II SAB/Go 187/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka -Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi B.G. na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy w przedmiocie wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku E.G. i B.G. z dnia [...]r. w terminie dwóch miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych, IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego B.G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 2 października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga E.G. i B.G. (pismo z dnia [...] lipca 2019 r.) reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy (dalej jako Wójt, organ) w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i inwestorskiego w zabudowie zagrodowej z infrastrukturą towarzyszącą. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny: W dniu 21 marca 2017 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek E. i B.G. (pismo z dnia [...] marca 2017 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i inwestorskiego w zabudowie zagrodowej z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...]. W wyniku rozpoznania w/w wniosku organ, po uzyskaniu uzgodnienia projektu decyzji przez Starostę w postanowieniu z [...] maja 2017 r., decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek odwołania stron postępowania decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji przekazując sprawę Wójtowi do ponownego rozpoznania. W ramach ponownie prowadzonego postępowania pismem z [...] października 2017 r. organ wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku z [...] marca 2017 r. o dwie kopie mapy zasadniczej lub mapy katastralnej obszaru zabudowy wokół działki budowlanej oraz do podania informacji o ilości posiadanych gruntów rolnych na terenie gminy [...] i innych gmin, które złożone zostały 27 października 2017 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Wójt zawiesił postępowanie w sprawie do czasu ostatecznego określenia uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia. W wyniku złożonego przez inwestorów zażalenia postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] SKO uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W toku dalszego postępowania Wójt w dniu 15 marca 2018 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia złożonego wniosku, które dokonane zostało 23 marca 2018 r. W dniu 16 maja 2018 r. organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Starosty, które udzielone zostało postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. organ poinformował strony o zakończeniu postępowania i pouczył je o art. 10 k.p.a. Pismem z dnia [...] września 2018 r. pełnomocnik inwestorów zwrócił się do organu o podanie na jakim etapie znajduje się postępowanie, podnosząc zarzut przewlekłości postępowania. Następnie w dniu [...] października 2018 r. Wójt wydał decyzję nr [...], w której ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jednak decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] SKO uchyliło decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ w dniu 7 marca 2019 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku przez złożenie dwóch kopii mapy zasadniczej lub katastralnej i określenie związku pomiędzy planowaną inwestycją a prowadzoną dotychczas działalnością rolniczą (odpowiedź udzielona została [...] marca 2019 r.), a następnie ponowił wezwanie [...] kwietnia 2019 r. w zakresie mapy (odpowiedź udzielona została [...] kwietnia 2019 r.). Po zwróceniu się przez organ pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. o uzgodnienie projektu decyzji, postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Starosta dokonał uzgodnienia. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. (data złożenia 21 sierpnia 2019 r.) pełnomocnik inwestorów zwrócił się do SKO z ponagleniem wskazując na bezczynność i przewlekłość organu w przedmiocie rozpoznania przedmiotowej sprawy. Organ zaś w dniu 27 sierpnia 2019 r. organ przesłał stronom postępowania zawiadomienie o zakończeniu postępowania i pouczył o art. 10 k.p.a. W postanowieniu z [...] września 2019 r. nr [...] SKO uznało ponaglenie za uzasadnione, stwierdzając przewlekłość prowadzonego postępowania oraz bezczynność, choć bez rażącego naruszenia prawa i zobowiązując jednocześnie organ do rozpoznania sprawy w terminie do 20 września 2019 r. W dniu 18 września 2019 r. organ zwrócił się do SKO o wydłużenie terminu do rozpoznania sprawy w związku z wnioskiem strony postępowania o przedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy. Następnie E.G. i B.G., działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli skargę do tutejszego Sądu, w której wnieśli o zobowiązanie Wójta Gminy do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek skarżącego w terminie miesiąca, zasądzenie kosztów postępowania i nałożenie kary pieniężnej. W treści skargi pełnomocnik skarżący opisał przebieg postępowania wskazując, iż postępowanie toczy się od trzech lat i jest przedłużane w sposób nieuzasadniony. Pełnomocnika wyjaśnił ponadto, iż wnioskodawcy wnioskują o wydanie warunków zabudowy dla 58,8 DJP, a zatem bezzasadne jest żądanie wystąpienia przez nich o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż w świetle rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. decyzja taka jest wymagana dopiero przy liczbie nie mniejszej niż 60 DJP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem organu nie mógł on zakończyć postępowania w terminie określonym przez SKO w postanowieniu z dnia [...] września 2019 r., gdyż zaszła konieczność wydłużenia czasu na zapoznanie się stron z aktami sprawy. Następnie w piśmie z [...] października 2019 r. organ poinformował, iż [...] października 2019 r. wydana została decyzja Wójta nr [...] ustalająca warunki zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. tutejszy Sąd odrzucił skargę E.G. z uwagi na nieusunięcie braków formalnych, postanowienie stało się prawomocne z dniem 21 maja 2020 r. Po uzupełnieniu akt administracyjnych sprawy przez organ na wezwanie Sądu ustalono, iż SKO decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] października 2019 r. Następnie organ pismem z dnia [...] marca 2020 r. wezwał wnioskodawców o uzupełnienie wniosku poprzez podanie grupy technologicznej zwierząt gospodarskich, które zamierzają hodować w planowanym budynku inwentarskim przy wnioskowanej ilości 58,8 DJP i poprzez szczegółowe określenie sposobu unieszkodliwiania odpadów z planowanej inwestycji. Odpowiedź wpłynęła do organu 7 kwietnia 2020 r. W dniu 15 kwietnia 2020 r. skarżący ponownie wnieśli ponaglenie do SKO, które w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. poinformowało, iż w okresie stanu epidemii z powodu COVID-19 nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów i zawieszenie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Wójt Gminy zawiesił postępowanie w sprawie do czasu ostatecznego określenia uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. SKO uchyliło w/w postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uznając brak podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na wskazaną przez organ okoliczność, która zdaniem SKO upoważniać może organ jedynie do wezwania strony o uzupełnienie wniosku o wydanie decyzji. Z uwagi na powyższe organ w dniu 11 sierpnia 2020 r. wezwał wnioskodawców o uzupełnienie wniosku o informacje wynikające z art. 52 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. o ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, w terminie 90 dni od dnia otrzymania wezwania. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2475). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 i 4a p.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenia decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana bezczynność i przewlekłość dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej k.p.a.) przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 2655/13, orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016 r., II OSK 2367/15, CBOSA). Stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a p.p.s.a., skoro skarżący przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skierowali do organu wyższego stopnia (SKO) ponaglenie. Ponaglenie to zresztą zostało uwzględnione przez SKO, które zobowiązało Wójta Gminy do zakończenia sprawy w terminie do dnia 20 września 2020 r. Bez wpływu na ocenę w/w wymogu pozostaje zdaniem Sądu okoliczność, iż po uwzględnieniu ponaglenia zaskarżony organ wydał rozstrzygnięcie uchylone przez organ wyższego stopnia, gdyż najistotniejszym z punktu widzenia zachowania wymogu określonego w cyt. art. 53 § 2b p.p.s.a. jest złożenie przez stronę skarżącą ponaglenia przed wniesieniem skargi. Przyjąć zatem należy, że skarżący wyczerpali tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W skardze, jak już wspomniano, zarzucono Wójtowi Gminy bezczynność i przewlekłość w załatwieniu wniosku skarżących z dnia [...] marca 2017 r. dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i inwestorskiego w zabudowie zagrodowej z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...]. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wyjaśnić trzeba, że w aktualnym stanie prawnym nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania. Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Należy zatem stwierdzić, że bezczynność w tych okolicznościach rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej niezgodnej nie tylko z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, ale również unijnymi standardami dobrej administracji (por. art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz.U.UE.C.2007.303.1). Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto podnieść trzeba, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5). Przy czym sąd nie jest związany przyjętą przez stronę skarżącą w skardze kwalifikacją wskazującą na bezczynność bądź na przewlekłość postępowania. (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., II OSK 2521/13, CBOSA). Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W orzecznictwie wskazuje się, że niezależnie jak formalnie określono przedmiot skargi, sąd ocenia czy w danej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu, czy przewlekłości postępowania, przy czym w postępowaniu może zaistnieć zarówno stan przewlekłego prowadzenia postępowania, jak również bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., II OSK 3141/14, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2018 r., I FSK 2058/16, CBOSA). Podkreślić należy, iż instytucja bezczynności, jak i przewlekłości postępowania ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. W świetle powyższych rozważań oraz na podstawie analizy akt sprawy Sąd stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie organ dopuścił się zarówno bezczynności jak i przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Sąd uwzględnił przede wszystkim fakt, iż sprawa nie była dotychczas przedmiotem sądowej kontroli, zatem badaniu podlega okres od momentu złożenia przez skarżących wniosku. Wniosek skarżących inicjujący postępowanie w przedmiotowej sprawie złożony został w marcu 2017 r. i faktem pozostaje, iż do dnia wydania przez Sąd wyroku (ponad trzy lata), Wójt Gminy nie zakończył postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie, co przemawia za przyjęciem, iż organ pozostaje w bezczynności. Co prawda Wójt Gminy prowadził postępowanie, w toku którego trzykrotnie orzekł decyzją o ustaleniu warunków zabudowy ([...] lipca 2017 r., [...] października 2018 r. i [...] października 2019 r.), przy czym każda z tych decyzji została w wyniku odwołania uchylona przez SKO z koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Jednakże za każdym razem po zwróceniu organowi akt przez SKO, organ mimo upływu terminów określonych w art. 35 i 36 k.p.a., ani razu nie poinformował stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie wskazując nowego terminu zakończenia postępowania. Wskazać należy, iż w postanowieniu SKO z dnia [...] września 2019 r., wydanym po rozpoznaniu ponaglenia skarżących, Kolegium wyznaczyło Wójtowi Gminy termin do rozpoznania wniosku tj. [...] września 2019 r., który również został przekroczony a decyzję organ wydał dopiero [...] października 2019 r. Wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę pismo organu informujące o wydłużeniu czasu na zapoznanie się z aktami sprawy z dnia [...] września 2019 r. nie spełniło wymogu, o którym mowa w art. 36 k.p.a, gdyż nie poinformowano stron o przyczynie zwłoki i nie podano nowego terminu załatwienia sprawy. Z kolei po zwrocie akt przez SKO w związku z decyzją uchylającą z dnia [...] lutego 2020 r., organ dokonał wezwania wnioskodawców w dniu 25 marca 2020 r. o uzupełnienie wniosku, a następnie zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., które zostało uchylone przez SKO postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Zauważyć należy, iż w okresie od 31 marca do 24 maja 2020 r. bieg terminu załatwienia sprawy był zawieszony z mocy ustawy z uwagi na ogłoszenie stanu epidemii z powodu COVID-19 (zgodnie z art. 1 pkt 14 i art. 101 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 568 ze zm. i art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 ; Dz. U. poz. 875), jednakże po 24 maja 2020 r. i zwrocie akt przez SKO w dniu 4 sierpnia 2020 r. organ wezwał skarżących w dniu 11 sierpnia 2020 r. do usunięcia braku formalnego wniosku, nie wydając w sprawie rozstrzygnięcia. Jednocześnie analiza akt sprawy, w tym podejmowanych