drobne różnice w nazewnictwie w legendzie nie wpływają na tożsamość i zakres ochrony tej strefy, która została szczegółowo opisana w § 20 ust. 10 uchwały. Zgodnie z wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 7/19, rozbieżności między częścią tekstową a graficzną mogą stanowić istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Jednakże w niniejszej sprawie, Plan Miejscowy w § 5 ust. 3 wyraźnie stanowi, że "Ustalenia rysunku planu odnoszą się do treści uchwały i obowiązują łącznie, w zakresie określonym uchwałą", co zapewnia spójność i możliwość odczytywania planu w całości. Zarzut 2: Nieprecyzyjne sformułowania w tekście planu (§ 8 ust. 3 pkt 4, § 37 ust. 2, § 43 i § 44, § 56 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały) Użyte w planie sformułowania są standardowymi terminami urbanistycznymi, których sens i intencja mogą być odczytane w oparciu o całość tekstu planu oraz obowiązujące przepisy prawa (por. WSA w Warszawie w wyroku z 16 listopada 2020 r., sygn. IV SA/Wa 1989/20). • "tereny zabudowy mieszkaniowej w układach swobodnych" (§ 8 ust. 3 pkt 4, § 30 uchwały): W § 30 uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem IMN, szczegółowo określono przeznaczenie terenu (podstawowe i uzupełniające) oraz zasady realizacji zabudowy (wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej). Parametry i wskaźniki zabudowy (maksymalna powierzchnia zabudowy, intensywność zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, wysokość zabudowy, geometria dachów) są jasno zdefiniowane, co w praktyce eliminuje nieprecyzyjność pojęcia "układy swobodne", • "obniżaniu jakości środowiska zamieszkania" (§ 37 ust. 2 uchwały): Jest to ogólne sformułowanie mające na celu zapewnienie, że działalność produkcyjna, składowa i magazynowa nie będzie negatywnie oddziaływać na sąsiednie tereny mieszkaniowe poprzez hałas, wibracje, drażniące wonie czy światło. W Planie Miejscowym są szczegółowe zapisy dotyczące ochrony środowiska, np. zakaz przekraczania dopuszczalnych poziomów hałasu (§ 14 ust. 1) oraz emisji zanieczyszczeń (§ 11 ust. 2 pkt a), co w połączeniu z przepisami odrębnymi, stanowi wystarczającą ochronę i nie jest nieprecyzyjne. Zgodnie z wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/01 109/19, ogólne sformułowania w planie, dopóki nie prowadzą do dowolności w interpretacji, są dopuszczalne, • "tereny kolei" (§ 43 i § 44 uchwały): Wojewoda zarzuca brak jasności, czy chodzi o tereny po likwidacji kolei czy nadal używane jako infrastruktura kolejowa. W § 43 i § 44 uchwały, tereny te są wyraźnie określone jako "tereny kolei i infrastruktury komunikacyjnej". Należy zauważyć, że Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego (Studium) wskazuje, że szlak kolejowy praktycznie nie jest eksploatowany i istnieje zgoda na jego likwidację, ale jednocześnie nie można wykluczyć reaktywacji ruchu. Plan miejscowy ma za zadanie określić przeznaczenie terenu, co pozwala na różne scenariusze zagospodarowania zgodnie z Odpowiedź na zarzuty - w związku ze skargą Wojewody na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta przepisami odrębnymi. Brak szczegółowych regulacji dotyczących zakazów zabudowy i ograniczeń w zabudowie wynika z faktu, że te kwestie są regulowane przepisami branżowymi, a plan miejscowy odsyła do nich, • "pojęcia budynków rekreacyjno-wypoczynkowych z dopuszczeniem zabudowy" (§ 56 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały): Zarzut dotyczy braku doprecyzowania, że są to budynki służące wyłącznie gospodarce leśnej. W § 56 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały wyraźnie wymieniono "budynki mieszkalne funkcyjne - leśniczówki" , a dopiero w lit. b "budynki rekreacyjno-wypoczynkowe". Zatem nie jest to ograniczone wyłącznie do gospodarki leśnej, co jest zgodne z elastycznością Planu Miejscowego w zakresie uzupełniającego przeznaczenia terenów leśnych. Zarzut 3: Objecie procedurą scalania i podziału nieruchomości działek wydzielonych na cele infrastruktury technicznej (§ 22 uchwały). Należy wskazać, że § 22 ust. 1 uchwały Planu Miejscowego jasno stanowi: "W planie nie określa się obszarów objętych procedurą scalania i podziału nieruchomości". Zapis w § 22 ust. 4 pkt 2 dopuszcza jedynie możliwość wydzielenia działek pod obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej o wielkościach i na warunkach wynikających z przepisów odrębnych. Nie jest to więc objęcie ich procedurą scalania i podziału w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz jedynie określenie możliwości wydzielenia takich działek zgodnie z przeznaczeniem terenu pod infrastrukturę. Plan Miejscowy ma za zadanie określić przeznaczenie terenów, a wydzielenie działek pod infrastrukturę techniczną jest elementem realizacji tego przeznaczenia, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p.. