II SA/Go 839/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2020 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik Urzędu Skarbowego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Nr [...], powołując się na art. 64c § 4, § 6a pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r. , poz. 1314 ze zm. – określanej dalej jako u.p.e.a.), obciążył wierzyciela Zakład Ubezpieczeń Społecznych kosztami postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego wobec zobowiązanego J.B. w kwocie 1.226,62 zł, przedstawiając następnie sposób jego wyliczenia w odniesieniu do każdego tytułu wykonawczego z osobna. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte na wniosek Dyrektora Oddziału Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wysokość kosztów egzekucyjnych przypisanych do tytułów egzekucyjnych za czynności i środki egzekucyjne zostały wskazane w sentencji postanowienia i określono jej w oparciu o przepisy rozdziału 6 działu I u.p.e.a. Następnie organ przytoczył treść art. 64 § 6 i § 10, art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 9 pkt 2, art. 64 § 5, art. 64 § 1 pkt 14, art. 64b, art. 64c § 4, art. 64 § 3, art. 64 § 7 u.p.e.a. i zaznaczył, że postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z uwagi na bezskuteczność egzekucji, co uzasadniało obciążenie wierzyciela nieuregulowanymi kosztami na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział, w którym wniósł o jego uchylenie. Wierzyciel nie zakwestionował sposobu obliczenia obciążających go kosztów egzekucyjnych, zarzucił natomiast, że Naczelnik Urzędu Skarbowego nie uwzględnił wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16 orzekł, że opłata egzekucyjna określona w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Po rozpoznaniu zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (określany dalej jako DIAS) wydał dnia [...] października 2019 r. postanowienie nr [...], którym – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 18 oraz art. 64c § 7 u.p.e.a. - utrzymał zaskarżone orzeczenie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji zrelacjonował przebieg postępowania egzekucyjnego wskazując, że odpisy tytułów wykonawczych doręczono zobowiązanemu J.B. w dniu 16 stycznia 2008 r. wraz z odpisem zawiadomienia z dnia [...] stycznia 2008 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego, skierowanego do [...] S.A., które nie zostało przyjęte do realizacji przez ten bank. W oparciu o tytuły wykonawcze o numerach [...] organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. dokonał zajęcia wierzytelności pieniężnej z tytułu różnicy między podatkiem VAT naliczonym a należnym. Następnie organ : - zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2009 r., wystawionym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] dokonał zajęcia nadpłaty podatku dochodowego od osób fizycznych, - zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2009 r., wystawionym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] zajął wierzytelność pieniężną z tytułu różnicy między podatkiem VAT naliczonym a należnym, - zawiadomieniem z dnia [...] marca 2009 r., wystawionym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] dokonał zajęcia wierzytelności pieniężnej z tytułu różnicy między podatkiem VAT naliczonym a należnym, Dalej organ podał, że w wyniku powyższych działań nastąpiło całkowite zaspokojenie należności dochodzonych w oparciu o tytuły wykonawcze nr [...] i nr [...] oraz częściowe zaspokojenie należności egzekwowanych na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] i nr [...]. Ponadto w celu zaspokojenia roszczeń wierzyciela, Naczelnik Urzędu Skarbowego, w oparciu o tytuły wykonawcze od nr [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...] i od nr [...] do nr [...], wystosował do kilku banków zawiadomienia z dnia [...] maja 2009 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego, przy czym tylko jedno z wystosowanych zawiadomień skierowane do Banku [...] zostało w dniu [...] maja 2009 r. przyjęte do realizacji. Odpowiadając na zajęcie egzekucyjne powyższy bank powiadomił organ egzekucyjny, że rachunek bankowy został zablokowany do wysokości zajętej wierzytelności. W wyniku kolejnych czynności przedmiotowe tytuły wykonawcze przydzielane były poborcy skarbowemu do czynności