II SA/Go 482/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A.S. kwotę 2.150 zł (dwa tysiące sto pięćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako : PINB ) na podstawie przepisu art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm.), ustalił A.S. opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł za wykonanie dobudowy tarasu do budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...], na działce nr [...] z pouczeniem o obowiązku jej wniesienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia w kasie Urzędu Wojewódzkiego lub na wskazany rachunek bankowy Urzędu Wojewódzkiego. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] dz. Nr [...], zawiadamiając strony o terminie wizji lokalnej. W toku kontroli ustalono, iż A.S. - właścicielka lokalu mieszkalnego nr 2 znajdującego się w w/w budynku - w 2009 r. rozpoczęła roboty budowlane polegające na wydzieleniu z pokoju mieszkalnego pomieszczeń na łazienkę, pokój i korytarz, wraz z przebudową instalacji elektrycznej, wodno – kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania. Nadto do ściany szczytowej budynku dobudowany został taras murowany z płytą betonową wykończoną płytkami ceramicznymi, wykonano też otwór drzwiowy z montażem stolarki, umożliwiający komunikację między pokojem w lokalu nr 2 a wybudowanym tarasem. Organ wskazał, że inwestorka wystąpiła do Burmistrza Miasta o wydanie decyzji natomiast analiza wpisów do rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych wskazuje, iż nie posiada ona decyzji o pozwoleniu na budowę polegającej na dobudowie tarasu do budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...], dz. nr [...]. Podkreślając podstawową zasadę prawa budowlanego, zgodnie z którą wykonywanie robót budowlanych wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ( art. 28 ust. 1 Pr. bud.), organ wskazał, iż budowa polegająca na dobudowie tarasu, jako nie mieszcząca się w katalogu budów i robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 pr. bud. , wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec okoliczności, iż stanowi ona w istocie budowę obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia, na podstawie art. 48 ust. 2 Pr. bud. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nałożono na inwestorkę obowiązek wstrzymania prowadzonych robót i dostarczenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wobec przedłożenia dniu 31 marca 2011 r. przez A.S. wymaganych prawem dokumentów PINB wskazał, iż dokonał ich sprawdzenia tj. skontrolował zgodność projektu zagospodarowania działki i terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Kontrola ta wykazała, iż dopuszczalna jest legalizacja wykonanych robot polegających na dobudowie tarasu. Wobec zaś tych ustaleń wydał postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Sposób obliczenia opłaty organ wskazał w załączniku nr 2 do postanowienia. Organ zakwalifikował sporny obiekt do kategorii VIII i w konsekwencji opłatę legalizacyjną, stosownie do dyspozycji art. 59f ustawy – Prawo budowlane, wyliczył na kwotę 125 000 zł. W zażaleniu na wskazane postanowienie, A.S. wniosła o odstąpienie od wymierzenia tak absurdalnie wysokiej kwoty legalizacyjnej, która nie odpowiada rzeczywistym kosztom budowy tarasu ( 5 340 zł). Wskazała, iż roboty budowlane polegające na wydzieleniu z pokoju mieszkalnego pomieszczenia łazienki i korytarza wraz z rozbudową wewnętrznej instalacji wodno – kanalizacyjnej, c.o. i elektrycznej, wykonaniu otworu okiennego i drzwiowego oraz dobudowie tarasu o powierzchni 10,81 m kw., zostały wykonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, w tym techniczno – budowlanymi, co potwierdza decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], w której odstąpiono od nałożenia na nią obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z dokumentów sprawy wynika, też że budowa tarasu jest zgodna z przepisami planistycznymi, w tym z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2010 r., zaś projekt budowlany spełnia wymogi, o których mowa w art. 35 ust. 1 Pr. bud. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej jako : WINB ) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej wyznaczenia kwoty opłaty legalizacyjnej i w tym zakresie orzekł, że kwota opłaty legalizacyjnej za legalizację tarasu dobudowanego do budynku mieszkalnego wynosi 100 000 zł, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił zarówno dyspozycję art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, jak również przepisu art. 49 oraz art. 59 f i art. 59 g ustawy. Jednocześnie wskazał, iż podziela ocenę organu I instancji, iż w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 48 Pr. bud. Organ wskazał, iż przedmiotowy taras stanowi samodzielny pod względem funkcjonalno – konstrukcyjnym element, który z uwagi na jego usytuowanie należy traktować jako samodzielną część budynku, do którego został dobudowany. Przy czym w wyniku budowy tego tarasu doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego, rozumianej jako powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu. WINB wskazał, iż na budowę tarasu jako integralnej części budynku niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Rozbudowa budynku mieszkalnego nie została bowiem zwolniona w art. 29 Pr. bud. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym samowolne wykonanie tego typu robót budowlanych podlega pod dyspozycję art. 48 Pr. bud. W tym zakresie organ powołał się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2001 r. sygn. akt III RN 89/00, OSNP 2001/24/705 oraz WSA w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 719/07, Lex nr 347961). Wojewódzki Inspektor podzielił pogląd PINB, iż w jego ocenie dokumenty przedłożone przez inwestorkę, na wezwanie wyrażone w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. niezbędne do legalizacji tarasu dobudowanego do budynku mieszkalnego są kompletne, wobec czego zachodzą przesłanki do legalizacji. Inwestorka przedłożyła bowiem ostateczną decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. dotyczącą między innymi spornego tarasu, oświadczenie z dnia [...] lutego 2011 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany tarasu zawarty w opracowaniu pn. "Dokumentacja powykonawcza robót budowlanych dotyczących wykonania okna, drzwi balkonowych w południowej ścianie szczytowej budynku oraz dobudowy tarasu – [...]- działka nr [...]" , który został sporządzony przez uprawnione osoby, a który zawiera wymagane opinie i oświadczenia oraz dokumenty poświadczające posiadanie uprawnień budowlanych i wpis do izby samorządu zawodowego – zarówno projektanta jak i sprawdzającego. Organ odwoławczy wprawdzie zauważył, iż PINB bez podstawy prawnej w postanowieniu z dnia [...] lutego 2011 r. zażądał przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy ostatecznej "w dniu wszczęcia postępowania". Żądanie takie nie znajduje uzasadnienia w obecnie obowiązującym brzmieniem art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 Pr. budowlanego. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, okoliczność ta nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał natomiast, iż nie aprobuje wysokości opłaty legalizacyjnej ustalonej przez PINB. Skoro bowiem przedmiotowy taras stanowi cześć budynku mieszkalnego (trzyrodzinnego), w celu obliczenia opłaty należy zakwalifikować go do kategorii XIII - pozostałe budynki mieszkalne o współczynniku kategorii (k)- 4,0 i współczynniku wielkości obiektu (w) – 1,0 jak dla kubatury mniejszej bądź równej 2500 m3 . Kubatura spornego obiektu – tarasu z całą pewnością nie przekracza tej wielkości, skoro - jak wynika z projektu budowlanego - cały budynek, do którego go dobudowano ma kubaturę równą 838 m3 Uwzględniając powyższe, organ wskazał, że opłata legalizacyjna obliczona zgodnie z art. 59 f w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyniesie powinna: 50x500,0x4,0x1,0 = 100 000 zł. W związku z tym, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa, organ odwoławczy uchylił zaskarżone zażaleniem postanowienie PINB w tej części i orzekł, ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 100 000 zł. Jednocześnie Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, iż przepisy prawa nie dają organom możliwości odstąpienia od obowiązku ustalenia opłaty legalizacyjnej. Natomiast inwestor nie musi jej uiścić, gdyż jej uiszczenie jest przywilejem – sposobem sanowania samowoli budowlanej. Poza tym wyjaśnił, iż wskazaną przez inwestorkę decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. organ zakończył postępowanie w przedmiocie robót budowlanych polegających na wydzieleniu z pokoju mieszkalnego w lokalu nr 2, znajdującym się w budynku mieszkalnym przy ul. [...], pomieszczeń na łazienkę, pokój i korytarz wraz z rozbudową wewnętrznej instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej i c.o. Postępowanie w tym zakresie było prowadzone w oparciu o przepis art. art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i nie obejmowało tarasu dobudowanego przez skarżącą do tego budynku. W skardze A.S. wniosła o uchylenie postanowienia WINB. Podkreślała, iż postanowienie to rażąco narusza jej interes prawny, jest dla niej niezrozumiałe i krzywdzące. Wskazywała, iż ustalona opłata legalizacyjna nie odpowiada rzeczywistym kosztom budowy spornego tarasu i jest to kwota, której nie jest ona w stanie uiścić, bowiem jej budżet domowy na to nie pozwala. Podnosiła, iż zrealizowana przez nią inwestycja wykonana została zgodnie z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, co potwierdza zarówno postępowanie administracyjne, jak i analiza złożonych przez nią dokumentów dokonana przez PINB w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Zdaniem skarżącej, wybudowany taras nie zwiększa gabarytów budynku mieszkalnego, w związku z czym nie może być uznany za jego rozbudowę. W jej ocenie należałoby go raczej kwalifikować jako element architektury ogrodowej i traktować jako obiekt małej architektury. Tego typu obiekt jest zaś zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wreszcie wskazała, iż budynek przy ul. [...] został wybudowany w 1910 r. jako budynek jednorodzinny, a jedynie obecnie jest przystosowany do zamieszkiwania w nim trzech rodzin. W konsekwencji skarżąca o wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę w niósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę wnosząc o jej uwzględnienie i o zasądzenie kosztów postępowania. Akcentował w szczególności, iż taras jest obiektem małej architektury, a jego budowa nie wymagała pozwolenia, podniosła standard lokalu i estetykę okolicy, nie godzi też w interes osób trzecich ani nie zagraża zdrowiu ani życiu osób niego korzystających. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skargę należało uwzględnić, jednakże z przyczyn innych niż w niej podniesione. W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, iż wojewódzki sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego skargą aktu (decyzji administracyjnej czy postanowienia) w zakresie obejmującym ocenę jego zgodności z obowiązującym prawem. W ramach tak określonej kognicji wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż w wyniku jego wydania doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa). Sąd administracyjny, sprawując funkcję kontrolną wobec działań organów administracji publicznej i to w zakresie wynikającym z art. 134 § 1 ppsa, nie orzeka zatem merytorycznie o przysługujących stronie prawach czy nałożonych na nią obowiązkach, lecz w przypadku zaistnienia podstaw do uwzględnienia skargi, uchyla zaskarżony nią akt. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawało postanowienie WINB w przedmiocie nałożenia na skarżącą A.S. opłaty z tytułu zalegalizowania wykonanych przez nią bez wymaganego – jak uznał organ - pozwolenia na budowę robót polegających na dobudowie tarasu do budynku mieszkalnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż po ujawnieniu wykonania przez skarżącą robót polegających na wydzieleniu z pokoju mieszkalnego pomieszczeń na łazienkę, pokój i korytarz wraz z przebudową instalacji elektrycznej, wodno – kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania oraz dobudowaniu do ściany szczytowej budynku mieszkalnego tarasu murowanego z płytą betonową wykończoną płytkami ceramicznymi i prowadzącego na taras otworu drzwiowego z montażem stolarki, PINB prowadził postępowanie zmierzające do ich zalegalizowania w dwóch odrębnych trybach "naprawczych". Dla robót budowlanych innych niż dobudowa tarasu, których wykonanie - zdaniem organu - nie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, postępowanie "naprawcze" zakończyło się powoływaną w skardze decyzją PINB dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa bud. Decyzja ta - co wymaga ponownego podkreślenia - nie dotyczy robót polegających na dobudowie tarasu. Odnośnie bowiem tych robót organ nadzoru budowlanego uznał, iż ich wykonanie musiało być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przypadku, gdy mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego lub części obiektu budowlanego, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje przepis art. 48 oraz, w następstwie stwierdzenia możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, art. 49 Pr. bud. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Pr. bud. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tą kategoryczną dyspozycję łagodzi jednak regulacja ust. 2 tego przepisu, bowiem zgodnie z jego treścią jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W tym postanowieniu, stosownie do ust. 3, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 ( art. 48 ust. 4 Pr. bud.). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 powołanej ustawy). Wówczas właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane – oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na wskazane postanowienie przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 1). Natomiast do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 3 Pr. bud. ). Natomiast w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4). W decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 5). Ustawodawca zatem otwiera przed inwestorem możliwość uchylenia się od kategorycznego obowiązku dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, poprzez przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego służącego sprawdzeniu zgodności realizowanej (bądź już zrealizowanej) inwestycji z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi oraz z warunkami zagospodarowania przestrzennego. Skuteczne zalegalizowanie takiej samowoli, obok spełnienia wymagań o których mowa w art. 48 ust. 2, ust. 3 oraz art. 49 ust. 1 ustawy Pr. bud. uwarunkowane jest także uiszczeniem opłaty legalizacyjnej. Rozpoznawana sprawa miała za przedmiot kwestię legalności wykonania robót budowlanych polegających na wybudowaniu tarasu. Został on dobudowany do budynku mieszkalnego. Organ uznał taras za część budynku mieszkalnego, a wykonane roboty zakwalifikował jako rozbudowę obiektu budowlanego, wymagającą uprzedniego pozwolenia na budowę. W konsekwencji uznał, iż doszło do samowoli o jakiej mowa w art. 49 ust. 1 Pr. bud. Oceniając zaś, iż możliwa jest jej legalizacja, po sprawdzeniu spełnienia przez inwestorkę wymaganych warunków, PINB wymierzył opłatę legalizacyjną. W ocenie Sądu, z dokonaną w niniejszej sprawie oceną organów nadzoru budowlanego należy się zgodzić. W istocie bowiem doszło w rozpoznawanej sprawie do rozbudowy obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie do niego nowego elementu w postaci tarasu. Tego typu inwestycja – jak zasadnie uznały organy - objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśnić w związku z tym należy, że przez obiekt budowlany, zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Budową, w myśl art. 3 pkt 6 Pr. bud. jest wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. W doktrynie przyjmuje się, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wniosek a contrario z definicji legalnej "przebudowy" - art. 3 pkt 7 a Pr. bud. - zob. "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, str. 58 ; tak też NSA w sprawach II OSK 1180/06, II OSK 586/10). W związku tym należy zauważyć, że dobudowanie tarasu do istniejącego budynku mieszkalnego zwiększa powierzchnię zabudowy budynku. Zatem wykonane w tym zakresie roboty budowlane należy kwalifikować jako dobudowę, a więc budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane ( vide: orzeczenia II OSK 404/09, II SA/Bd 97/09, II OSK 856/10 ). Zgodnie z zasadą Prawa budowlanego, wyrażoną w art. 28 ust. 1 tej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków o jakich mowa w art. 29 – 31 ustawy. Przepisy art. 29 – 31 ustawy wprowadzają bowiem wyjątek od tej ogólnej zasady, określając budowy i roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie w określonych wypadkach wymaga zgłoszenia do właściwego organu. Omawiana rozbudowa do nich nie należy. W sprawie poza sporem pozostawało, iż skarżąca - jako inwestorka - zaniechała obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co