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 123/24, potwierdza, że wydzielanie działek pod sieci uzbrojenia terenu może dotyczyć jedynie tych terenów, które zostały przeznaczone na takie cele w planie miejscowym. Zarzut 4: Brak rozgraniczenia terenów P i IP na załączniku graficznym Zarzut jest nieuzasadniony. MPZP w § 35 i § 36 dotyczy "terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" (P) oraz "terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów o zwiększonej uciążliwości produkcyjnej" (IP). Oba tereny są terenami przemysłowymi, a ich podstawowe przeznaczenie jest tożsame. Różnice w "zasadach zagospodarowania" (np. uciążliwość produkcyjna) są szczegółowymi ustaleniami, które są precyzowane w części tekstowej planu. Rysunek planu nie musi odzwierciedlać wszystkich szczegółowych parametrów czy wskaźników, o ile tekst planu jest jasny i wyczerpujący (por. WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 19 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Go 327/13). Adresat normy prawnej jest w stanie jednoznacznie zidentyfikować, które ustalenia dotyczą konkretnej nieruchomości Zarzut 5: Wprowadzenie zakazu podziału działek (§ 41 ust. 5 pkt 1, § 45 ust. 5 uchwały). MPZP w § 41 ust. 5 pkt 1 dla terenów "KDL - tereny dróg publicznych klasy lokalnej" oraz w § 45 ust 5 dla "KDD - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej" wprowadza zakaz podziału nieruchomości, z wyjątkiem podziałów geodezyjnych lub podziałów wynikających z konieczności wykonania inwestycji celu publicznego. Wprowadzenie zakazu podziału w ściśle uzasadnionych przypadkach (np. w celu zachowania funkcjonalności i ciągłości infrastruktury drogowej) mieści się w ramach pojęcia "zasad i warunków podziału" z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zakaz ten jest środkiem służącym ochronie interesu publicznego i zapewnieniu ładu przestrzennego, zapobiegającym powstawaniu działek o nieprawidłowych kształtach, które mogłyby utrudniać w przyszłości modernizację dróg czy dostęp do nieruchomości. Nie jest to zakaz bezwzględny, dopuszcza bowiem podziały wynikające z realizacji celu publicznego. Orzecznictwo dopuszcza takie rozwiązania, jeśli są należycie uzasadnione celami planistycznymi Zarzut 6: Błędne ustalenie przeznaczenia podstawowego terenu oraz niezgodność ze Studium Zarzut jest nieuzasadniony. MPZP precyzyjnie określa przeznaczenie podstawowe, dopuszczalne i uzupełniające dla każdego terenu, zgodnie z § 6 ust. 1 MPZP, który stanowi, że ’'Dla każdego terenu wyznacza się przeznaczenie podstawowe, które oznacza rodzaj funkcji, jaki powinien dominować na danym terenie.". Uchwała o MPZP w swojej podstawie prawnej wprost odwołuje się do uchwały Nr XXXII/186/17 Rady Miasta [...] z dnia 22 listopada 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zmienionej uchwałą Nr XXXVII/224/18 Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wszystkie działania związane ze sporządzeniem MPZP były prowadzone w oparciu o obowiązujące Studium, co potwierdza jego nadrzędny charakter i wytyczne. Studium, zgodnie z u.p.z.p., stanowi podstawę do opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. MPZP nie może być sprzeczny z ustaleniami Studium. • Teren RU (§ 49 uchwały): Zarzut, że dla terenu obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych (RU), podstawowym przeznaczeniem są tereny zabudowy zagrodowej, a następnie jako uzupełniające wskazano ponownie zabudowę zagrodową. W § 49 ust. 1 uchwały, jako podstawowe przeznaczenie dla terenu RU, jest "teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych". "Zabudowa zagrodowa" jest szerszym pojęciem, które mieści się w ramach "terenu obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych". W punkcie uzupełniającym zaś doprecyzowuje się możliwość zabudowy zagrodowej w kontekście konkretnych typów gospodarstw (rolnych, hodowlanych, ogrodniczych). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, symbol RU oznacza "Tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich", co znajduje odzwierciedlenie w Planie Miejscowym, • Teren ZI (§ 51 ust. 1 pkt 1 lit. h uchwały): Zarzut, że dla terenów zieleni izolacyjnej, rekreacyjnej (ZI), podstawowym przeznaczeniem są m.in. tereny rolnicze, łąki, pastwiska. W § 51 ust. 1 uchwały, podstawowe przeznaczenie to "zieleń izolacyjna" i "tereny rolnicze, łąki, pastwiska". Jest to prawidłowe określenie, gdyż tereny zieleni izolacyjnej mogą pełnić funkcje rolnicze (np. łąki, pastwiska), co przyczynia się do zachowania otwartego charakteru przestrzeni i funkcji izolacyjnej. Plan Miejscowy przewiduje dla tych terenów zakaz zabudowy, • Tereny IZI, 2ZI (§ 52 uchwały): Zarzut pominięcia w opisie przeznaczenia podstawowego (ust. 1 pkt 1), że są to tereny pod zabudowę, oraz brak wskazania konkretnych obiektów budowlanych dla terenów 2ZI. W § 52 ust. 1 pkt 1 uchwały, podstawowe przeznaczenie to "zieleń izolacyjna" i "zieleń urządzona". Jednocześnie, w § 52 ust. 1 pkt 3 i 4, Plan Miejscowy dopuszcza remonty, przebudowy, nadbudowy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie IZI oraz dopuszcza możliwość zabudowy nowymi obiektami budowlanymi na terenie 2ZI. Określono maksymalną wysokość obiektów budowlanych (8,0 m) i geometrię dachu. Plan Miejscowy nie musi precyzować każdego typu obiektu budowlanego, wystarczy, że określa parametry zabudowy, które pozwalają na jej realizację zgodnie z celami planu. Zarzut 7: Zakaz lokalizacji instalacji mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 54 ust. 1 pkt 3 uchwały). Należy wyjaśnić, że użycie terminu "instalacje" jest powszechne w języku prawnym i technicznym, a jego cel jest jednoznaczny - zakaz lokalizowania obiektów lub urządzeń, które mogą negatywnie wpływać na środowisko. Ponadto, w § 11 ust. 2 pkt a uchwały. Plan Miejscowy ogólnie zakazuje wprowadzania substancji do środowiska lub emisji energii, a także oddziaływania na środowisko w odniesieniu do hałasu, wibracji, promieniowania, zanieczyszczenia powietrza, wód i gleby o parametrach przekraczających określone w przepisach odrębnych. Oznacza to, że niezależnie od użytej terminologii, Plan Miejscowy odsyła do szczegółowych przepisów regulujących dopuszczalne oddziaływania na środowisko, a brak dosłownego powtórzenia definicji "przedsięwzięcia" nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zarzut 8: Wskaźniki zagospodarowania terenu w odniesieniu do "powierzchni działki" zamiast "powierzchni działki budowlanej" (§ 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) W świetle definicji "działki budowlanej" zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., "działka gruntu" jest składnikiem "nieruchomości gruntowej lub działki gruntu", która spełnia wymogi realizacji obiektów budowlanych. Zatem użycie w planie terminu "powierzchnia działki" w kontekście wskaźników zagospodarowania terenu jest w praktyce tożsame z "powierzchnią działki budowlanej", jeśli działka ta ma zostać przeznaczona pod zabudowę. Dodatkowo, w § 7 ust. 2 uchwały, zdefiniowano "teren inwestycji" jako "działkę lub zbiór działek stanowiących obszar przeznaczony do realizacji inwestycji objętej ustaleniami w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi". Wskaźniki są ustalane dla konkretnych terenów o określonym przeznaczeniu, które mają potencjał stać się działkami budowlanymi. Nie jest to zatem istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Potwierdza to wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 460/17, który wskazał, że wskaźniki powinny odnosić się do działki budowlanej, jednakże w kontekście Planu Miejscowego, który określa przeznaczenie dla całych terenów, a nie tylko pojedynczych działek, sformułowanie "powierzchnia działki" może być uznane za dopuszczalne w ramach ogólnych ustaleń planistycznych. Zarzut 9: Odniesienie do zarzutu braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej (dotyczy działki nr ewidencyjny [...]) Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 upzp, przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Plan miejscowy nie posiada kompetencji w zakresie ustanawiania służebności i czynność ta jest scedowana na przyszłych inwestorów. Dostęp do drogi publicznej dla kwestionowanych terenów będzie zapewniony właśnie przez ustanowienie odpowiednich służebności. Zarzut 10: Odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowy (§ 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że obiekty budowlane przy drogach w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6m od drogi gminnej. Należy wyjaśnić, że linia rozgraniczająca teren drogi nie jest tożsama z zewnętrzną krawędzią jezdni. Odległość 6 m jest liczona od zewnętrznej krawędzi jezdni. a nie od linii rozgraniczającej teren drogi. Linie rozgraniczające tereny dróg obejmują pas drogowy, który często jest szerszy niż sama jezdnia i zawiera również chodniki, pobocza, pasy zieleni. W konsekwencji, linia zabudowy usytuowana 3,0 m lub 4,0 m od linii rozgraniczającej teren drogi, może w rzeczywistości znajdować się w odległości większej niż 6,0 m od krawędzi jezdni. Odrębną kwestią są również odstępstwa od zarządców dróg. Plan uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia, w tym od zarządców dróg, tym samym nie wyrazili oni sprzeciwu na etapie prac planistycznych co do ewentualnych odstępstw w zakresie odległości obiektów budowlanych od skrajnej krawędzi jezdni. III. Zarzut niezgodności ze studium. 1) Teren Z1 (zieleń izolacyjna, rekreacyjna), który w studium ma oznaczenie NU (zabudowa mieszkaniowa usługowa) Przeznaczenie planistyczne jako zieleń izolacyjna nie narusza studium, które przewiduje funkcję mieszkaniowo-usługową. Przeznaczenie Z1 pełni rolę funkcji uzupełniającej, poprawiającej jakość środowiska zamieszkania, co jest typowe dla obszarów mieszkaniowych i usługowych. Studium nie zakazuje lokalizowania zieleni urządzonej czy izolacyjnej w strefie MU. Wręcz przeciwnie - tworzenie stref zieleni izolacyjnej między funkcjami zabudowy służy lepszej realizacji celów przestrzennych określonych w studium, zwłaszcza w obszarach intensywnie urbanizowanych. 2) Teren MU (zabudowa mieszkaniowa usługowa) pomiędzy ulicą [...] a [...], który w studium ma przeznaczenie mieszkaniowe Plan przewiduje funkcję mieszkaniowo-usługową, natomiast studium wskazuje zabudowę mieszkaniową. Zgodnie z praktyką planistyczną oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, funkcja usługowa stanowi funkcję uzupełniającą i kompatybilną z funkcją mieszkaniową, zwłaszcza w strefie urbanizacji. Wprowadzenie funkcji MU jest zatem zgodne z przeznaczeniem wynikającym ze studium, ponieważ nie zmienia podstawowego charakteru terenu jako mieszkaniowego. 3) Teren MU (zabudowa mieszkaniowa usługowa) pomiędzy ulicami [...] a [...], który w studium ma przeznaczenie mieszkaniowe Lokalizacja funkcji usługowej wzdłuż ulic głównych (drogowych tras zbiorczych lub głównych) jest zgodna z zasadą kształtowania przestrzeni miejskiej wzdłuż osi komunikacyjnych. Funkcja MU nie wyklucza dominującej funkcji mieszkaniowej wskazanej w studium, a jedynie rozszerza ją o funkcje niekolidujące (usługi podstawowe, publiczne i komercyjne), zgodne z kierunkami rozwoju miasta. Takie rozwiązanie umożliwia naturalną urbanizację terenów przy głównych ciągach ulicznych, zgodnie z ideą zwartej, funkcjonalnej struktury przestrzennej. 