II SAB/Go 20/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020r. sprawy ze skargi W.G. i T.G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie ustalenia legalności budowy przyłączy I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżących W.G. i T.G. z dnia [...]r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W.G. i T.G. solidarnie sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W.G. i T.G. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. W.G. i T.G. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) w przedmiocie zainicjowanego przez nich wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. postepowania dotyczącego ustalenia legalności budowy przyłączy. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. W.G. i T.G. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zwrócili się do PINB o przeprowadzenie kontroli nieruchomości położonych w [...] działka nr ewid. [...] i nr [...], w zakresie legalności wybudowania i korzystania z urządzeń przesyłowych doprowadzonych do nieruchomości przy ul. [...] (wodno-kanalizacyjna i gazowa). W dniu [...] marca 2018 r. organ przeprowadził kontrolę w sprawie wykonanego przyłącza kanalizacyjnego z budynku mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...]. Według treści protokołu ustalono, że właścicielem nieruchomości jest A.Ż. oraz że na działce nr [...] istnieją trzy studzienki kanalizacyjne; do studzienki nr 1 włączone jest przyłącze kanalizacyjne z budynku przy ul. [...], od studzienki nr 1 do nr 2 istnieje przyłącze kanalizacyjne odprowadzające ścieki bytowe z budynku nr [...] przy ul. [...] i z budynku usługowego nr [...] przy ul. [...]. W studzience nr 2 widoczna jest rura kanalizacyjna dodatkowa ukierunkowana na budynek [...]. W dniu [...] marca 2018 r. PINB przeprowadził oględziny w sprawie "kamerowania odcinka rury kanalizacyjnej od studzienki nr 2 do budynku nr [...]", które potwierdziły, że rura kanalizacyjna z mieszkania [...] była wykonana w okresie budowy studzienki nr 2." Pismem z dnia [...] marca 2018 r. PINB zwrócił się do Gminy z prośbą o przekazanie wszelkiej korespondencji w sprawie zbycia działki nr [...], która została przekazana 22 marca 2018 r. Pismami z dnia [...] kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżących zwrócił się do organu z wnioskami dowodowymi, załączając m.in. mapy geodezyjne. Następnie pismem z dnia [...] października 2018 r. pełnomocnik skarżących wniósł o wydanie wobec właścicieli nieruchomości korzystających z samowolnie wybudowanych przyłączy decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę oraz wniósł o zwrócenie się do Starosty w sprawie udzielenia informacji czy właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] uzyskał jakiekolwiek pozwolenia na budowę (lub dokonał zgłoszeń budowy) jakichkolwiek urządzeń przesyłowych, w tym przyłączy. Pismem z dnia [...] października 2018 r. PINB przekazał w/w wystąpienie Staroście w części dotyczącej informacji i wyjaśnień w zakresie ewentualnego udzielenia pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia [...] października 2018 r. Starosta poinformował, iż nie udzielono pozwolenia na budowę, ani nie przyjęto zgłoszenia robót na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w okresie od 1 stycznia 2004 r. do chwili obecnej. Dodatkowo wskazał, że do dnia 31 grudnia 2003 r. na podstawie zawartego porozumienia wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie Gminy należało do kompetencji Burmistrza. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2018 r. PINB zwrócił się do Burmistrza o udzielenie wyjaśnień czy na nieruchomości w miejscowości [...] przy ul. [...] oraz przy ul. [...] wydano kiedykolwiek pozwolenie na budowę lub przyjęto zgłoszenie budowy sieci kanalizacyjnej oraz urządzeń przesyłowych. W odpowiedzi pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Burmistrz poinformował, że archiwum zakładowe posiada w zasobie decyzję nr [...], znak: [...], dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem piecyka gazowego w lokalu mieszkalnym znajdującym się w budynku położonym w [...] przy ul. [...], dla inwestora S.P.. Archiwum nie dysponuje natomiast dokumentacją dotyczącą budowy sieci kanalizacyjnej oraz urządzeń przesyłowych na nieruchomościach usytuowanych przy ul. [...] oraz [...]