uzasadniało przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlanego ( por. II SA/Gd 30/11, II SA/Bd 97/09, II OSK 856/10, II OSK 1248/09, II SA/Go 91/08, II SA/Wr 439/09, II SA/Bd 389/09, II OSK 2030/06, II SA/Kr 1792/03, II OSK 404/09, ). W ocenie Sądu, postępowanie legalizacyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. Inwestorka przedłożyła dokumenty, obowiązek przedłożenia których został określony w postanowieniu z dnia [...] lutego 2011 r. Dokumenty odpowiadały warunkom, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy. To z kolei uzasadniało uznanie, iż legalizacja wykonanej rozbudowy jest dopuszczalna i obligowało organ do ustalenia inwestorce A.S. opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się - przed omówieniem kwestii dotyczących zasad ustalania wysokości opłaty legalizacyjnej – do zarzutów skargi kwestionujących kwalifikację prawną wybudowanego tarasu i konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, wskazać należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie. W szczególności chybiony pozostawał pogląd skarżącej, iż wybudowany przez nią taras stanowi obiekt małej architektury, wobec czego jego wykonanie zwolnione było z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z definicją wynikającą z art. 3 pkt 4 ustawy, obiekt małej architektury to niewielki obiekt, w szczególności obiekt kultu religijnego, jak kapliczka, przydrożny krzyż czy figura, a także posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej oraz obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku jak piaskownice, huśtawki, drabinki i śmietniki. Do tej kategorii zalicza się zatem co do zasady małe obiekty o charakterze wolnostojącym. Zaliczenie tarasu do tej kategorii nie może być zatem dokonane bez analizy jego funkcji, przeznaczenia, rozmiarów oraz bez oceny konstrukcji ( II SA/Po 211/11). Taras dobudowany do budynku mieszkalnego, z utworzonym wejściem komunikacyjnym pozwalającym na wejście z wewnątrz nie spełnia wskazanej funkcji. Jego posadowienie i wykonanie łączą go z obiektem – budynkiem mieszkalnym stanowiąc o jego rozbudowie przez fakt zwiększenia powierzchni zabudowy. Wobec ustalenia, iż w omówionym zakresie stanowisko organów pozostawało zgodne z obowiązującym prawem, ocenie podlegała legalność ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W myśl przepisów Prawa budowlanego wysokość opłaty legalizacyjnej oblicza się zgodnie z art. 59 f tej ustawy, z tym że stawka opłaty ( s ) wynosząca 500 zł, podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Okoliczność, iż przepis art. 59 f stosuje się odpowiednio prowadzi do konkluzji, iż opłatę legalizacyjną ustala się jako kwotę stanowiącą iloczyn: stawki opłaty (s) x 50, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy Prawo budowlane ( art. 59 f ust. 3 Pr. bud. ). Opłata legalizacyjna w sposób istotny różni się od kar, wymierzanych na podstawie art. 59 f ust. 1, bowiem nie podlega ona ściągnięciu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( por. 59 g ust. 3). Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje bowiem wydaniem decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy ( art. 49 ust. 3 zd. 2 ustawy) tj. decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Wskazania wymaga, iż organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości odstąpienia od tego wymogu, bowiem jest on określony przepisem bezwzględnie obowiązującym, obligującym organ do określonego działania. Przewidziana przez ustawodawcę sankcja w postaci opłaty legalizacyjnej została określona na bardzo wysokim poziomie, a zasady jej ustalania nie odnoszą się w żaden sposób do rzeczywistych kosztów zrealizowanej inwestycji poniesionych przez inwestora. Analizując sposób ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w sprawie niniejszej za prawidłowe uznać należało stanowisko WINB, iż PINB do jej wyliczenia zastosował nieprawidłową kategorię VIII (inne budowle) i w konsekwencji przyjął wadliwy współczynnik kategorii obiektu (k) wynoszący 5,0. Zgodzić się bowiem należy z Inspektorem Wojewódzkim, iż w wyniku budowy tarasu doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego 3-rodzinnego o tenże taras. Skoro tak to właściwą dla obiektu budowlanego, będącego przedmiotem rozbudowy była