4) Teren UZP (usługi z funkcją towarzyszącą) przy ul. [...], który w studium ma oznaczenie K8 - komunikacja, obszar zabudowany do adaptacji Oznaczenie K8 w studium obejmuje obszary przeznaczone na cele komunikacyjne, ale istotnym doprecyzowaniem jest zapis: "obszar zabudowany do adaptacji". Taki zapis świadczy o braku jednoznacznego przesądzenia o przeznaczeniu wyłącznie komunikacyjnym oraz pozostawia możliwość zmiany funkcji lub uzupełnienia ich w przyszłości. Zagospodarowanie jako UZP - usługi z funkcją towarzyszącą nie koliduje z założeniem adaptacyjnego charakteru obszaru. Adaptacja zakłada elastyczne podejście do przekształceń przestrzeni, zgodnie z lokalnymi potrzebami, funkcją sąsiednią oraz racjonalnym wykorzystaniem przestrzeni. Ponadto funkcja usługowa z funkcją towarzyszącą może służyć zarówno mieszkańcom, jak i użytkownikom przestrzeni komunikacyjnej (np. punkty handlowe, gastronomiczne, usługi publiczne), dlatego funkcja UZP może być interpretowana jako zgodna z celem adaptacyjnego zagospodarowania wskazanym w studium. 5) Tereny MU i IMU przy ul. [...]: Studium przewiduje dla tego obszaru funkcję mieszkaniową (M), a plan miejscowy dopuszcza zabudowę mieszkaniową i usługową, co nie wykracza poza ustalenia studium. Usługi są funkcją uzupełniającą, typową dla terenów mieszkaniowych, dlatego plan jest zgodny ze studium. 6) Teren 2MU przy ul. [...]: Studium dla obszaru E6.P przewiduje możliwość realizacji inwestycji bez jednoznacznego określenia ich rodzaju, wskazując jedynie ogólną funkcję "ekologia, obszary rolnicze, które mogą być przeznaczone pod realizację inwestycji, wytwórczość". Brak w studium wyłączenia inwestycji mieszkaniowych oznacza, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową z usługami nie jest sprzeczne z ustaleniami studium. Wręcz przeciwnie - plan realizuje zapisane w studium cele inwestycyjne, odpowiadając na potrzeby rozwoju przestrzennego gminy i zapewniając racjonalne wykorzystanie terenów. 7) Tereny MU poniżej 2MU, wzdłuż ul. [...] i [...]: Plan przewiduje zabudowę mieszkaniowo-usługową na terenach, które studium określa jako E6.M15 (ekologia i obszary rolnicze z możliwością inwestycji). Plan odpowiada zapisom studium, dopuszczając inwestycje mieszkaniowe zgodnie z określoną funkcją. 8) Tereny PU przy ul. [...]: Studium przewiduje dla tego obszaru oznaczenie E6.U.16, które obejmuje ekologię, obszary rolnicze, ale przede wszystkim możliwość realizacji inwestycji, w tym usług publicznych i komercyjnych, oraz określa ten obszar jako "obszar kierunkowego zainwestowania". Brak w studium ograniczenia rodzajów inwestycji pozwala na przyjęcie, że planowane przeznaczenie pod zabudowę usługową, składy i magazyny jest w pełni zgodne z ustaleniami studium i realizuje jego cele rozwoju tego terenu. 9) Teren 1MU na południe od ul. [...]: Studium przewiduje dla tego terenu funkcję mieszkaniową (M8), a plan przeznacza go pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Usługi jako funkcja uzupełniająca są zgodne z ideą studium, więc nie zachodzi sprzeczność. 10) Teren 1MU przy ul. [...]: Studium wskazuje E6.M.16 (ekologia, obszary rolnicze z możliwością inwestycji), a plan przeznacza teren na zabudowę mieszkaniowo-usługową, co realizuje możliwość inwestycji zapisaną w studium i nie narusza jego ustaleń. 11)Teren MU przy ul. [...]: Studium przewiduje przeznaczenie E6.M.11.12, które obejmuje ekologię, obszary rolnicze oraz możliwość zabudowy mieszkaniowej. Plan dopuszcza zabudowę mieszkaniowo-usługową, co jest zgodne z zapisami studium o rozwoju mieszkaniowym i funkcjach uzupełniających. 12) Teren RM przy ul. [...]: Studium określa przeznaczenie E4, E5 jako obszar rolniczy, jednak plan dopuszcza zabudowę zagrodową (RM), co odpowiada funkcji rolniczej, ponieważ zabudowa zagrodowa jest integralną częścią działalności rolniczej. Plan nie narusza zatem zapisów studium. W żadnym z opisanych przypadków - zdaniem organu - nie doszło do zmiany przeznaczenia sprzecznej z kierunkiem ustalonym w studium, a jedynie do jego rozwinięcia, doprecyzowania lub zastosowania funkcji uzupełniających, dopuszczalnych w ramach ogólnych ustaleń studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skargę złożył Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1981/16, CBOSA). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. - określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3). Dodać należy, że w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że zasadniczo bada zaskarżoną uchwałę w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała organu z dnia [...] sierpnia 2024 r., nr IV/24/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], która została przez Wojewodę zaskarżona w całości. Poza tym Sąd wyjaśnia, że rozstrzygnął sprawę na podstawie jej akt. W związku z tym Sąd przeanalizował sporne stanowiska stron postępowania oraz akta planistyczne i postanowienia zaskarżonej uchwały w kontekście całości stanowisk wyrażonych przez strony w pismach procesowych, w szczególności zaś w zakresie zarzutów sformułowanych przez Wojewodę. Przechodząc do samej oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało dokonać tego na gruncie przywołanego wcześniej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznał za trafne stanowisko skarżącego, że przy uchwalaniu zaskarżonego planu miało miejsce istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, jak