. W związku z powyższym, PINB zwrócił się do Archiwum Państwowego z pytaniem czy dla w/w nieruchomości wydano kiedykolwiek pozwolenie na budowę lub dokonano zgłoszeń budowy sieci kanalizacyjnej oraz urządzeń przesyłowych. Pismami z dnia [...] stycznia 2019 r. skierowanymi do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej oraz do Starostwa Powiatowego PINB zwrócił się o przesłanie wyjaśnień w sprawie. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. PINB zwrócił się również do Zakładu Usług Wodno-Ściekowych Sp. z o.o. o udzielenie wyjaśnień. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. Starosta poinformował, że organ nie udzielił pozwolenia na budowę oraz nie przyjął zgłoszeń robót budowlanych dotyczących rozpatrywanych nieruchomości w okresie od dnia 1 stycznia 2004 r. Jednocześnie poinformował o regulacjach prawnych, obowiązujących od dnia 26 września 2005 r., dotyczących budowy przyłączy (art. 29 ust. 1 pkt 20 oraz art. 29a ustawy Prawo budowlane). Natomiast w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. Zakład Usług Wodno-Ściekowych Sp. z o.o. poinformował o zawartych umowach z tytułu dostawy wody i odbioru ścieków, a w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. PPIS poinformował organ powiatowy, iż nie posiada dokumentacji sprawy. Ponagleniem z [...] stycznia 2019 r. skarżący zwrócili się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) o stwierdzenie przewlekłości postępowania PINB w sprawie ustalenia legalności budowy przyłączy wodociągowych i gazowych na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] oraz na działce nr [...] przy ul. [...]. WINB postanowieniem z [...] lutego 2019 r. stwierdził przewlekłość i bezczynność PINB i wyznaczył dodatkowy 30-dniowy termin, licząc od dnia otrzymania postanowienia, na załatwienie w/w sprawy. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. PINB, powołując się na art. 61 a k.p.a w związku z art. 29a ustawy Prawo budowlane, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że przy ocenie omawianego przypadku zastosował art. 7a k.p.a., zaś wątpliwości co do budowy przyłączy rozstrzygnął na korzyść pozostałych stron postępowania w związku z art. 29a Prawa budowlanego zawierającym normę wyjaśniającą, że przyłącze wodno-kanalizacyjne nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia, jeżeli na sporządzonym planie sytuacyjnym na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykazano w/w przyłącze. W związku z tym PINB stwierdził, że powyższy plan sytuacyjny został wykonany w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dnia [...] stycznia 2018 r. nr ewid. [...]. Zdaniem organu wykazano również, że Urząd Miejski posiada w zasobie decyzję nr [...], dotyczącą zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem piecyka gazowego w lokalu mieszkalnym znajdującym się w budynku położonym przy ul. [...], gdzie jest to kolejna przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Na skutek złożonego przez skarżących zażalenia postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. WINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zwrócił przede wszystkim uwagę, iż niemożliwe jest wydanie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy uprzednio organ I instancji zastosował środki administracyjne i działania przewidziane w procedurze administracyjnej (w tym np. oględziny). Ponadto WINB zauważył, iż w istocie zaskarżone postanowienie stanowi rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym, co potwierdza wskazanie w podstawie prawnej przepisu prawa materialnego tj. art. 29a Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy zobowiązał PINB do rozpatrzenia całego materiału dowodowego i rozpoznania sprawy merytorycznie, wydając stosowną decyzję administracyjną. Następnie PINB wydał decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 29a ustawy Prawo budowlane, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, z powodu braku przedmiotu postępowania i podstaw do nałożenia dodatkowych obowiązków. PINB wyjaśnił, iż przyłącza, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 Praw budowlanego mogą być realizowane w trzech formach: 1) na podstawie pozwolenia na budowę, gdy przyłącze jest częścią większej inwestycji, 2) na podstawie zgłoszenia, 3) bez pozwolenia i zgłoszenia, jednak przy zachowaniu warunków określonych w art. 29a dodanym do ustawy nowelą z 28 lipca 2005 r. tj. obowiązek sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dokonuje się tego w porozumieniu z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym). Według PINB w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wymogi określone w cyt. art. 29a, o czym świadczy przedłożona mapa zasadnicza, uzgodniona przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] stycznia 2018 r. Na skutek odwołania skarżących decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż legalność przyłącza wodno-kanalizacyjnego oraz gazowego, przebiegających przez działki nr [...] mogła zostać oceniona z uwzględnieniem cyt. art. 29a, jednakże w ocenie WINB brak było podstaw do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki z w/w przepisu. WINB zauważył, iż z treści mapy (dołączone do wniosku z [...] stycznia 2018 r.), na którą powołał się PINB wynika, iż nie zostały na niej uwidocznione wszystkie przyłącza wskazane we wniosku skarżących. Podobnie jest z kopią mapy załączonej do pisma skarżących z [...] kwietnia 2018 r. WINB dodał, iż sam PINB w protokole z oględzin wskazał, iż według okazanych map wynika, że brakuje przyłączenia kanalizacji do budynku nr 58a. W świetle powyższych okoliczności zdaniem WINB brak było podstaw do uznania przedmiotowego postępowania za bezprzedmiotowe. WINB uznał zatem, iż PINB powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne z zachowaniem zasad procesowych, dokonując jednoznacznych ustaleń w kwestii legalności i zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi spornych przyłączy, osoby odpowiedzialne za ewentualną niezgodność z prawem w tym zakresie, uwzględniając również kwestię prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na terenie której weryfikowane przyłącza wykonano (ze względu na zarzuty skarżących podnoszone w toku postępowania, jak również w odwołaniu, że nie wyrażali zgody na wykonanie przyłączy nieuwidocznionych na mapach), a następnie po zebraniu wyczerpującego materiału dowodowego wydać decyzję w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego. Przy czym organ winien uzupełnić akta sprawy o dokumenty potwierdzające uprawnienia procesowe osób uczestniczących w postępowaniu do udziału w tym postępowaniu jako strony. W toku dalszego postępowania skarżący złożyli dwa zapytania tj. pismem z [...] października 2019 r. oraz pismem z [...] stycznia 2020 r., które spotkały się jedynie z bardzo lakonicznymi odpowiedziami organu, które nie dotykały jednak meritum złożonego zapytania i nie wskazywały jakie czynności przedsięwziął organ w celu wyjaśnienia sprawy ani nie wskazywały choćby przybliżonych terminów, w których organ zamierza sprawę bądź zakończyć, bądź chociaż podjąć określone czynności mające na celu ustalenie stanu faktycznego. Akta zwrócone zostały PINB w dniu 13 sierpnia 2019 r. Następnie jeszcze w sierpniu 2019 r. PINB zwrócił się do Komendy Policji z pytaniem o postepowanie sądowe. Pismem z [...] listopada 2019 r. wnioski dowodowe złożył pełnomocnik A.Ż., w tym z akt sprawy [...] – pozew A.Ż. o przywrócenie utraconego posiadania służebności gruntowej polegającej na możliwości korzystania z urządzeń kanalizacyjnych; w toku postępowania sąd udzielił zabezpieczenia poprzez nakazanie skarżącym umożliwienie powódce korzystania z kanalizacji, postanowieniem z [...] października 2019 r. SR umorzył postepowanie wcześniej zawieszone na zgodny wniosek stron. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący podnieśli zarzut naruszenia przez wskazany organ: 1. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ swoją bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem sprawy zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz odstąpienie przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania tego typu spraw w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, w sytuacji gdy utrwaloną i uzasadnioną prawnie praktyką jest wydawanie decyzji nakazujących rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych w oparciu o stan prawny z daty popełnienia samowoli, wobec czego doszło do niepotrzebnego przewleczenia postępowania; 2. art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i zaniechanie wypełniania tego obowiązku, czym organ przyczynił się do przewleczenia postępowania; 3. art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego i niezałatwienie sprawy w maksymalnych terminach przewidzianych przez obrażone