II SA/Go 826/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu B.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Kierownik Działu [...] Centrum Pomocy Rodzinie odmówił B.R. świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad K.R. W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności powołał treść art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; dalej jako u.ś.r.) i wskazał, iż z informacji zgromadzonych przez organ wynika, że B.R. od [...] stycznia 1999 r. pobiera emeryturę. W ocenie organu z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 17 ust. 1 a u.ś.r., który wprowadza negatywną przesłankę otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku przysługiwania wnioskodawcy emerytury należało stronie odmówić prawa do wnioskowanego świadczenia. B.R. wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym zarzuciła naruszenie prawa materialnego, polegającego na: 1) zastosowaniu błędnej wykładni art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r., polegającej na pominięciu celów ustawy oraz norm konstytucyjnych, 2) niezastosowaniu przepisów Konstytucji RP, tj. art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2, przez co decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych, 3) niezastosowaniu art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych. Mając to wszystko na uwadze wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do pozytywnego rozpoznania, względnie zmianę decyzji poprzez przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] (dalej również jako Kolegium) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie jest jednolite. Kolegium przychyliło się do poglądu uznającego konieczność prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., której to rezultaty przemawiają za wnioskami, że posiadanie przez opiekuna ustalonego prawa do emerytury nie wyklucza per se prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podzielił stanowisko wyrażone w wyroku w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, www.nsa.gov.pl – dalej CBOSA), że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Zdaniem Kolegium w sprawie zasadne jest wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wobec odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. organ I instancji nie rozważył pozostałych okoliczności przemawiających za przyznaniem świadczenia. W ocenie Kolegium naruszenie przez organ przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. skutkowało niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego, a w konsekwencji naruszeniem przepisów art. 7, art.8, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie odnieść się merytorycznie do sprawy i rozstrzygnąć merytorycznie. Takie postępowanie organu odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji pozbawiałoby stronę instancji odwoławczej. Zdaniem Kolegium organ I instancji zupełnie pominął zbadanie przesłanki sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, a wyjaśnienie tej kwestii powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ponadto, organ I instancji powinien zbadać, czy występują przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r. a także ustalić czy skarżąca w dalszym ciągu pobiera emeryturę. W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń, w przypadku spełnienia pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ I instancji winien ustalić prawo do wnioskowanego świadczenia w pełnej wysokości bądź pomniejszonej o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, tj. w wysokości netto. Na powyższą decyzję B.R. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, polegającej na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych wyinterpretowanych wprost z przepisów ustawy, jako zmierzających do ochrony podmiotów słabszych w ramach systemu zaopatrzenia społecznego, a tym samym naruszenie norm ustawy zasadniczej nakazujących ochronę przez organy państwowe osób dotkniętych niepełnosprawnością oraz ich rodzin, a co za tym idzie zaniechanie dokonania wykładni systemowej i skupienie się wyłącznie na efektach wykładni literalnej. Mając to na względzie skarżąca wniosła o uwzględnienie sprzeciwu i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, względnie poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem należnym a wypłacanym zasiłkiem emerytalnym, ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji w celu ponownego rozpatrzenia skargi. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca w całości decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Kierownika Działu [...] Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania B.R. świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad K.R. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 §2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd sprzeciw oddala. W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., II GSK 1007/19, CBOSA). Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., II OSK 3080/19, CBOSA). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., II OSK 2804/14, CBOSA). Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie jest prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że wydanie decyzji kasatoryjnej jest uzasadnione z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien zbadać przesłankę sprawowania opieki przez skarżącą nad osobą niepełnosprawną, ustalić czy istnieją ewentualne negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r, jak i zweryfikować kwestię dalszego pobierania przez skarżącą emerytury. Jak już wyżej wskazano samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Należy także podnieść, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19, CBOSA). W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych (wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony na urzędowym formularzu, pismo strony z dnia [...] lipca 2019 r., orzeczenie o niepełnosprawności, decyzja ZUS z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie waloryzacji emerytury) dotyczą relewantnych faktów z punktu widzenia przepisu prawa materialnego (art. 17 ust.1 i 5 u.ś.r.). Zdaniem Sądu jeżeli organ odwoławczy powziął wątpliwości odnośnie ustalenia (zweryfikowania) pewnych faktów istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy mógł skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie wskazuje się, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19 września 2017 r., I OSK 517/17, LEX nr 2424889). Wymaga podkreślenia, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16, CBOSA). Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2, jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 (postanowienie NSA z 16 grudnia 1998 r., I SA/Lu 1292/97, LEX nr 34903; wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNAPiUS 2000, nr 9, poz. 338). W związku z nowym brzmieniem art. 136 k.p.a. organ odwoławczy ma obowiązek – w celu zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. – uzasadnienia nie tylko niezastosowania art. 136 § 1 k.p.a., tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2–4 k.p.a., tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego (A.Wróbel; w: Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2019). Wymaga podkreślenia, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję nie wskazał w jakim zakresie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie przekraczało kompetencję organu wynikającą z art. 136 k.p.a. Nadto nie można podzielić stanowiska organu II instancji, że organ ten nie mógł we własnym zakresie odnieść się merytorycznie do sprawy i rozstrzygnąć ją co do istoty, gdyż pozbawiałoby to strony postępowania możliwości żądania weryfikacji decyzji przez organ II instancji, a więc de facto pozbawiałoby stronę instancji odwoławczej. Należy wskazać, że w orzecznictwie i doktrynie procesu administracyjnego nie budzi wątpliwości, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 16 wydanie, Warszawa 2019, s. 787). Tak więc, art. 138 § 2 k.p.a. stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 k.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., II OSK 3080/19, CBOSA). Nie można przyjąć, iż zasada dwuinstancyjności zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Dopiero bowiem przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego stanowiłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony prawa do odwołania (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., II OSK 65/15, CBOSA). W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09, CBOSA). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zakres tych wyjaśnień mógł zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy, bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.