realizowanych w terenie, w efekcie których w dniach [...] lipca 2009 r., [...] marca 2010 r., [...] marca 2011 r., [...] grudnia 2011 r., [...] marca 2012 r., [...] listopada 2012 r. sporządził protokoły o stanie majątkowym zobowiązanego, a ponadto w okresie od dnia [...] maja 2009 r. do dnia [...] marca 2010 r. pobrał od zobowiązanego kwotę 1.000 zł, którą rozliczono na poczet kosztów egzekucyjnych. Następnie w dniu [...] stycznia 2011 r. organ wystawił zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunków bankowych, które skierował do 13 banków. Działania te okazały się jednak nieskuteczne. W wyniku analizy własnych baz danych oraz skierowania zapytań do stosownych instytucji, organ egzekucyjny nie ustalił majątku zobowiązanego podlegającego egzekucji. Ponadto w dniu [...] października 2018 r. poborca skarbowy sporządził protokół o stanie majątkowym zobowiązanego, z którego wynika, iż jest on osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, utrzymuje się z prac dorywczych. Mieszkanie, w którym mieszka nie należy do niego, ruchomości domowe nie przedstawiają wartości handlowej, nie posiada środków transportu, a te które posiadał zostały sprzedane lub oddane na złom. Stwierdzając, że w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, organ egzekucyjny w dniu [...] października 2018 r. wydał postanowienie nr [...], którym umorzył postępowanie egzekucyjne, prowadzone w oparciu o tytuły wykonawcze o numerach: [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], a następnie zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., doręczonym w dniu 13 grudnia 2018 r., organ egzekucyjny poinformował wierzyciela o wysokości obciążających go kosztów postępowania egzekucyjnego i na wniosek wierzyciela z dnia [...] grudnia 2018 r. wydał przedmiotowe postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 64c § 1 u.p.e.a. koszty egzekucyjne z zastrzeżeniem § 2-4 obciążają zobowiązanego. Zatem zasadą przyjętą w u.p.e.a. jest obciążanie zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi, wyjątkiem zaś wynikającym z przepisów tej ustawy jest ponoszenie kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela lub organ egzekucyjny. Obciążenie kosztami egzekucyjnymi wierzyciela może nastąpić w sytuacji ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w przepisach art. 64c § 2, § 3 i § 4 u.p.e.a. Nadto organ podkreślił, że postanowienie w przedmiocie kosztów egzekucyjnych winno zawierać zarówno wyjaśnienie przyczyn obciążenia wierzyciela powstałymi kosztami, jak również wysokość opłat za dokonane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne, a także wydatki faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z zastosowaniem środków egzekucyjnych oraz wskazywać sposób i podstawę ich naliczenia. Zgodnie bowiem z art. 64 § 7 u.p.e.a. jeżeli wysokość opłaty egzekucyjnej jest określona stosunkowo do egzekwowanej lub pobranej należności pieniężnej, w podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, przypadające w dniu powstania obowiązku uiszczenia opłaty. Dalej organ przywołał treść art. 64 § 1 u.p.e.a. określający wysokość opłat za dokonane czynności egzekucyjne, a także omówił uregulowane w kolejnych przepisach u.p.e.a. zasady obliczania i pobierania kosztów egzekucyjnych oraz wskazał, jakie wydatki do nich należą. Powołując się na ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, organ II instancji stwierdził, że umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, iż od zobowiązanego nie mogą być dochodzone niezapłacone koszty egzekucyjne, co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 64c § 4 u.p.e.a., warunkującą obciążenie wierzyciela powstałymi kosztami egzekucyjnymi. W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy potwierdza zasadność obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie 1.226,62 zł, obejmującą opłatę manipulacyjną (art. 64 § 6 u.p.e.a.), opłatę za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego Banku [...] zawiadomieniem z dnia [...] maja 2009 r. (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), opłatę za sporządzenie protokołów o stanie majątkowym (art. 64 § pkt 14 u.p.e.a.) oraz wydatki na korespondencję (art. 64b § 1 u.p.e.a.), w części w jakiej nie udało się tych kosztów pokryć z wyegzekwowanych od zobowiązanego środków