i istotne naruszenie trybu jego sporządzania, powodujące nieważność tej uchwały w całości. Według art. 17 u.p.z.p. (w brzmieniu wynikającym z zastosowania art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 z późn. zm.) organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta): pkt 9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 9); pkt 11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu; pkt 12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; pkt 13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia; pkt 14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. uchwalenie planu miejscowego przez radę gminy następuje po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Rangę tych przepisów w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa przywołany art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2018 r., II OSK 3239/17 (CBOSA) wyjaśnił, że w doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotnym naruszeniem trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). W każdym przypadku naruszenia trybu sporządzania planu należy dokonać indywidualnej oceny, czy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które by zapadły, gdyby nie doszło do takiego naruszenia trybu sporządzenia planu. Jeśli bowiem przyjęte rozwiązania planistyczne są inne niż te, które by zapadły, gdyby nie doszło do naruszenia trybu sporządzenia planu, to takie naruszenie ma charakter istotnego naruszenia. W niniejszej sprawie uwagi do projektu planu były składane podczas pierwszego (od 21.10.2022 r. do 14.11.2022 r.), drugiego (od 9.02.2024 r. do 3.03.2024 r.) oraz trzeciego (od 25.06.2024 r. do 16.07.2024 r.) wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Wśród tych uwag - jak zasadnie wskazał skarżący - znajdowała się uwaga [...] sp. z o.o. z dnia 29.11.2022 r. Ze sporządzonego przez organ wykonawczy gminy wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta wynika, że uwaga ta została uwzględniona. Tymczasem analiza § 39 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazuje, że nie uwzględniono jej w zakresie dotyczącym wykreślenia bądź usunięcia z uchwały nieprecyzyjnych zapisów o "drażniących woniach" oraz "obniżaniu jakości środowiska zamieszkania". Podobnie sytuacja ma się do uwagi zgłoszonej w dniu 29.11.2022 r. przez M.R. Ze sporządzonego wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że uwaga ta została uwzględniona. W rzeczywistości nie uwzględniono jej w zakresie dotyczącym m.in. zmiany wskaźników i parametrów oraz przeznaczenia poszczególnych terenów. Dalej, odnośnie uwagi [...] sp. z o.o. zgłoszonej w dniu 25.11.2022 r., pomimo wskazania w sporządzonym przez organ wykonawczy gminy wykazie uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], że uwaga ta została uwzględniona, w rzeczywistości nie uwzględniono jej w zakresie dotyczącym rozszerzenia granic opracowania przedmiotowego planu o działki nr [...], [...], [...]. Powyższe wskazuje - jak słusznie zwrócił uwagę w uzasadnieniu skargi skarżący - że nie wszystkie uwagi, choć zostały uznane przez organ wykonawczy za uwzględnione, faktycznie zostały rozpatrzone przez Burmistrza zgodnie z oczekiwaniami podmiotów je składających. Część z nich nie została bowiem w ogóle uwzględniona, a to oznacza, że organ, choć powinien, nie był organem ostatecznie decydującym o ich rozpatrzeniu. Innymi słowy doszło do pominięcia udziału organu stanowiącego gminy w ostatecznym rozstrzygnięciu nieuwzględnionych uwag. Stanowi to istotne naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. Niewątpliwie ustalenia planu miejscowego mogą ograniczać własność. Pozbawienie właściciela, w planie miejscowym, części (nawet znacznej) atrybutów korzystania, czy rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. "Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie." (wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., II OSK 2118/17, LEX nr 2743017; por. też wyrok NSA z dnia 25 listopada 2020 r., II OSK 791/19, LEX nr 3097976). Zgodzić należy się zatem ze skarżącym, że rozstrzygnięcie uwagi do projektu planu, zwłaszcza rozstrzygnięcie negatywne, musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione, a brak należytego uzasadnienia nieuwzględnienia wniosków lub uwag stanowić może przesłankę do zaskarżenia uchwały planistycznej. Stanowisko to ma istotne znaczenie, bowiem jak wynika z przekazanej Sądowi dokumentacji planistycznej, uwaga złożona przez M.R. w dniu 30.07.2024 r. została wprawdzie przez organ uznana za nieuwzględnioną, jednakże organy gminy nie przedstawiły argumentacji co do wszystkich nieuwzględnionych przez wnoszącego uwagę zarzutów (m.in. w zakresie nieuwzględnienia zmiany parametrów i wskaźników planistycznych czy przeznaczenia terenu poszczególnych działek). Tym samym składający uwagę nie mógł faktycznie zapoznać się ze stanowiskiem organów gminy w tym zakresie. Sąd podziela również stanowisko skarżącego, iż w sytuacji gdy obszar objęty uchwałami nr V/26/19 i nr IV/24/24 jest tożsamy oraz że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego nie powoduje nieważności czynności podejmowanych w oparciu o art. 17 u.p.z.p., uwagi złożone do projektu poprzedniej uchwały organu (a zatem uwagę J.P. z dnia 25.01.2019 r.), należy traktować jako złożone w toku procedury zmierzającej do uchwalenia planu dla Miasta [...] dokonanego mocą zaskarżonej