kategoria XIII (pozostałe budynki mieszkalne) przy której współczynnik kategorii obiektu wynosi 4,0. W tym miejscu wskazać należy też, że bezzasadny pozostawał zarzut skarżącej, kwestionującej wysokość opłaty, iż budynek do którego dobudowała taras pozostaje w istocie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, gdyż jako taki został wzniesiony w 191o r., a dopiero później wydzielono w nim trzy lokale mieszkalne. W związku z tym zarzutem wyjaśnić należy, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumieć należy "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku". W świetle powołanej definicji i istnienia w budynku mieszkalnym przy ul. [...], trzech lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, omawiany zarzut skarżącej pozostawał w oczywisty sposób nieuzasadniony. Odnosząc się jednakże do wysokości zmodyfikowanej przez WINB i ostatecznie wyliczonej na kwotę 100 000 zł wysokości opłaty legalizacyjnej { ( s ) 500 zł x 50 x (k) 4 x ( w) 1 = 100 000 zł } stwierdzić należało, iż ustalona została ona wadliwie. Podkreślenia wymaga , iż omówiony tryb legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 i n. Pr. bud. pozostaje taki sam w przypadku gdy przedmiot samowoli stanowił cały obiekt budowlany lub jego część. Jednakże podlegać legalizacji może być tylko, to co było przedmiotem działań inwestora wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie przedmiotem samowoli budowlanej skarżącej nie był cały budynek mieszkalny, a tylko ta jego część, o którą został rozbudowany ( taras ). Tymczasem organy karę ustaliły w taki sposób, jakby skarżąca samowolnie wybudowała cały budynek mieszkalny, w którym znajduje się jej lokal mieszkalny. W przekonaniu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy inwestor dopuścił się samowoli jedynie w odniesieniu do części obiektu budowlanego to opłata legalizacyjna powinna być ustalona tylko w odniesieniu do tej części ( podobnie: WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 14 października 2010 r. II SA/Sz 603/10 – vide cbois.nsa.gov.pl ). Przyjęcie, jak uczyniły to organy obu instancji, iż w sytuacji, gdy przedmiotem samowoli budowlanej jest jedynie dająca się wyodrębnić część obiektu budowlanego, opłata legalizacyjna powinna być ustalona od całego obiektu, jest - w ocenie Sądu - nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa ( art. 2 Konstytucji RP ) i stanowi naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ustawy zasadniczej. Skoro bowiem ustawodawca w art. 48 Pr. bud. zróżnicował samowolę budowlaną z uwagi na jej zakres ( cały obiekt budowlany lub jego część ) to opłata legalizacyjna ustalana inwestorowi powinna być proporcjonalna do zakresu samowoli. Podzielić bowiem należy w okolicznościach niniejszej sprawy – w drodze analogii – stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. w sprawie II OSK 1713/09 oraz motywy zdania odrębnego sędziego Trybunału Konstytucyjnego Marka Mazurkiewicza do wyroku Trybunału z dnia 5 maja 2009 r. w sprawie P 64/07 ). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, za kryterium ustalenia opłaty legalizacyjnej, uwzględniające zakres popełnionej samowoli, można przyjąć proporcję powierzchni zabudowy tarasu do powierzchni zabudowy budynku. Ze wskazanych powyżej powodów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie WINB ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa ) bowiem konieczna jest weryfikacja wysokości ustalonej opłaty legalizacyjnej. Na podstawie przepisu art. 152 ppsa stwierdzono iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania ( obejmujących uiszczony wpis w kwocie 2 000 zł i koszty dojazdu pełnomocnika skarżącej na rozprawę w wysokości 150 zł ) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu, działającego w warunkach związania wyrażoną oceną prawną i wskazaniami Sądu ( art. 153 ppsa ) będzie uwzględnienie uwag wynikających z niniejszego uzasadnienia. Udokumentuje też organ w aktach administracyjnych sprawy – przyznaną przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie - kwestię poprzedniego nazwiska inwestorki A.S., a to wobec treści jej oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane i wypisu z ewidencji gruntów, gdzie jako właścicielka lokalu nr 2 w budynku przy ul. [...], figuruje A.S..