II SA/Go 466/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] maja 2022 r. M.S. zwróciła się do Burmistrza Miasta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności mężem – E.S.. Wraz z wnioskiem reprezentujący M.S. pełnomocnik profesjonalny złożył oświadczenie o rezygnacji M.S. z przysługującego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r. Burmistrz Miasta, powołując się m.in. na dyspozycję art. 17 ust. 1-1b, art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), odmówił przyznania M.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, co uzasadnił brakiem spełnienia w sprawie przewidzianej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki, wymagającej, by niepełnosprawność pozostającej pod opieką osoby powstała nie później niż do ukończenia przez nią 18 roku życia, jak również okolicznością pobierania przez wnioskodawczynię specjalnego zasiłku opiekuńczego, mającą stanowić przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rezultacie rozpoznania odwołania M.S. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją kasacyjną nr [...] z dnia [...] września 2022 r., działając m.in. na podstawie art. 138 § 2-2a Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium powołując się na treść i skutki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), za nieprawidłową uznało dokonaną przez Burmistrza Miasta interpretację art. 17 ust. 1b ww. ustawy, pomijającą okoliczność stwierdzenia niekonstytucyjności tego przepisu w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium nie można uznać, że wydane przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenie nie zmienia sytuacji prawnej strony, jeśli zważy się, że zobowiązuje ono organ rozpoznający wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej (w obecnym stanie prawnym) do zbadania, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem części tego przepisu, która z dniem ogłoszenia wyroku (23 październik 2014 r.) została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Tym samym, w ocenie organu II instancji, fakt zaistnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. odmówił przyznania M.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, uzasadniając to również brakiem spełnienia w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Burmistrz podkreślił, że uznany za niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 1b nie został przez ustawodawcę zmieniony i obwiązuje w dalszym ciągu organy rozpoznające wnioski o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W końcowej części uzasadnienia organ I instancji zaznaczył jeszcze, iż na dzień wydania decyzji nie zachodzi już w stosunku do wnioskującej przewidziana w art. 17 ust. 5 pkt 1b oraz pkt 5 przesłanka negatywna przyznania świadczenia, bowiem w dniu 31 października 2022 r. zakończył się okres pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad mężem. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, w którym zarzucono organowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie niekonstytucyjnej normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2023 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. i orzekło m.in. o przyznaniu M.S. od dnia 1 listopada 2022 r. na czas określony do dnia 31 stycznia 2023 r. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem E.S.. Motywując swą decyzję organ odwoławczy podtrzymał w pełni stanowisko wyrażone uprzednio w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] września 2022 r., w dalszej zaś kolejności wskazał, iż z uwagi na dokonanie przez Burmistrza Miasta - po wydaniu przez Kolegium decyzji kasacyjnej - ponownej błędnej wykładni przepisów prawa, skutkującej nieuprawnionym zastosowaniem kryterium z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaszła konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej. Kolegium odnosząc się do daty początkowej okresu, na jaki przyznane zostało M.S. świadczenie pielęgnacyjne powołało się na dyspozycję art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, na mocy którego świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w dalszej zaś kolejności na treść art. 27 ust. 5, przewidującego uprawnienie wnioskodawcy do wyboru świadczenia, dla którego konieczne jest jednak podjęcie przez wnioskodawcę działań wywołujących określone skutki prawne. W ocenie organu II instancji dołączone przez stronę do wniosku oświadczenie o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie powoduje, iż z dniem jego złożenia odwołująca się utraciła uprawnienie do ww. zasiłku, przyznanego jej decyzją z dnia [...] marca 2022 r. do dnia 31 października 2022 r. Kolegium powołało się na stanowisko judykatury, iż nieodzowne jest w takim wypadku wystąpienie o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek, bowiem nie jest możliwa rezygnacja z zasiłku po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jak również kompensowanie przez organ świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami. Skoro zatem uprawnienie M.S. do zasiłku ustało z dniem 31 października 2022 r. to świadczenie pielęgnacyjne można było przyznać na okres przypadający po tej dacie. Ustalając z kolei datę końcową okresu, na jaki przyznane zostało wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne organ uwzględnił, iż wydane E.S. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2021 r. miało charakter okresowy, z datą ważności do dnia 31 stycznia 2023 r. W końcowej części uzasadnienia, odnosząc się jeszcze do informacji pełnomocnika strony o wniosku E.S. z dnia [...] lutego 2023 r. o wydanie przez Zespół kolejnego orzeczenia, jak i informacji o zakwalifikowaniu niepełnosprawności E.S. do stopnia umiarkowanego i odwołaniu niepełnosprawnego od tego orzeczenia, organ II instancji wskazał, iż uzyskanie przez męża wnioskującej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności będzie uprawniało stronę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2023 r. sformułowane zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji nieprzyznanie skarżącej świadczenia począwszy od dnia 1 maja 2022 r., tj. od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, jak również niezastosowanie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1327, dalej ustawa o COVID) i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego "do dnia 31 marca 2023 r.", podczas gdy powinno ono zostać przyznane do 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w części odnoszącej się do daty zamykającej okres przysługiwania M.