przez organ przepisy procedury administracyjnej, co stanowi o bezczynności organu oraz przesądza o przewlekłym prowadzeniu przez niego sprawy; 4. art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadamianie stron o przypadkach niezałatwienia sprawy w terminie, niepodawanie przyczyn zwłoki, ani nie wskazując nigdy nowych terminów załatwienia sprawy, co stanowi o bezczynności organu oraz przesądza o przewlekłym prowadzeniu przez niego sprawy oraz sprzeniewierzenie się przez organ zasadzie szybkości postępowania; 5. art. 37 § 6 pkt 2 lit. a k.p.a. poprzez niezastosowanie się przez organ I instancji do zobowiązania go przez organ II instancji do załatwienia sprawy w terminie 30 dni wyznaczonego w decyzji organu II instancji wydanej w wyniku rozpoznania ponaglenia skarżących; 6. art. 7 zw. z art. 77 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się przez organ I instancji do zobowiązania go przez organ II instancji do przeprowadzenia postępowania administracyjnego z zachowaniem zasad procesowych i dokonania jednoznacznych ustaleń w kwestii legalności i zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi spornych przyłączy, osób odpowiedzialnych za ewentualną niezgodność z prawem w tym zakresie i uwzględnienia kwestii prawa do dysponowania nieruchomością, na której wzniesiono sporne obiekty na cele budowlane, uzupełnienia akt sprawy o dokumenty potwierdzające uprawnienia procesowe osób uczestniczących w postępowaniu do udziału w tym postępowaniu jako strony i następnie po zebraniu wyczerpującego materiału dowodowego do wydania merytorycznej decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o: 1. zobowiązanie organu do niezwłocznego przeprowadzenia wyczerpującego postępowania administracyjnego z zachowaniem zasad procesowych i dokonania jednoznacznych ustaleń w kwestii legalności i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi spornych przyłączy, osób odpowiedzialnych za ewentualną niezgodność z prawem w tym zakresie i uwzględnienia kwestii prawa do dysponowania nieruchomością, na której wzniesiono sporne obiekty na cele budowlane, uzupełnienia akt sprawy o dokumenty potwierdzające uprawnienia procesowe osób uczestniczących w postępowaniu do udziału w tym postępowaniu jako strony i następnie po zebraniu wyczerpującego materiału dowodowego do aktu - merytorycznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie ustalenia legalności budowy przyłączy wodociągowych i gazowych na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] oraz na działce nr [...] przy ul. [...] (samowoli budowlanej) znak [...] - co do wszystkich powyższych czynności w terminie nie późniejszym niż 90 dni od daty zwrotu akt organowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.; 2. stwierdzenie, że bezczynność PINB i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie PINB grzywny; 4. przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej w wysokości po 3000 zł na rzecz każdego ze skarżących, względnie, w przypadku gdyby tut. Sąd uznał wniosek o przyznanie odrębnych kwot pieniężnych na rzecz każdego ze skarżących za niezasadny, wnoszę o przyznanie skarżącym solidarnie od PINB sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł. 5. o zasądzenie od organu na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, względnie, w przypadku gdyby tut. Sąd uznał wniosek o przyznanie odrębnego zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz każdego ze skarżących za niezasadny, wnieśli o zasądzenie od PINB solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali na przebieg postępowania w sprawie wskazujący na bezczynność i przewlekłość postępowania organu, który do chwili złożenia skargi nie wydał w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ szczegółowo opisał postępowanie w przedmiotowej sprawie i działania podejmowane przez organ, nie ustosunkowując się w żaden sposób do zarzutów skargi i nie podając stanowiska odnośnie złożonej skargi. Według notatki służbowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. stan sprawy nie uległ zmianie od daty udzielenia przez organ odpowiedzi na skargę w szczególności PINB nie wydał w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2475). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 i 4a p.