uchwały. W kontekście zasad sporządzania planu istotne znaczenie ma art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w którym zawarto zestawienie obligatoryjnych elementów jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednym z obowiązkowych elementów planu jest m.in. określenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ponadto w omawianym zakresie znaczenie mają też regulacje rozporządzenia MI, który to akt określa wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, a w szczególności wymagania dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych czy też stosowanych oznaczeń. I tak, jak wskazano słusznie w skardze, § 2 pkt 4 tego rozporządzenia przewiduje, że projekt planu miejscowego stanowi projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego, natomiast § 8 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Wskazać też trzeba, że zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia, przy zapisywaniu ustaleń projektu planu ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Obowiązek określenia w miejscowym planie zasad zagospodarowania terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania, poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jakie zasady mają obowiązywać. Wszelkie warunki dotyczące zabudowy i zagospodarowania danego terenu wynikające z przepisów prawa, w tym prawa miejscowego, winny zatem znaleźć się w uchwale planistycznej. Mając na uwadze całość ww. regulacji w orzecznictwie uznaje się, że miejscowy plan składa się z dwóch integralnie związanych ze sobą części - tekstowej i graficznej. Część tekstowa planu zawarta jest w treści uchwały, załącznik graficzny natomiast oznacza rysunek, przy czym tylko część tekstowa planu zawiera normy prawne. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek więc - co istotne w kontekście niniejszej sprawy - obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku i stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu. Część tekstowa i część graficzna tworzą więc całość, obydwie są integralnymi, równorzędnymi częściami planu i nie można odczytywać części tekstowej (treści uchwały) planu bez analizy odpowiadającej jej części graficznej. Z tych względów w orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu nie może być żadnych rozbieżności (zob.m.in. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., II OSK 1795/15 i przywołane w nim orzeczenia, CBOSA). W sprawie przedstawionej Sądowi Wojewoda słusznie zarzucił, że w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały wymienione zostały oznaczenia graficzne rysunku planu będące obowiązującymi ustaleniami planu. Jednym z tych oznaczeń są granice obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem co innego wynika z legendy zamieszczonej na rysunku planu, gdzie granice obszaru objętego miejscowym planem stanowią oznaczenie informacyjne. Następnie w § 5 ust. 2 pkt 2 części tekstowej pojawia się: "teren położony w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...]", którego pod tą nazwą w rzeczywistości nie ma na rysunku planu. Analogiczna uwaga dotyczy "terenów położonych w obszarze Natura 2000 Obszar Specjalnej Ochrony – [...] kod [...]a także strefy ograniczonego użytkowania, określonej w § 38 ust. 4 pkt 5 uchwały. Również w legendzie na załączniku graficznym pod zmienioną nazwą w stosunku do tej określonej w tekście planu występuje "strefa ochrony układu urbanistycznego" - § 20 ust. 10 uchwały. Powyższe niewątpliwie świadczy o rozbieżności pomiędzy rysunkiem planu a treścią normatywną uchwały, co stanowi istotne naruszenia zasad sporządzania planu i przy braku po stronie Sądu kompetencji do uzupełnienia treści uchwały czy też prostowania jej zapisów, uzasadnia stwierdzenie nieważności planu. Nadto, jak słusznie podniósł skarżący, wymogu określonego w § 6 w zw. z § 143 załącznika do ZTP (stanowiącego, iż przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy), nie spełniają zapisy zaskarżonego planu dotyczące określenia "tereny zabudowy mieszkaniowej w układach swobodnych", gdzie w uchwale brak doprecyzowania pojęcia "układy swobodne" - § 8 ust. 3 pkt 4 uchwały, nieprecyzyjne sformułowanie dotyczące "obniżania jakości środowiska zamieszkania" - § 37 ust. 2 uchwały, zapisy dotyczące terenów kolei - § 43 i § 44 uchwały, gdzie nie wiadomo, czy chodzi o tereny po likwidacji kolei, o których wprost mowa była w poprzedniej uchwale Rady Miasta [...], czy może tereny te w dalszym ciągu używane są jako infrastruktura kolejowa (w tym przypadku w uchwale brak jednak w tym zakresie stosownych regulacji-tj. zakazów zabudowy i ograniczeń w zabudowie wynikających z przepisów odrębnych), pojęcia budynków rekreacyjno-wypoczynkowych na terenach lasów z dopuszczeniem zabudowy, gdzie brak doprecyzowania, że są to budynki służące wyłącznie gospodarce leśnej - § 56 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały. W § 22 ust. 3 zaskarżonej uchwały ustalono szczegółowe zasady i warunki przeprowadzania scaleń i podziału nieruchomości. Zgodnie z treścią ust. 4 ww. przepisu ustalone parametry nie dotyczą działek przeznaczonych pod obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Powyższe oznacza, jak słusznie wskazał Wojewoda, że procedurą scalania i podziału nieruchomości organ objął działki gruntu wydzielone na cele infrastruktury technicznej. Tymczasem celem scalania i podziału nieruchomości