II SA/Go 527/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skarg K.B. i Z.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K.B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z.B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2000r. znak: [...] Prezydent Miasta po rozpoznaniu wniosku A.B. i Z.B. pozytywnie zaopiniował podział nieruchomości położonej w [...] oznaczonej działką nr ewid. [...]. W związku z wnioskiem Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] stwierdziło, iż postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2000 r. wydane zostało z naruszeniem prawa, to jest przepisów o właściwości w rozumieniu przesłanki stwierdzenia nieważności zawartej w art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie wydane zostało przez Kolegium w składzie: R.G.M., M.L.Z., I.D. (spr.). W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2000 r. opatrzone zostało podpisem nieczytelnym i pieczątką podpisową "Z up. Prezydenta Miasta Z-ca Naczelnika Wydziału mgr inż. R.T.". SKO wskazał, iż zgodnie z upoważnieniem z dnia [...] marca 2000 r. znak: [...] wydanym przez Prezydenta Miasta, Z-ca Naczelnika Wydziału Rozwoju Miasta R.T. w dacie podpisywania postanowienia z dnia [...] lipca 2000 r. nie miał umocowania do podejmowania decyzji ani postanowień (właściwość pochodna kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych) w sprawach dotyczących podziału nieruchomości. W konsekwencji SKO uznało, że weryfikowane postanowienie organu z dnia [...] lipca 2000 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, co wyczerpuje przesłankę nieważności decyzji (odpowiednio postanowienia) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "kpa"). Następnie Prokurator Okręgowy wniósł sprzeciw od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. zarzucając mu rażące naruszenie prawa, to jest przepisów art. 7, art. 124 § 1 i § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 93 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, z późn. zm.). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: M.H., W.O., R.W.-M., stwierdziło nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2000 r. znak: [...]. Kolegium stwierdziło, iż w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydając przedmiotowe postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się rażącego naruszenia prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w postanowieniem złożyła K.B.. Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, polegający na uznaniu, iż postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2000 r. znak: [...] wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...] orzekając w składzie: R.G.M. (spr.), P.C., M.W., utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2013 r. SKO potwierdziło, iż postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. rażąco narusza prawo bowiem organ w ogóle nie odniósł się w nim do zaistnienia przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzestając na ustaleniu, iż w sprawie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa i tym samym jedynie poprzestając na stwierdzeniu wydania postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2000 r. znak: [...] z naruszeniem prawa. Skargi od w/w postanowienia, w odrębnych pismach, złożyli K.B. i Z.B., reprezentowani przez tego samego pełnomocnika profesjonalnego. Pełnomocnik skarżących w obu skargach wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie art. 184 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieopartej na przepisie ustawy ingerencji prokuratora w tok postępowania administracyjnego w postaci złożenia sprzeciwu od ostatecznego postanowienia SKO z dnia [...] stycznia 2013 roku, sygn. akt [...], podczas gdy art. 184 k.p.a. przewiduje jedynie możliwość złożenia sprzeciwu przez prokuratora od decyzji ostatecznej, 2. naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77§1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 124 §2 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a., polegające na pominięciu treści zawiadomienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 roku, sygn. akt [...], o braku podstaw do podjęcia z urzędu postępowania nieważnościowego dotyczącego postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2000 roku, znak: [...], w konsekwencji czego wydano kwestionowane postanowienie, mimo iż kwestia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2000 roku była przedmiotem zainteresowania SKO i jako taka nie powinna podlegać badaniu po raz kolejny, a także na nieodniesieniu się przez organ do stanowiska zajętego przez pełnomocnika strony w piśmie z dnia [...] listopada 2012 roku, w którym argumentował on, iż przedmiotowe postanowienie Prezydenta Miasta nie narusza w sposób rażący prawa, 3. błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na wynik sprawy, polegający na uznaniu, iż postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2000 roku, wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i jednocześnie uznając zarzuty skarżących za nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi Z.B. prowadzonej pod sygn. II SA/Go 528/14 i K.B. prowadzonej pod sygn. II SA/Go 527/14, postanawiając o prowadzeniu ich pod wspólną sygn. II SA/Go 527/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w nich podniesione. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Dokonując na tej podstawie oceny zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] Sąd uznał, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma przebieg postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia. Postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydane zostało w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego tj. stwierdzenia nieważności, które zainicjowane zostało złożonym przez Prokuratora Okręgowego sprzeciwem od postanowienia SKO z dnia [...] stycznia 2013 r. Zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2013 r., w którym z kolei stwierdzono nieważność postanowienia SKO z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdzającego nieważność postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2000 r. w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania podziału nieruchomości położonej w [...], nr ewid. [...]