w toku egzekucji, przedstawiając w tym zakresie szczegółowe wyliczenie. W ocenie DIAS, nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, formułowane w zażaleniu zarzuty, dotyczące braku podstaw do obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi z uwagi na to, że w rozważanej sprawie nie doszło do faktycznego zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Odnosząc się do powyższego zarzutu, organ odwoławczy wyjaśnił, że brak na rachunku środków zdeponowanych na dzień dokonania zajęcia, pozostaje bez wpływu na skuteczność zastosowanego środka egzekucyjnego. Dla dokonania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego wystarczające jest doręczenie stosownego zawiadomienia bankowi, a stan środków na rachunku bankowym nie jest przesłanką dokonania zajęcia i pozostaje bez znaczenia dla oceny skuteczności tego zajęcia, co jest zgodne z brzmieniem art. 80 § 1 u.p.e.a. i znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny wyczerpał wszelkie możliwe sposoby poszukiwania majątku, do którego można skierować egzekucję w celu przeprowadzenia szybkiej i efektywnej egzekucji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie DIAS, domagając się jego uchylenia. Strona skarżąca zarzuciła, że organ uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia skoncentrował się jedynie na zbadaniu czy Naczelnik Urzędu Skarbowego zu zastosował środek egzekucyjny. Nie zbadał natomiast czy "nastąpiło faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych", co świadczy o wydaniu postanowienia z rażącym naruszeniem przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Zdaniem strony organ odwoławczy nie uwzględnił wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w kilku wskazanych w skardze wyrokach, a podsumowując zacytowane orzeczenia skarżący stwierdził, że skoro w niniejszym postępowaniu doszło do zajęcia rachunków bankowych, na których nie było środków finansowych, to ustawodawca nie uprawnił do pobierania opłat za czynności egzekucyjne. W tym stanie prawnym i faktycznym DIAS winien był – zdaniem wierzyciela - uchylić zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności – przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) - w niniejszej sprawie było postanowienie DIAS utrzymujące w mocy postanowienie obciążające wierzyciela Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie 1.226,62 zł, które zostało wydane na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. Na powyższą kwotę składają się: opłata za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, opłata manipulacyjna, opłata za sporządzenie protokołów o stanie majątkowym oraz wydatki na korespondencję - naliczone odpowiednio na podstawie art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 , art. 64 § pkt 14 u.p.e.a. i art. 64b § 1 u.p.e.a., w części jakiej nie udało się pokryć z wyegzekwowanych od zobowiązanego środków. W kontrolowanej sprawie nie była kwestionowana sama zasada obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. wobec bezskuteczności prowadzonej egzekucji. Stosownie bowiem do tego przepisu wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeśli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Również nie budziła wątpliwości i nie była kwestionowana prawidłowość naliczenia opłaty za sporządzenie protokołów o stanie majątkowym, wydatków na korespondencję oraz opłaty manipulacyjnej. Jeśli chodzi o tą ostatnią opłatę to zgodnie z art. 64 § 6 u.p.e.a. organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. Podkreślić należy, iż opłata manipulacyjna jest odrębną opłatą, naliczaną obok innych opłat za dokonanie poszczególnych czynności egzekucyjnych i jest ona należna organowi egzekucyjnemu nawet wówczas, gdy po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego okaże się, że egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak majątku zobowiązanego (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 listopada 2019 r., III SA/Łd 704/19, wyrok WSA w z dnia 21 stycznia 2020 r. , I SA/Bd 743/1). Podkreślić również należy, iż jej wysokość (201,02 zł) nie razi swą nieproporcjonalnością i jest adekwatna ze względu na długotrwałość postępowania egzekucyjnego, różnorodność i wielość czynności podjętych w celu poszukiwania majątku zobowiązania w kontrolowanej sprawie. Istota sporu sprowadzała