unormowanego w art. 101 - 108 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest tworzenie czy rozwój sieci komunikacyjnej czy sieci infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 41 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały, na terenach oznaczonych symbolem 1IT (terenach infrastruktury wodociągowej), zabrania się podziału działki. Tak samo na trenach oznaczonych symbolem E (tereny infrastruktury elektroenergetycznej) wprowadzono zakaz podziału. Powyższe oznacza, że lokalny prawodawca wprowadził generalnie zakaz podziału terenu na działki gruntu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że zakaz podziału działek nie jest "zasadą podziału". Zasady podziału to przykładowo określenie minimalnej powierzchni działki, określenie maksymalnej powierzchni działki, kształt działki (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2018 r., II OSK 2510/16, publ CBOSA). Zawarty zatem w ww. przepisach zapis o wskazanej wyżej treści, nie może być uznany za zasadę podziału działek. Podkreślenia wymaga, że przepisy u.p.z.p. (art. 15 ust. 2 pkt 8), przyznają gminie wyłącznie prawo określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad podziału nie zaś prawo wprowadzania zakazu dokonywania ich podziału. Tym samym Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż organ nie był upoważniony do ustanowienia zakazu podziału terenu na działki. Zasadna jest także uwaga skarżącego na tle sformułowanego zarzutu, iż w załączniku graficznym do uchwały tereny P i 1P nie zostały rozdzielone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenia terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W realiach przedmiotowej sprawy wprawdzie oba tereny P i P1 to tereny przemysłowe, jednakże różnią się one sposobem zagospodarowania terenu, o czym świadczy § 37 ust. 1 pkt 3 uchwały stanowiący, że dla terenu 1P wyznacza się obszar o zwiększonej uciążliwości produkcyjnej, dla którego dopuszcza się lokalizację zbiorników na gaz lub innych paliw o określonej pojemności oraz składowanie, magazynowanie, gromadzenie, przetwarzanie odpadów związanych z prowadzoną działalnością w zakresie produkcji ceramicznych materiałów budowlanych. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że przeznaczenie terenu w miejscowym planie powinno być określone w sposób konkretny i jednoznaczny, tak aby na etapie realizacji planu nie rodziło ono problemów interpretacyjnych i niepotrzebnych konfliktów (wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., II OSK 2987/14, CBOSA). W pełni zatem zgodzić się należy z Wojewodą, iż powyższych wymogów nie spełniono przy ustalaniu następujących przeznaczeń: - w § 49 uchwały, gdzie wyznacza się teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, oznaczony symbolem RU, dla którego podstawowym przeznaczeniem terenu są tereny zabudowy zagrodowej (§ 49 ust. 1), po czym w § 49 ust. 1 pkt 2 lit. a jako przeznaczenie uzupełniające dla tego terenu wskazuje się ponownie zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, - w § 51 uchwały, gdzie wyznacza się tereny zieleni izolacyjnej, rekreacyjnej oznaczone symbolem Zl, gdzie przeznaczeniem podstawowym terenu są m.in. tereny rolnicze, łąki, pastwiska (§ 51 ust. 1 pkt 1 lit. b), - § 52 uchwały, gdzie wyznacza się tereny zieleni izolacyjnej z zabudową oznaczone symbolami 1ZI, 2ZI pomijając całkowicie w opisie przeznaczenia podstawowego (ust. 1 pkt 1), że są to tereny pod zabudowę, z kolei na terenach 2ZI dopuszcza się możliwość zabudowy nowymi obiektami budowlanymi bez wskazania przy tym, o jakie konkretnie obiekty budowlane chodzi. Zgodnie z § 54 ust. 1 pkt 3, na terenach oznaczonych symbolem ZC (teren cmentarza) zakazuje się lokalizacji instalacji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak słusznie zauważył skarżący, ustawodawca w art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, posługuje się zwrotem "przedsięwzięcia" (mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko czy też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), które zdefiniowane jest w art. 3 ust. 1 pkt 13 ww. ustawy. Skoro zatem organ w § 54 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały wprowadził określenie "instalacja", to tym samym nie wiadomo czy określone w ww. paragrafie uchwały "instalacje" to przedsięwzięcia w rozumieniu ww. rozporządzenia. Jak wskazano wcześniej, wprowadzenie w uchwale takich niejasnych norm prawnych z pewnością budzić może szereg wątpliwości interpretacyjnych u odbiorców uchwały, co jest niedopuszczalne i istotnie narusza § 6 w zw. z § 143 załącznika do ZTP. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy (jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej), minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Stwierdzić należy, że w świetle cytowanego wyżej przepisu jest oczywistym, że ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy musi nastąpić w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej a nie jak uczynił to organ w zaskarżonej uchwale - do działki (nieruchomości). Uchybieniem ocenianego planu miejscowego jest zatem odnoszenie tego wskaźnika do powierzchni działki. Pojęcie działki w żadnym razie nie jest tożsame z pojęciem działki budowlanej, ponieważ działką budowlaną może być również część działki (nieruchomości). Rację ma zatem skarżący, iż takie regulacje istotnie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przed szczegółowym rozważeniem zarzutu niezgodności zaskarżonego planu z postanowieniami studium należy podkreślić, że przestrzeganie zgodności treści ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w stanie prawnym obowiązującym w czasie procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego było jedną z podstawowych zasad ich sporządzania, co wynikało z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w znacznym stopniu charakter ocenny. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest przy tym "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. W studium nie dokonuje się przeznaczenia terenów na oznaczone cele (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2023 r., II OSK 2728/21 oraz z dnia 15 listopada 2023 r., II OSK 333/21, CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się, iż badanie zgodności planu ze studium nie może sprowadzać się do ustalenia, czy postanowienia planu stanowią powielenie postanowień studium. Związanie organu planistycznego zapisami studium dotyczyło przede wszystkim ogólnych wytycznych i założeń polityki przestrzennej gminy. Wyłącznie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne, a konkretnie - stosownie do brzmienia art. 20 u.p.z.p. - nie mogą naruszać założeń studium. Oznacza to, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego zachodzi w sytuacji, gdy plan stanowi identyczne zasady zagospodarowania terenu do tych ustalonych ogólnie w studium. O istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi, można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. m.in. wyroki NSA z dnia 26 maja 2011 r., II OSK 412/11, z 21 grudnia 2016 r., II OSK 731/15, z 8 października 2019 r., II OSK 2795/17 oraz z dnia 14 marca 2023 r., II OSK 2728/21, CBOSA). Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Co do zasady studium nie operuje konkretnymi (ścisłymi) wskazaniami w zakresie sposobu zagospodarowania terenów gminy. Z powyższego wynika, że studium nie przesądza o dopuszczalnym zagospodarowaniu bo jest to akt zbyt ogólny, a jedynie wyznacza ogólnie kierunki takiego zagospodarowania. W ocenie Sądu wskazane w skardze różnice w treści uregulowań zaskarżonego planu z 2024 r. oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonego w 2000 r. na takim poziomie szczegółowości, jak to wynika ze skargi, nie powinny skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanego planu. Jak bowiem wyżej wskazano, studium nie będąc "planem wyższego rzędu" wiąże przede wszystkim co do ogólnych wytycznych i założeń polityki przestrzennej gminy. Pod tym względem zapisy zaskarżonego planu pozostają w zgodzie ze studium, przez co w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia wymogu wynikającego z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (dotyczy to w szczególności stanowisk wymienionych w uzasadnieniu skargi w punktach od 2 do 5 oraz 7 do 12). W ocenie Sądu o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi, można mówić jedynie w przypadkach wskazanych w uzasadnieniu skargi w punktach 1 oraz 6. Zdaniem Sądu tylko w tych przypadkach można mówić, iż w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo, między innymi, zasady modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że w zakresie realizacji wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być tak skonstruowany aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonym terenom (por. np. NSA w wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r. II OSK 109/11; z dnia 11 października 2016 r. II OSK 3314/14 CBOSA). Jednocześnie owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniających, wymagany - w przypadku działek budowlanych - dostęp do drogi publicznej. W szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właścicieli nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na których ten układ ma być zrealizowany. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2009 r. II OSK 1347/ 09, COBSA). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że kwestionowane przez Wojewodę regulacje planistyczne odnoszące się działki nr [...] położonej na terenie RM oraz działki nr [...] położonej na terenie RM, nie realizują w sposób właściwy upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Jak słusznie zauważył Wojewoda, analiza załącznika graficznego stanowiącego rysunek planu wskazuje, że do działek położonych na ww. terenach nie przylega żadna droga tworząca układ komunikacyjny. W kontekście dostępu do drogi publicznej zasadne jest także stanowisko skarżącego, iż zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowy co najmniej 6 m od drogi gminnej. Tymczasem analiza części tekstowej kwestionowanej uchwały prowadzi do wniosku, że odległość ta nie została w każdym przypadku zachowana (świadczą o tym przede wszystkim regulacje określone m.in. w: § 27 ust.2 pkt 1 lit. b, , § 29 ust. 2 pkt 2 uchwały). Wszystkie wskazane wyżej naruszenia zasad a zwłaszcza trybu sporządzania planu mają charakter istotny w rozumieniu wyżej przedstawionym. Jest ich przy tym tak wiele i dotyczą one tak wielu aspektów, że zgodzić się należy z Wojewodą, iż zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu całego planu, gdyż pozostawienie przepisów niederogowanych czyniło by akt nieczytelnym, niefunkcjonalnym i co najmniej trudnym do stosowania. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w wyroku.