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zasługiwała na uwzględnienie. Tytułem wstępu wskazać należy, że stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na mocy którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1 pkt 4). Poza sporem w sprawie pozostają kwestie zaliczenia wnioskującej o świadczenie do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem legitymującego się czasowym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności męża – E.S., sprawowania nad nim opieki przez żonę, jak również prawidłowości uchylenia przez Kolegium bazującej na niekonstytucyjnej normie prawnej art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzji Burmistrza Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. odmawiającej M.S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wbrew ugruntowanej, ukształtowanej na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) linii orzeczniczej sądów administracyjnych, które eliminując z obrotu prawnego decyzje oparte na przesłance z art. 17 ust. 1b, różnicującej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną z uwagi na wiek, w jakim niepełnosprawność ta powstała, wskazywały na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od momentu nabycia niepełnosprawności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 8/19, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16). Odmienność stanowisk stron przejawiała się z kolei w określeniu okresu, na jaki świadczenie to winno zostać wnioskodawczyni przyznane. Pierwsza z różnic odnosi się do jego daty początkowej, która zdaniem strony skarżącej winna być ustalana zgodnie z datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, zaś według organu determinowana jest zakończeniem pobierania przez M.S. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad mężem. Jako sporna zarysowała się nadto data końcowa przysługiwania prawa do świadczenia, łącząca się według Kolegium nierozerwalnie z upływem określonej w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności E.S. daty jego ważności, czemu sprzeciwiała się jednak strona skarżąca, powołując się na wydłużenie mocy obowiązywania orzeczenia stosownie do dyspozycji art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o COVID. Sąd za prawidłowe uznał stanowisko orzekającego reformatoryjnie Kolegium, które za początek okresu przysługiwania M.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uznało dzień 1 listopada 2022 r., jako pierwszy dzień następujący po dniu wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. przyznającej wnioskodawczyni na okres od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 31 października 2022 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad mężem. Kolegium powołując się na wynikające z dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i potwierdzone przez ustawodawcę zakazem dublowania świadczeń z art. 27 ust. 5 tejże ustawy wyłączenie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi mającemu ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, odnosząc się do przewidzianego w ostatnim z przepisów uprawnienia wnioskodawcy do wyboru jednego ze świadczeń, słusznie podkreśliło, iż warunkowy charakter złożonego w sprawie wraz z wnioskiem oświadczenia z dnia [...] maja 2022 r. o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może stanowić o skutecznym wyborze przez M.S. preferowanego świadczenia, bowiem specjalny zasiłek opiekuńczy był świadczeniem jej należnym, aż do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego skutków decyzji zasiłek ten przyznającej. Sąd podzielił w tej mierze stanowisko judykatury o nieodzowności wystąpienia, w analogicznej sytuacji, o uchylenie uprzednio wydanej decyzji przyznającej świadczenie konkurencyjne, ze wskazaniem chęci pobierania świadczenia innego. Nie jest bowiem możliwe - w świetle przytoczonych przepisów - przyznanie wpierw świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego zasiłku, które - zgodnie z wolą strony - zostało już skonsumowane. Podkreśla się, że z uwagi na wykluczenie możności równoczesnego przyznania, jak i pobierania dwóch świadczeń za ten sam czas, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5, jest wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, czy też warunkowe zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji je przyznającej. W orzecznictwie przypomina się nadto, iż zgodnie z art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ostateczna decyzja korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji funkcjonuje w obrocie prawnym, co zobowiązuje organ do jej uwzględnienia w procesie wydawania kolejnego rozstrzygnięcia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 805/22, z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1565/22, z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1714/22). Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że okoliczność pobierania przez skarżącą do dnia 31 października 2022 r. świadczenia zbieżnego ze świadczeniem pielęgnacyjnym w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego wykluczała możliwość przyznania jej za ten sam okres świadczenia wnioskowanego. Sąd przychylił się natomiast do tej części skargi, w której podważała ona poprawność wyznaczenia daty końcowej, do której przysługiwać winno M.S. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wywodząc powyższe z konieczności zastosowania w sprawie rozwiązania przedłużającego ważność orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, o którym stanowi ustawodawca w art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o COVID. Na mocy tego przepisu, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60-go dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że omawiany przepis nie nakłada obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego orzeczenia jako warunku przedłużenia dotychczasowego orzeczenia (wyrok NSA z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1005/22). Wskazać należy, iż stan zagrożenia epidemicznego ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. (Dz.U. poz. 1028) od dnia 16 maja 2022 r., odwołany został - po wydaniu zaskarżonej decyzji - rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. (Dz.U. poz. 1118) z dniem 1 lipca 2023 r., a zatem trwał w okresie, w którym upływała ważność wydanego w dniu [...] stycznia 2021 r. E.S. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności na okres do dnia 31 stycznia 2023 r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy pisma pełnomocnika strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2023 r. (k. 91) wynika, iż wniosek o wydanie nowego orzeczenia złożony został w dniu 22 lutego 2023 r., zaś w rezultacie jego rozpoznania wydane zostało orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności męża M.S., od którego złożone zostało odwołanie. Mimo iż brak jest w aktach sprawy miarodajnych dowodów potwierdzających datę wydania i treść kolejnego orzeczenia, stwierdzone już w sprawie okoliczności nie pozwalają - w świetle art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy o COVID - na wywodzenie wniosku, że skarżąca uprawniona była do świadczenia pielęgnacyjnego z datą graniczną 31 stycznia 2023 r., bowiem - z uwagi na prolongatę ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jej męża - zachodziła możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia do upływu terminu, o jakim mowa w art. 15h ust. 2 pkt 1. W konkluzji powyższych rozważań, wobec stwierdzonego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ww. przepisu prawa materialnego, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt I wyroku. Dalsze procedowanie przez Kolegium nad wnioskiem M.S. uwzględniać musi wypływający z powyższej oceny prawnej wniosek o konieczności zastosowania w sprawie naruszonego przepisu art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o COVID. Od rezultatu dalszych czynności Kolegium uzależnione będzie określenie daty końcowej ważności orzeczenia dotychczasowego, determinującej okres, w którym M.S. była uprawniona do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona na rzecz skarżącej kwota 480 zł odpowiada wysokości wynagrodzenia pełnomocnika strony, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).