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenia decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana bezczynność i przewlekłość dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia legalizacji budowy przyłączy: wodno-kanalizacyjnego i gazowego. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej k.p.a.) przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 2655/13, orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016 r., II OSK 2367/15, CBOSA). Stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a p.p.s.a., skoro skarżący przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skierowali do organu wyższego stopnia (WINB) ponaglenie. Ponaglenie to zresztą zostało uwzględnione przez WINB, który zobowiązał PINB do zakończenia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Bez wpływu na ocenę w/w wymogu pozostaje zdaniem Sądu okoliczność, iż po uwzględnieniu ponaglenia zaskarżony organ wydał dwukrotnie rozstrzygnięcia uchylane przez organ wyższego stopnia, gdyż najistotniejszym z punktu widzenia zachowania wymogu określonego w cyt. art. 53 § 2b p.p.s.a. jest złożenie przez stronę skarżącą ponaglenia przed wniesieniem skargi. Przyjąć zatem należy, że skarżący wyczerpali tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W skardze, jak już wspomniano, zarzucono PINB bezczynność i przewlekłość w załatwieniu wniosku skarżących z dnia [...] stycznia 2018 r. dotyczącego ustalenia legalności budowy przyłączy wodno-kanalizacyjnych i gazowych na działkach nr [...] przy ul. [...]. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wyjaśnić trzeba, że w aktualnym stanie prawnym nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania. Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Należy zatem stwierdzić, że bezczynność w tych okolicznościach rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej niezgodnej nie tylko z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, ale również unijnymi standardami dobrej administracji (por. art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz.U.UE.C.2007.303.1). Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto podnieść trzeba, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5). Przy czym sąd nie jest związany przyjętą przez stronę skarżącą w skardze kwalifikacją wskazującą na bezczynność bądź na przewlekłość postępowania. (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., II OSK 2521/13, CBOSA). Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W orzecznictwie wskazuje się, że niezależnie jak formalnie określono przedmiot skargi, sąd ocenia czy w danej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu, czy przewlekłości postępowania, przy czym w postępowaniu może zaistnieć zarówno stan przewlekłego prowadzenia postępowania, jak również bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., II OSK 3141/14, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2018 r., I FSK 2058/16, CBOSA). Podkreślić należy, iż instytucja bezczynności, jak i przewlekłości postępowania ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. W świetle powyższych rozważań oraz na podstawie analizy akt sprawy Sąd stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie organ dopuścił się zarówno bezczynności jak i przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Sąd uwzględnił przede wszystkim fakt, iż sprawa nie była dotychczas przedmiotem sądowej kontroli, zatem badaniu podlega okres od momentu złożenia przez skarżących wniosku. Wniosek skarżących inicjujący postępowanie w przedmiotowej sprawie złożony został w styczniu 2018 r. i faktem pozostaje, iż do dnia wydania przez Sąd wyroku, PINB nie zakończył postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie, co przemawia za przyjęciem, iż organ pozostaje w bezczynności. Co prawda PINB prowadził postępowanie, w toku którego wydał najpierw decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, a następnie po jej uchyleniu przez WINB, decyzję o umorzeniu postępowania (także uchyloną przez WINB). Jednakże po zwróceniu organowi akt przez WINB w dniu 13 sierpnia 2019 r., organ mimo upływu terminów określonych w art. 35 i 36 k.p.a. i nie informując stron o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazując nowego terminu zakończenia postępowania, pozostawił sprawę bez rozstrzygnięcia. W tym czasie jedyne czynności jakie podjął organ to wystąpienie w sierpniu 2019 r. z zapytaniem do policji i przyjęcie wniosku dowodowego od strony (A.