przez organ czynności procesowych wskazuje, iż postępowanie organu cechuje także przewlekłość. Nie ulega wątpliwości, iż czynności podejmowane były przez Wójta Gminy w znacznych odstępach czasu (np. po pouczeniu o treści art. 10 k.p.a. w dniu 2 lipca 2018 r. organ nie podejmował żadnych czynności, dopiero po interwencji inwestorów w piśmie z [...] września 2018 r., wydana została w dniu [...] października 2018 r. decyzja, bądź sytuacja, gdy projekt decyzji wpłynął do organu 26 czerwca 2019 r., a organ dopiero w dniu 27 sierpnia 2019 r. wysłał do stron zawiadomienie i pouczenie o treści art. 10 k.p.a., decyzję wydając dopiero [...] października 2019 r.), nieefektywnie (wielokrotne wzywanie o uzupełnienie wniosku w tym wezwanie po ponad trzech latach o usuniecie braku formalnego wniosku) i nie zawsze znajdując uzasadnienie (np. kilkukrotne wzywanie o kopie mapy w tym [...] marca i [...] kwietnia 2019 r.), przy jednoczesnych zaniechaniu czynności istotnych dla wyjaśnienia okoliczności sprawy (wskazania co do tych czynności podało SKO w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach). Dodać należy, iż na powyższe uwagę zwróciło już wcześniej SKO uwzględniając ponaglenie skarżących i stwierdzając postanowieniem bezczynność i przewlekłość postępowania organu. Wskazać trzeba, że stan bezczynności i przewlekłości postępowania organu nie ustał po wniesieniu skargi, ani na dzień orzekania. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] marca 2017r. w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy mając na względzie, że taki termin będzie wystarczający (pkt I wyroku). Zdaniem Sądu bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17; CBOSA). W niniejszej sprawie organ wprawdzie prowadził postępowanie, dokonywał pewnych czynności, jednakże zostały one podjęte z oczywistym przekroczeniem terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, a przede wszystkim organ w toku całego postępowania trwającego trzy lata zaniechał wymaganego przez art. 36 k.p.a. zawiadamiania stron o niezałatwieniu sprawy ze wskazaniem nowego terminu zakończenia postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2020 r., II SAB/Wa 773/19, CBOSA). Dodatkowo zauważyć należy, iż organ wyższego stopnia stwierdził w przedmiotowej sprawie bezczynność i przewlekłość postępowania organu, a mimo to nie doprowadziło to do niezbędnego w tej sytuacji usprawnienia podejmowanych czynności proceduralnych. Co prawda skarżony organ trzykrotnie wydał decyzje uchylane następnie przez SKO, jednak mimo wskazań i oceny prawnej zawartych w decyzjach uchylających Wójt Gminy nie zakończył postępowania, które wszczęte zostało w marcu 2017 r. Wskutek zaniechania organu skarżący zatem od ponad trzech lat nie uzyskali rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, mimo upływu tak długiego czasu od złożenia wniosku inicjującego postępowanie, organ rozpoznając niniejszą sprawę aktualnie jest na etapie wezwania skarżących do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji, które zasadniczo jest właściwe dla wstępnego etapu postępowania. Ponadto należy zwrócić uwagę, że Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę nie wyjaśnił w zasadzie przyczyn takiej sytuacji. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłość jakiej dopuścił się organ w niniejszej sprawie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie wnioskowanego przez skarżących nałożenia kary pieniężnej na organ Sąd potraktował go jako wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W tym zakresie Sąd działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. stwierdził, iż zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł (pkt III wyroku). Sąd uznał ten wniosek za uzasadniony ze względu na rażące naruszenia prawa i przywołaną powyżej argumentację, tym bardziej, iż do dnia wyrokowania przez Sąd organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Grzywna wymierzana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma na celu nie tylko zdyscyplinowanie organu administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać jego opieszałości w prowadzeniu spraw w przyszłości oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności postępowania. Sąd uwzględniając okoliczności sprawy uznał, iż kwota 500 zł w realiach sprawy będzie odpowiednia, a zastosowany środek wpłynie na organ mobilizująco, prowadząc do rozpoznania wniosku skarżących i zakończenia postępowania administracyjnego. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) (pkt IV wyroku).