. Analizując szczegółowo akta administracyjne sprawy, a w szczególności wydane przez organy akty prawne Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż R.G.M. jako członek organu kolegialnego – SKO, brał udział w wydaniu zaskarżonego do Sądu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r., jak również uprzednio w wydaniu objętego nadzwyczajnym postępowaniem postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej k.p.a.) w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25, 27 k.p.a. Zaznaczyć należy w tym miejscu, iż powyższe uregulowanie odnosi się również do postanowień. Podstawę do takiego stwierdzenia stanowi treść art. 126 kpa, zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy m.in. art. 145-152 k.p.a. z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. wydaje się postanowienie. Z aktualnie obowiązującej treści art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., wynika, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na gruncie tej regulacji przyjąć należy, że pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) odnosi się nie tylko do postępowania odwoławczego, ale również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji (postanowienia) realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji (postanowienia). Stwierdzić należy, iż ustawodawca nie ogranicza się tu wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi zatem o środki zaskarżenia zwyczajne, jak również nadzwyczajne. Oznacza to miedzy innymi, że ci sami członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, którzy wydali decyzję ostateczną nie mogą brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z weryfikacją poprzedniej decyzji - ostatecznej (por. Piotr Pietrasz w komentarzu do art. 130 § 1 pkt 6 - Ordynacji podatkowej o takiej samej treści jak aktualne brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pub. Lex 2011 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 marca 2010 r. II SA/Ke 101/10, Lex 577079). Prezentowany pogląd znajduje potwierdzenie w wyrokach sądów administracyjnych m.in.: z dnia 30 czerwca 2011 r. II SA/Bk 228/11 oraz wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2011 r. II SA/Go 136/11, Lex 795658, I SA/Rz 758/11, II SA/Bk 469/11, II SA/Bk 228/11, IV SA/Po 1222/11. Ratio legis wskazanych powyżej przepisów prawa było niewątpliwie uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach danego postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy i sposób jej rozstrzygnięcia, byłby determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (vide: W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji (postanowieniu). Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydanych w nim orzeczeń. Interpretacja celowościowa tej regulacji prezentowana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w których przyjmuje się, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych (vide: wyrok WSA z 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 15/07, Lex nr 362515). Zauważyć należy, iż Samorządowe Kolegia Odwoławcze orzekają nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co znaczy, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu orzekającego w trybie nadzwyczajnym, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, którzy wydawali orzeczenie podlegające weryfikacji. Przestrzeganie zasady, że inny skład rozstrzyga o nieważności decyzji (postanowienia) stanowi gwarancję procesową, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) będzie następnie brała udział w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości i zgodności z prawem tejże decyzji (postanowienia). W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie członek organu kolegialnego – SKO w osobie R.G.M., brał udział w wydaniu zaskarżonego do Sądu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymującego w mocy postanowienie SKO z dnia [...] grudnia 2013 r., którym stwierdzono nieważność postanowienia SKO z dnia [...] stycznia 2013 r., mimo że wcześniej ten sam członek SKO brał udział także w wydaniu objętego nadzwyczajnym postępowaniem postanowienia SKO z dnia [...] stycznia 2013r. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu doszło zatem do istotnego naruszenia zasady obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ten sam członek SKO orzekał w ramach ponownego rozpoznania sprawy co do stwierdzenia nieważności postanowienia, przy którego wydaniu sam wcześniej uczestniczył. W niniejszej sprawie zaistniała szczególna okoliczność polegająca na stwierdzeniu przez SKO nieważności postanowienia, które wcześniej także wydane zostało w ramach trybu nadzwyczajnego – stwierdzenia nieważności. Fakt ten jednak w żaden sposób nie zwalnia organów z obowiązku zachowania wymogów określonych w art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 i art. 126 kpa. Niezależnie bowiem od tego czy orzeczenie organu administracji publicznej wydane zostało w trybie zwyczajnym czy też nadzwyczajnym, zasada obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy winna zostać zachowana, aby zapewnić stronom należytą ochronę i utrzymanie obiektywnego porządku prawnego. W tym miejscu zaakcentować należy, iż omawiana przesłanka wyłączenia członka SKO nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Bez znaczenia jest w szczególności okoliczność, że SKO, w którego składzie znalazł się wyłączony członek, zakwestionowało własny pogląd i stwierdziło nieważność postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. wydanego z udziałem tego samego członka SKO. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05 (Lex 317405), dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. W przepisie tym chodzi o jakiekolwiek naruszenie prawa, a jedynym ograniczeniem jego zastosowania jest to, czy naruszenie określonej normy daje podstawy do wznowienia postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane jest zatem wyznaczyć taki skład orzekający, aby nie znaleźli się w nim członkowie tego organu, którzy wydali postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. Stwierdzenie naruszenia formalnego skutkowało tym, że Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skargach, albowiem byłoby to przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W pkt 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś podstawą do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżących stanowiły przepisy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tejże ustawy.