Ż.) oraz poinformowanie strony (na jej wyraźne żądanie) o stanie sprawy. Jednocześnie analiza akt sprawy, w tym podejmowanych przez organ czynności procesowych wskazuje, iż postępowanie organu cechuje także przewlekłość. Nie ulega wątpliwości, iż czynności podejmowane były przez PINB w znacznych odstępach czasu, zarówno przed wydaniem decyzji uchylonych przez WINB, jak i po uchyleniu i zwróceniu akt organowi 13 sierpnia 2019 r. (np. w sierpniu 2019 r. PINB zwrócił się z pytaniem do policji, a następnie nie podejmował żadnych dalszych czynności procesowych), nieefektywnie i nie zawsze znajdując uzasadnienie (np. kierowanie pism do różnych instytucji, dwukrotne zwracanie się do Starosty z tym samym pytaniem: 18 października 2018 r. i 16 stycznia 2019 r.), przy jednoczesnych zaniechaniu czynności istotnych dla wyjaśnienia okoliczności sprawy (wskazania co do tych czynności podał WINB w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach). Dodać należy, iż na powyższe uwagę zwrócił już wcześniej WINB uwzględniając ponaglenie skarżących i stwierdzając postanowieniem bezczynność i przewlekłość postępowania organu. Wskazać trzeba, że stan bezczynności i przewlekłości postępowania organu nie ustał po wniesieniu skargi, ani na dzień orzekania. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] stycznia 2018 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy mając na względzie, że taki termin będzie wystarczający (pkt I wyroku). Zdaniem Sądu bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17; CBOSA). W niniejszej sprawie organ wprawdzie dokonał pewnych czynności, jednakże zostały one podjęte z oczywistym przekroczeniem terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Zważyć także należy, iż organ wyższego stopnia stwierdził bezczynność i przewlekłość a mimo to nie doprowadziło to do niezbędnego w tej sytuacji usprawnienia podejmowanych czynności proceduralnych. Co prawda po stwierdzeniu przez WINB bezczynności i przewlekłości skarżony organ dwukrotnie wydał decyzje uchylane następnie przez WINB, jednak mimo wskazań i oceny prawnej zawartych w decyzjach uchylających PINB nie zakończył postępowania, które wszczęte zostało w styczniu 2018 r. Wskutek zaniechania organu skarżący zatem od ponad dwóch lat nie uzyskali rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że PINB w odpowiedzi na skargę w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyn takiej sytuacji, nie podał jakichkolwiek przyczyn swojej bezczynności i przewlekłości. Odnośnie wnioskowanego przez skarżących przyznania sumy pieniężnej Sąd działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a stwierdził, iż zasadnym jest zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie sumy pieniężnej w wysokości 500 zł (pkt III wyroku). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego oraz rekompensatę dla strony skarżącej za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla strony skarżącej. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek bezczynności lub przewlekłości organu administracyjnego. Podsumowując, suma pieniężna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, stanowiąc zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (por. wyroki NSA z 6 lutego 2020 r., I OSK 961/18, oraz z 13 listopada 2019 r., II OSK 2804/19, CBOSA). Mając na uwadze powyższe rozważania, jednocześnie uwzględniając czas trwania postępowania, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżących Sąd uznał, iż przyznanie sumy pieniężnej w w/w wysokości stanowić będzie adekwatną kompensację negatywnych konsekwencji działalności organu administracji publicznej, a zarazem spełni on funkcję dyscyplinującą wobec organu z uwagi na jego dolegliwość wobec PINB. W konsekwencji wcześniejszych rozważań Sąd uznał za uzasadnione oddalenie skargi w pozostałym zakresie tj. przyznania sumy pieniężnej w kwocie przekraczającej 500 zł oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny (pkt IV wyroku). Zdaniem Sądu przyznanie sumy pieniężnej od organu stanowiło w przedmiotowej sprawie wystarczający środek dyscyplinujący, uzasadniając odstąpienie od wymierzenia organowi dodatkowo grzywny. Sąd uznał, iż zastosowany środek wpłynie na organ mobilizująco, prowadząc do rozpoznania wniosku skarżących i zakończenia postępowania administracyjnego. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) (pkt V wyroku).