się natomiast do oceny zasadności naliczenia opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego. Zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Sąd podziela stanowisko wyrażane w aktualnym orzecznictwie oraz piśmiennictwie, iż we właściwym odczytaniu wyżej przywołanego przepisu wystarczające jest zastosowanie wykładni językowej. Prymat tego rodzaju wykładni prawa wynika z faktu, że prawo dociera do adresatów w postaci konkretnych przepisów prawnych i mogą oni oczekiwać, że ich obowiązki, czy uprawnienia są kształtowane treścią tekstu prawnego (por. B. Brzeziński, Wykładnia prawa podatkowego, Gdańsk 2013, s. 24). Treść cytowanego tekstu prawnego nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że opłata egzekucyjna w wysokości wyżej określonej może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Także w doktrynie prawa od dawna podnosi się, że podstawową wadą konstrukcyjną omawianych regulacji jest brak jakiejkolwiek zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych, przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (por. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327). Zaprezentowane wyżej rozumienie omawianego przepisu nie może być podważane przez nawiązanie do treści przepisu art. 80 § 1 u.p.e.a. Przepis ten wskazuje bowiem, w jaki sposób dokonuje się czynności zajęcia rachunku bankowego i nie potwierdza stanowiska, że zajęcie wierzytelności można utożsamiać z zajęciem rachunku bankowego. Wręcz przeciwnie, w przepisie art. 80 § 2 u.p.e.a. mowa o "zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego", co dowodzi trafności stanowiska, że warunkiem zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego jest istnienie na zajętym rachunku bankowym środków pieniężnych. W związku z tym należy podzielić zapatrywanie, że opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych (por. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15 wyrok z dnia 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16, z dnia 20 marca 2018 r., II FSK 778/16, z dnia 12 lutego 2019 r., II FSK 3379/18, z dnia 19 lutego 2019 r., II FSK 589/17, z dnia 5 maja 2019 r., I GSK 312/19, z dnia 29 listopada 2018 r., I GSK 2307/18, z 8 października 2019 r., I GSK 1377/18, P. Przybysz, U.p.e.a. Komentarz, Lex 2018, t. 1 do art. 64) W związku z tym Sąd uznał, iż DIAS w zaskarżonej decyzji dokonał błędnej wykładni art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., a w konsekwencji niezasadnie zaakceptował rozstrzygniecie organu I instancji obciążające wierzyciela opłatą za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego. Podkreślić bowiem należy, iż analiza zarówno akt sprawy, jak i lektura kontrolowanych postanowień, wskazuje, iż nie doszło do skutecznego zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego w jakimkolwiek banku. Spośród bowiem banków, do których skierowane zostało zawiadomienie o zajęciu wierzytelności, jedynie Bank PEKAO SA odpowiedział, że prowadzi rachunek bankowy zobowiązanego, przy czym wyraźnie zaznaczył w piśmie z dnia 15 maja 2009 r. (k. 227), że brak jest na nim środków umożliwiających całkowite lub częściowe zrealizowanie zajęcia. Ponadto w toku dalszego postępowania przed jego umorzeniem nie uzyskano również żadnych środków z tego rachunku, co jest warunkiem obciążania opłatą wskazaną art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 listopada 2019 r., III SA/Po 575/19, wyrok WSA w Szczecinie z 30 stycznia 2020 r., I SA/Sz 740/19). Mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, w którym orzeczono, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa on maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, należy wskazać, że będący konsekwencją tego orzeczenia obowiązek rozważenia miarkowania tej opłaty aktualizuje się dopiero wtedy, gdy przesądzona jest sama zasada jej nałożenia (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2019 r., II FSK 3379/18), co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Wobec powyższego Sąd uznał, iż organ orzekając o kosztach postępowania egzekucyjnego dopuścił się naruszenia art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. przez błędną jego wykładnię, co uzasadniło uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej wykładnię art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.